C-505-2006

21 de diciembre de 2006

 

 

Licenciado

Alfonso Vargas D.

Auditor Interno

Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos complace referirnos a su oficio N° AIF 043/2006, de fecha 2 de mayo del año en curso, mediante el cual se consulta nuestro criterio acerca de si son aplicables las prohibiciones establecidas en el artículo 31 del Código Municipal a los miembros del Consejo Directivo de la Federación Municipal del Este (FEDEMUR), en relación con los acuerdos tomados para realizar viajes al exterior con fines de capacitación.

 

I.- Funciones de la Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR)

 

1)  Naturaleza jurídica y funciones

 

Sobre el tema en consulta, debe empezar por señalarse que en reiteradas ocasiones este órgano superior consultivo se ha referido a la naturaleza jurídica de la Federación Municipal del Este.

 

Así pues, mediante el dictamen N° C-178-2005 del 13 de mayo del 2005 se resumieron los principales criterios emitidos al respecto, en la siguiente forma:

 

“En lo referente a la naturaleza jurídica de FEDEMUR, el marco jurídico que le es aplicable y su relación con las municipalidades que la constituyeron, esta Procuraduría ha emitido varios dictámenes.  El primero que se ocupó de esos temas fue el C-306-2001, del 6 de noviembre del 2001, por medio del cual se emitió nuestro criterio respecto a la situación de los funcionarios de la municipalidad de Curridabat que fueron trasladados a prestar sus servicios a la Federación.  En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

 

“Del estudio del correspondiente estatuto constitutivo de FEDEMUR, así como de lo dispuesto en el citado numeral 10 del Código Municipal, concluimos que se trata de un ente público regido por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas, y autonomía política, administrativa y financiera, en los términos de los artículos 2 y 4 del Código Municipal y 4, 11, 15 y 20 de los Estatutos de la Federación”.

 

Posteriormente, en el dictamen C-331-2001, del 30 de noviembre del 2001, se contestó una consulta respecto a la posibilidad de aplicar a FEDEMUR la exención “… de toda clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos” a que se refiere el artículo 8 del Código Municipal.

En ese dictamen se llegó a concluir que la exención de cita sí era aplicable a FEDEMUR, pero antes, se hizo un amplio análisis de la normativa en la cual se basa la creación de ese tipo de Federaciones, y de las figuras similares existentes en el derecho comparado. En lo que interesa, dicho dictamen indicó lo siguiente:

 

“FEDEMUR está constituida por dos corporaciones municipales (Curridabat y La Unión), constitución que se realizó a través de la figura jurídica de ‘Federación’, la que está expresamente prevista y autorizada por el Código Municipal; utilizando para ello como patrimonio y recursos económicos iniciales los presupuestos extraordinarios que para ese fin fueron dispuestos y aprobados por las respectivas municipalidades asociadas y la Contraloría General de la República; su jurisdicción territorial la constituyen los cantones que componen cada municipalidad (…) De ahí que es dable afirmar, con respecto a la naturaleza jurídica de FEDEMUR, que es claro que la misma se constituye con el fin de crear una entidad de carácter público y municipal, que va a estar regida por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos”.

 

Luego, en el dictamen C-285-2002, del 23 de octubre del 2002, esta Procuraduría analizó la naturaleza de la relación existente entre FEDEMUR y sus servidores.  La duda que existía en ese momento era si a esa relación le resultaban aplicables directamente las disposiciones del Código de Trabajo, o si se trataba de una relación de empleo público.  Sobre ese tema indicamos lo siguiente:

 

“En vista de que estamos en presencia de un ente público, al cual se le aplica el régimen jurídico de naturaleza pública, necesariamente se debe concluir que la relaciones entre FEDEMUR y sus empleados están reguladas por el Derecho estatutario, concretamente por las normas del Código Municipal que se aplican a los funcionarios municipales, y no por el Derecho laboral común (…) en vista de la naturaleza jurídica de FEDEMUR, sus funcionarios están sometidos al principio de legalidad y, por consiguiente, no pueden atribuirse facultades que el ordenamiento jurídico no les concede”.

