C-017-2007

29 de enero del 2007

Señor

Bruno Stagno Ugarte

Ministro de Relaciones Exteriores y Culto

S. D.

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. DM-020-07, de 19 de enero del 2007, a través del cual solicita a este Despacho se amplíe el Dictamen No. C-375-2006, de 21 setiembre del año pasado, en el siguiente sentido:

“La conclusión de dicho dictamen expresa lo siguiente:

“De conformidad con todo lo expuesto, este Despacho arriba a la conclusión, que en virtud del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como la jurisprudencia externada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y de esta Procuraduría, los funcionarios que trabajan para el Servicio Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, tienen derecho a que se les reconozca el tiempo laborado allí, para los efectos de los aumentos anuales correspondientes.” (El destacado es nuestro)

La duda surge en cuanto a la posibilidad de reconocer a dichos funcionarios, para efectos de aumentos anuales, el tiempo laborado en otras instituciones del sector público, de acuerdo con el artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues el dictamen de cita señala que los funcionarios de marras tienen derecho a que se les reconozca el tiempo laborado “allí”, es decir, en este Ministerio; sin embargo, varios funcionarios han solicitado el reconocimiento de tiempo laborado en otras instituciones públicas, por lo que solicitamos se amplíe el dictamen referido en relación con esa posibilidad.” (SIC)

Cabe observar de lo transcrito que lo que ahora nos plantea en su Oficio, responde indudablemente, a una consulta nueva, pues la que originó el Dictamen que solicita que ampliemos, se refería específicamente acerca de si “Es posible, aplicando el razonamiento empleado por la Sala Segunda en la sentencia supracitada, hacer extensivo el reconocimiento de aumentos anuales a todos los servidores del Servicio Interno de este Ministerio, o los efectos de dicha sentencia deben limitarse única y exclusivamente al caso concreto?” (SIC)

En dicho fallo, se dilucidó un caso de una  funcionaria que labora en el Ministerio consultante, quien por encontrarse bajo el Régimen del Servicio Exterior, se le denegaba el reconocimiento de aumentos anuales, pues la Administración a su cargo, consideraba que lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública solo era aplicable para los que estaban sujetos al Régimen del Servicio Civil. En  ese sentido, tuvo que acudir a la vía judicial y fue así, que mediante la precitada sentencia, la Sala Segunda estableció, en lo conducente:

“…La señora Vargas Mora aceptó dicho traslado, pero reclamó en vía administrativa la decisión de eliminarle el sobresueldo de anualidades a que tenía derecho (folio 60), lo que no prosperó en esa sede, por lo que ha recurrido a las instancias jurisdiccionales. Como queda visto, doña Xinia se encuentra en los supuestos previstos por la Ley General de Salarios de la Administración Pública, normativa aplicable al caso concreto según lo analizado en los considerandos precedentes. Efectivamente, la recurrente fue funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, ocupando un puesto del régimen de Servicio Civil y, simultáneamente, una categoría en la carrera diplomática, hasta el 31 de diciembre del 2000, fecha en que tenía reconocidas veinte anualidades. A partir del 1° de enero del 2001, pasó a desempeñar un nuevo puesto dentro de la carrera diplomática, en el Régimen Interno del Servicio Exterior, en ese mismo Ministerio.   Es decir, la demandante siguió prestando sus servicios para una institución del Sector Público, sin duda alguna, como funcionaria pública. No es de recibo la tesis de la parte accionada de que la actora se encuentra cubierta por el Régimen del Servicio Exterior, lo que la excluye del reconocimiento de las anualidades, porque si bien es cierto se encuentra dentro de ese régimen, cuyo Estatuto no regula ese sobresueldo, al no existir ninguna norma jurídica que reformara la Ley General de Salarios de la Administración Pública, de aplicación obligatoria y general a todo el Sector Público, excluyendo al citado régimen de su esfera, conforme lo establece el artículo 129 de la Constitución Política, esta es la que debe aplicarse en el caso de la actora, debiendo reconocerse los aumentos anuales que le fueron eliminados a partir del 1° de enero del 2001, y que ha venido reclamando. (…) Dado lo anterior, y siendo procedente en Derecho el reclamo de anualidades que hace la actora, en los términos que más adelante se dirán, resulta innecesario pronunciarse sobre otros aspectos señalados por ella como agravios.” 

De manera que la inquietud formulada inicialmente en Oficio No. DMN-293-06, de fecha 11 de septiembre del 2006, se circunscribió a lo dispuesto por ese Alto Tribunal de Trabajo, en tanto expresamente se nos consultó si con base en la sentencia de marras, se podían hacer extensivos sus efectos para el resto del personal cubierto por el Régimen del Servicio Interno de ese Ministerio. Por lo que en tales términos, este Despacho se avocó al estudio correspondiente, para concluir que de conformidad con el mencionado inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como la jurisprudencia externada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y de esta Procuraduría, los funcionarios que trabajan en ese lugar, tienen derecho también a que se les reconozca el tiempo laborado allí, para los efectos del pago de los aumentos anuales correspondientes.

En tal virtud, y dado que el tema que consulta en esta nueva oportunidad es otro, es imperativo advertir que de conformidad con lo que disponen los artículos 1, 2, 3, inciso b) y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República  y jurisprudencia que les informan, toda solicitud de criterio técnico jurídico que se haga a esta Procuraduría, debe cumplir de previo con los requisitos que de seguido se dirán:

·         Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico jurídico de temas jurídicos de carácter general y abstracto, es decir que no se traten de caso concretos o pendientes de resolución.