 

Cabe indicar, finalmente, que el dictamen C-243-2002 del 19 de setiembre del 2002, reconsideró el C-331-2001 mencionado, en lo concerniente a la posibilidad de que las federaciones municipales (como lo es FEDEMUR) hagan uso de la exención prevista en el artículo 8 del Código Municipal.  El primero de los pronunciamientos citados, al referirse a la naturaleza jurídica de una federación municipal similar a FEDEMUR, como lo es la Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano de Costa Rica (CAPROBA) indicó que “… la Federación CAPROBA, es un ente independiente, de naturaleza pública, asociativo, con una estructura orgánica propia, y por ello no forma parte de las corporaciones municipales que la integran”.” (La cursiva corresponde al original)

 

Asimismo, en cuanto a su actividad sustantiva, valga agregar que la FEDEMUR se constituyó con la finalidad de facilitar la recolección y el manejo de los desechos generados por la Municipalidad de La Unión y la de Curridabat, así como para proponer soluciones adecuadas para el manejo de estos desechos, en armonía y equilibrio con el medio ambiente. (Artículo 6 del Estatuto de la FEDEMUR).

 

2)    En particular sobre las actividades de capacitación

 

De especial interés para el tema aquí tratado, en el inciso 6) del ya citado artículo 6 del Estatuto se indican otras funciones de la federación, en los siguientes términos:

 

“(…)

6. Para estos efectos y/o para cualquier otro que así lo considere la Federación a través de su Consejo Directivo, y entendiendo que la capacitación es uno de los principales procesos que contribuyen al desarrollo organizacional presente y futurista de la Federación en beneficio de todos, capacitará tanto a nivel nacional como internacionalmente, a los delegados, directivos, empleados, contratistas en cualquiera de sus modalidades y tipos, asesores en cualquiera de sus modalidades y tipos, y/o cualquier persona designada al efecto, esté o no en cualquiera de las categorías anteriores, que a criterio del Consejo Directivo pueda aportar iniciativas a la Federación, otorgándoles becas, expensas y patrocinándolos con los viáticos y pasajes para que puedan obtener capacitación nacional y/o internacional. Así como en países amigos de los cuales reciba invitación, siempre y cuando sea referido al manejo, recolección, disposición y/o tratamiento de desechos en cualquiera de sus tipos y modalidades, acciones de reciclaje y/o de una u otra forma. La capacitación se otorgará previo acuerdo del Consejo Directivo. Para lo anterior se presupuestará una cantidad suficiente y se fomentará un plan de formación, capacitación y especialización e intercambio de experiencias para las personas designadas, y se utilizarán los recursos de la Federación necesarios así como las ayudas gubernamentales, nacionales e internacionales para tal efecto. Además, para el cumplimiento de esto y/o de cualesquiera otros fines y objetivos la Federación podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas nacionales, internacionales, públicas y/o privadas. Asimismo, estimulará el desarrollo integral de todas las comunidades del país por medio de sus programas, proyectos, y acciones en pro de la educación y culturización en materia de desechos. En particular brindará especial atención a las comunidades de Río Azul y de Tirrases.” (el subrayado es nuestro)

 

De lo anterior se desprende que una de las atribuciones del Consejo Directivo de la FEDEMUR es la de tomar los acuerdos necesarios para que la institución cumpla con los objetivos asignados, estando contemplado incluso expresamente la función de capacitar tanto a nivel nacional como internacional a funcionarios de toda categoría, incluyendo justamente a los propios directivos, siempre que ello genere el aporte de iniciativas a la Federación. Asimismo, en esta materia se le otorga directamente al Consejo Directivo la competencia para dictar un acuerdo previo que otorgue las  correspondientes actividades de capacitación. 

 

No obstante, nótese que -aún cuando ello se desprende de los postulados del servicio público y la sana administración- la norma se ocupó de señalar expresamente que las actividades de capacitación necesariamente deben estar referidas al manejo, recolección, disposición y/o tratamiento de desechos en cualquiera de sus tipos y modalidades, acciones de reciclaje y/o de una u otra forma. Asimismo, nótese que esto debe representar un valor agregado en relación con el desarrollo de las actividades institucionales.

 

Lo anterior reviste fundamental importancia, en tanto viene a constituirse en un marco de acción determinado y se regula por esa vía el motivo y el fin del acto administrativo que llegue a dictarse acordando las actividades de capacitación. Quiere decir lo anterior que si bien existe la facultad de autorizar actividades de esta naturaleza, éstas deberán siempre circunscribirse estrictamente a las finalidades indicadas por la norma de referencia, de ahí que si el objeto de la actividad resulta ajeno a esos propósitos, el acto sería irregular, por un vicio en los mencionados elementos del acto administrativo.

 

            Sobre este tema, que ha sido abordado por este Órgano Asesor en múltiples ocasiones, nos permitimos traer a colación el dictamen N° C-011-2005 del 14 de enero de 2005, que en lo que aquí nos interesa explica:

 

“La existencia y validez de un acto administrativo depende de que en él concurran ciertos elementos esenciales que prescribe la ley, elementos que se clasifican tanto en formales como materiales, dividiéndose estos últimos en subjetivos y objetivos.

            Los elementos objetivos del acto son el contenido, el motivo y el fin.   Dicho en palabras simples, el contenido es “el qué” del acto – o lo que dispone el acto-, el motivo es “el por qué” – o las razones que tomó en cuenta la Administración para dictar el acto -, y el fin es “el para qué”, o el fin público que se persigue con el acto dictado.

            Por ser lo que más interesa a los efectos del análisis del fondo del procedimiento administrativo de marras, se hará una breve referencia a uno de los elementos objetivos del acto administrativo, el “motivo”.

            El motivo ha sido definido como:

“El motivo son los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste.  El motivo, o como también se le denomina causa o presupuesto, está constituido por los antecedentes jurídicos y fácticos que permiten ejercer la competencia casuísticamente, su ausencia determina la imposibilidad de ejercerla, exclusivamente, para el caso concreto.”  (JINESTA LOBO, Ernesto.  Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, 1ª edición, p. 370)

            Queda claro entonces que el motivo son las razones que la Administración ha tomado en cuenta y en las que se ha fundamentado para dictar un acto, razones que deben ser de índole fáctico y jurídico para que el acto sea conforme a derecho, evitando así el que la Administración dicte actos arbitrarios y contrarios al ordenamiento jurídico. 

En este sentido, el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública establece que cuando la Administración dicte un acto, el motivo en el que se fundamente deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto; es decir, que el motivo de derecho esté de conformidad con el ordenamiento jurídico al aplicar la norma correcta para el caso concreto, y que el motivo de hecho, sea los hechos sobre los que se va a aplicar la norma, existan en la realidad. 

En caso que no se cumplan los requisitos que deben tener los motivos de un acto –sea, ser legítimos y existir tal y como han sido invocados - se entiende que el acto carece de motivo o fundamentación.

“(...)   habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos invocados como antecedentes y que justifican su emisión son falsos, o bien, cuando el derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe...  El acto administrativo, sea reglado o discrecional, debe siempre fundamentarse en hechos ciertos, verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente, de lo contrario faltará el motivo.”  (JINESTA LOBO, Ernesto.  Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, 1ª edición, p. 370)

            El artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública establece la consecuencia que recae sobre un acto administrativo en el que se dé la ausencia de un elemento del acto, tal y como lo sería la ausencia de motivo, ya sea de hecho o de derecho:

“Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.”

            De lo anterior se entiende que cuando un acto administrativo carece de motivo – ya sea porque el hecho tomado en cuenta por la Administración para dictar el acto no existe en la realidad, o porque el derecho aplicado no es el correcto – su consecuencia es la nulidad absoluta, la cual tiene como efectos el que el acto no se presuma como legítimo (art. 169 LGAP), que no produzca efectos jurídicos y se prohíba su ejecución (art. 169 LGAP) y que el acto no pueda ser convalidado o saneado (art. 172 LGAP).”

            Por su parte, el dictamen N° C-082-2003 del 24 de marzo del 2003 ilustra también el tema en los siguientes términos:

 

“Ahora bien, si el motivo constituye el antecedente del acto administrativo, es preciso que éste tenga una finalidad, o sea, que esté orientado a alcanzar un objetivo determinado.

 

    El fin es el resultado último que debe conseguir el acto. Por ello, es subsiguiente al acto en cuanto a su realización. El fin es la razón que justifica la emisión del acto. En ese sentido, resulta claro que los diversos órganos de la Administración deben cumplir su cometido procurando alcanzar fines que estén en armonía con el interés público, siendo éste un aspecto esencial, por lo que no debe obviarse. El actuar de los órganos administrativos no puede ser arbitrario, sino que debe encaminarse a alcanzar los objetivos propuestos a su acción.

 

    La determinación del fin no corresponde a la Administración. Por el contrario, debe fundarse - en cada caso concreto- en las normas legales que regulan la actividad general del órgano administrativo que dicta el acto de que se trate y, debe ser verdadero y real. Proceder en sentido contrario, implicaría que se incurra en desviación de poder.

 

    Acerca del fin del acto, el artículo 131 de la Ley General citada dispone:

 

"Artículo 131. 1. Todo acto administrativo tendrá uno o varios fines particulares a los cuales se subordinarán los demás.

 

2. Los fines particulares del acto serán fijados por el ordenamiento, sin embargo, la ausencia de ley que indique los fines principales no creará discrecionalidad del administrador al respecto y el juez deberá determinarlos con vista de los otros elementos del acto y del resto del ordenamiento.