·         Deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

En reiteradas ocasiones hemos indicado que de no cumplirse con alguno de esos presupuestos, no es posible dar curso a la consulta. Así, verbigracia, en Dictamen No. 450, de 9 de noviembre del 2006, se indicó:

“Del texto de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se desprenden requisitos de admisibilidad que delimitan el ejercicio de la función consultiva conferida en ese instrumento legal.

En virtud de la consulta planteada, nos permitimos recordar lo dispuesto en el artículo 4 de nuestra ley orgánica, cuyo texto indica:

“ Artículo 4º.-

Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

Asimismo, a partir del texto supra citado –entre otras disposiciones-, la Procuraduría General ha desarrollado estos requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser siempre revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta planteada. En ese sentido se ha manifestado:

“* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."

(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002. El subrayado no corresponde al original) En similar sentido, véase Dictamen No. 182-06 de 15 de mayo del 2006)

En el presente caso, y siendo que la interrogante planteada es diferente a la que motivó el Dictamen No. 375-2006, es de advertir que para futuras ocasiones, en un caso como el presente,  debe aportarse la opinión de la asesoría legal respectiva. 

No obstante lo expuesto, y en consideración de que lo consultado constituye un tema hartamente definido en el ámbito judicial, y de esta Procuraduría,[1] procedemos a reiterar lo que este Despacho ha señalado en varias ocasiones:

·         RECONOCIMIENTO DE LA ANTIGÜEDAD PARA EFECTOS DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES, A LA LUZ DE LO DISPUESTO EN EL INCISO D) DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

En relación con el reconocimiento de la antigüedad del tiempo laborado en otras instituciones del Estado, para los efectos del pago de los aumentos anuales, a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado mediante Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982), es un tema que en efecto se encuentra discutido vastamente tanto a nivel judicial como administrativa.[2] 

La citada norma establece:

“d)  A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”

Como puede verse del texto transcrito, el concepto de “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades que conforman al Estado costarricense. De manera que los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado), sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo en cualquiera de las instituciones que conforma el Sector Público. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:

" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:

"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).”

  (Véase, Dictamen No. C-004-99, de 7 de enero de 1999. En el mismo sentido, véanse Dictámenes Nos. C-152-2006 de 20 de abril del 2006 y C-337-2006 de 23 de agosto del 2006. )

Del texto de la precitada disposición legal, y la jurisprudencia transcrita, deriva también el concepto de Estado como Patrono Único, en cuyo caso, poco interesa la institución para la cual el servidor (a) haya prestado sus servicios, si al cabo se encuentra trabajando dentro del mismo Sector Público. Así, mediante el Dictamen No. C-118 de 16 de junio de 1998,  se indicó en lo conducente:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

En el mismo sentido, los Altos Tribunales de Trabajo, han reiteradamente indicado:

  “…Se señala que antes de mil novecientos ochenta y dos, la jurisprudencia había desarrollado la teoría del Estado patrono único, con base en la cual se reconocían los servicios prestados para las diversas instituciones públicas (entre otras, ver sentencias de este Tribunal N ° 1388 de 3 de noviembre de 1958, y N ° 105 de 12 de enero de 1973). Asimismo, como lo cita la sentencia de análisis dictada por la Sala, la misma Procuraduría en dictámenes C-194-83 de diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y tres y C-236-85 de treinta de setiembre de mil novecientos ochenta y cinco, avaló la tesis jurisprudencial aceptando expresamente el reconocimiento de la antigüedad para efectos del aumento progresivo de las vacaciones. Para tener una visión más clara de lo expresado por la Sala, se transcribe a continuación lo esencial de dicho pronunciamiento: "II.-...se llega a la conclusión, por parte de los suscritos Juzgadores que sí resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad laborada por los aquí demandantes, en el Sector Público, no sólo para efectos de aumentos anuales, aspecto típicamente salarial y por ente retributivo, sino también para efectos de vacaciones, aspecto éste más bien profiláctico y por ende no retributivo, salvo la mediación de la figura de la compensación.

(Véase, entre otras, Sentencia Nº 43, de las nueve horas del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y tres.) (Lo resaltado no es del texto original)

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sentencia  No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)

En esa línea de pensamiento, y refiriéndose a los premios por antigüedad,  Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”(1) De ahí que continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”(2)        

Precisamente, la concepción del Estado como Patrono Único,   plasmada en el precitado numeral, fue originada en virtud de la preocupación del legislador en orden a acabar con la injusticia que se hacía con muchos servidores públicos, que al trasladarse a trabajar de una institución pública a otra, se les cercenaba el derecho a continuar disfrutando de los aumentos anuales por el tiempo reconocido. Así, la mencionada Sala Segunda, ha reiteradamente subrayado que:

“ … Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría “del Estado como patrono único” cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral….” (Véase sentencia No. 9, de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993. Proceso ordinario Laboral de O.S.T. contra Municipalidad de Esparza) (En ese sentido, véase Dictamen

Como puede verse, la tendencia tanto legal, jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, sin distinguir el lugar donde aquél labore, o haya laborado dentro del Sector Público, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo.

·         CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública – reformada mediante Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982- así como la jurisprudencia judicial  que lo informa, es procedente el reconocimiento de la antigüedad adquirida por los funcionarios en otras instituciones del Estado, y que de manera ininterrumpida continúan laborando para el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Lo anterior, para los efectos del pago de los aumentos anuales.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA B

LMGP/gvv