 

3. La persecución de un fin distinto al principal, con detrimento de este, será desviación de poder." (énfasis agregado)

 

Bajo este orden de ideas, tenemos que la decisión de acordar la participación en una actividad de capacitación debe obedecer a una necesidad real y legítima en orden a las necesidades de la institución, representar un beneficio o valor agregado en el desarrollo de las funciones institucionales, y además, de conformidad con los principios de sana administración, otorgarse bajo parámetros de austeridad, racionalidad y proporcionalidad en cuanto a los costos de la actividad y el beneficio a obtener.

           

            Teniendo en cuenta esas consideraciones generales sobre la posibilidad de autorizar la participación de funcionarios en actividades de capacitación, procede ahora entrar a analizar la posición específica de los propios directivos en este aspecto.

 

II.- El deber de abstención para los miembros del Consejo Directivo de la FEDEMUR.

 

En cuanto a las prohibiciones que establece el artículo 31 del Código Municipal (Ley N° 7794), cual es el aspecto puntual que genera la inquietud planteada, debemos entender -sin que así se indique expresamente en el oficio de consulta- que se refiere al inciso a) del citado artículo, cuyo texto indica:

 

“Artículo 31. — Prohíbese al alcalde municipal y a los regidores:

 

a)      Intervenir en la discusión y votación en su caso, de los asuntos en que tengan ellos interés directo, su cónyuge o algún pariente hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad.”

 

Según quedó visto en el aparte anterior, efectivamente el Código Municipal se constituye en el marco jurídico que regula la actividad de FEDEMUR, de ahí que la prohibición contenida en esta norma, relacionada con el deber de abstención, igualmente deben observarla los directivos del Concejo en la discusión y votación de los diversos asuntos. 

 

Ahora bien, nótese que la norma antes transcrita se refiere a casos en que el asunto discutido reviste un interés directo para el miembro del órgano colegiado, o bien para sus familiares cercanos en el grado que la norma indica, entendido ello en relación con un beneficio –o perjuicio- real o potencial para el ámbito personal del funcionario.

 

No obstante, cabe resaltar que el financiamiento y los eventuales viajes que puedan acompañar una actividad de capacitación no representan un interés personal del funcionario, sino que se trata de actividades de interés estrictamente institucional y por ende de interés público, toda vez que, como señalamos líneas atrás, tales actividades están dirigidas exclusivamente a la obtención de conocimientos que luego serán puestos al servicio de FEDEMUR y por consiguiente de todos los habitantes de las municipalidades asociadas.

 

            Para mayor ilustración sobre el tema, este Despacho estima conveniente señalar lo que la doctrina ha definido como interés público:

 

“El interés público de tal modo es el resultado de un conjunto de intereses individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos, que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, y que encuentra su origen en el querer axiológico de esos individuos, apareciendo con un contenido concreto y determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo respecto de ellos, que pueden reconocer en él su propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que desplaza o sustituye, sin aniquilarlos.”

(ESCOLA, Héctor Jorge; El Interés Público: Como Fundamento del Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires: 1989, p. 249-250)

 

Por otro lado, el interés personal se ha definido en nuestro dictamen N° C-083-97 del 4 de julio de 1997, en los siguientes términos:

 

“El concepto de “interés personal” puede abarcar, en atención al conjunto normativo que se ha indicado, aquel caso en que el funcionario –de nuestro interés, miembro de la Junta Directiva del INCOPESCA- se encuentra en una situación tal que el asunto que está llamado a resolver involucre la participación de personas que se encuentren en los grados de parentesco o relación comercial –socios- que prescribe la norma. En otras palabras, que la decisión que se adopte pueda beneficiar o perjudicar a ese conjunto de sujetos, con lo cual se hace presumible que la libertad e imparcialidad del miembro de Junta Directiva podría verse limitada en la toma de la decisión concreta.

 

De más esta decir que los casos concretos en que se manifiesta ese “interés personal” resultan difíciles de establecer taxativamente, siendo, antes bien, cuestión que compete a cada uno de los miembros de la Junta Directiva en atención a los deberes que impones la función pública (artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública). Esta última norma nos sirve de parámetro para concluir que, en todo caso, deberá atenderse al resguardo de la más absoluta objetividad en el desempeño de las funciones que, como miembros de la Junta Directiva del INCOPESCA, han de cumplir los funcionarios de mérito.”

 

Así las cosas, es preciso señalar que el artículo 31 del Código Municipal, según vimos, se refiere a los asuntos en discusión que resulten de interés directo para el funcionario. A diferencia de ello, el caso en consulta se refiere a otro supuesto, que en sí mismo reviste un interés público, como lo es el mejoramiento de la actividad institucional mediante las herramientas de capacitación.

 

Se trata entonces de decisiones que afectarán, objetivamente, la actividad municipal, de ahí que el hecho de uno o varios de los miembros del propio consejo directivo realicen un viaje al extranjero no puede entenderse como un mero beneficio personal cual si se tratara de un premio o regalo, sino que la asistencia a éste más bien significa el cumplimiento de una responsabilidad del cargo y sobre lo cual deben rendir cuentas a la institución, es decir, se trata de una oportunidad que no representa un provecho para el funcionario en sí mismo, sino para los fines institucionales, máxime tomando en cuenta que debe tratarse de capacitaciones sobre el manejo y tratamiento de los desechos, acorde completamente con la finalidad de esa Federación.

 

Ahora bien, la razonabilidad y legitimidad de que una decisión de esta naturaleza adoptada en el seno del consejo directivo se refiera a una capacitación en el exterior para uno o varios miembros del propio consejo se asienta no sólo en que el propio Estatuto de FEDEMUR así lo prevé, sino también en que no existe sobre el consejo otro jerarca que pueda autorizar el viaje, de tal suerte que coartar esa posibilidad nos llevaría al absurdo de que no pueda darse la autorización por parte de los directivos aun cuando ello resulte útil y necesario para el mejor cumplimiento de los objetivos institucionales.  

 

Claro está, la legitimidad y validez de la decisión de designar a un miembro del propio consejo directivo para asistir a una determinada actividad de capacitación implica que deberá quedar debidamente razonado y justificado, por ejemplo, el hecho de que sea un directivo y no un funcionario de nivel técnico el que deba recibir la capacitación. Por otra parte, el hecho de que deba generarse el aporte de iniciativas u otro valor agregado a las actividades institucionales implica, igualmente, que no luciría razonable que se capacite a un directivo que en un corto tiempo dejará su cargo, ya que entonces se perdería esa retribución que debe llegar a la entidad gracias a la inversión realizada en este rubro.

 

De más está advertir que este tipo de valoraciones deben realizarse a nivel estrictamente casuístico y bajo la responsabilidad de los propios directivos, cuyas decisiones, desde luego, pueden ser objeto de una revisión posterior mediante un estudio de auditoría. 

 

En razón de todo lo expuesto, tenemos que el asunto aquí tratado debe diferenciarse con toda claridad de aquellos supuestos en que concurre un interés personal y directo del funcionario, en donde éste sí debe abstenerse de conocerlos y emitir su voto, pues de lo contrario se pondría en riesgo su objetividad e imparcialidad en la toma de decisiones.

 

Valga mencionar que este Órgano Superior Consultivo se ha pronunciado en otras ocasiones con respecto al tema de la abstención, en relación con aquellos casos donde sea evidente el interés personal, señalando incluso que a pesar de no estar expresamente regulado el motivo de abstención, el funcionario debe inhibirse de conocer los asuntos que pueden colocarlo ante un conflicto de intereses. Refiriéndonos puntualmente al tema, en el dictamen N° C-245-2005 del 4 de julio del 2005, reiterado en la opinión jurídica OJ-014-2006 del 6 de febrero del 2006,  señalamos lo siguiente:

 

“1' La abstención tiende a garantizar la prevalencia del interés público

El deber de abstención existe y se impone en la medida en que exista un conflicto de intereses que afecte, en mayor o menor medida, la imparcialidad, la objetividad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir; por ende, comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses: ese deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses. Incompatibilidad que determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses. Es en ese sentido que se afirma que el deber de abstención se impone aún en ausencia de una expresa disposición escrita.

La independencia del funcionario a la hora de discutir y decidir respecto de un asunto es esencial y esa independencia es lo que funda todo el régimen de abstenciones, recusaciones e impedimentos. Normalmente, se le prohíbe al funcionario participar en actividades o tener intereses que puedan comprometer esa independencia. Esa prohibición no es absoluta en los organismos representativos de intereses. No obstante, la prohibición se manifiesta en el deber de abstención, referido exclusivamente a los asuntos en que tiene interés directo e inmediato el funcionario con poder de decisión. Es de advertir que el deber de abstenerse se impone en el tanto exista un interés particular y con independencia de que efectivamente se derive un beneficio o perjuicio concreto y directo. Lo que importa es que el interés particular no sólo no prevalezca sobre el interés general, sino también que ese interés particular no influya ni vicie la voluntad del decidor. Recuérdese, al respecto, que el acto administrativo debe constituir una manifestación de voluntad libre y consciente, "dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento" (artículo 130.-1 de la Ley General de la Administración Pública). Y la concreción de ese fin puede verse entrabada o imposibilitada por la existencia de circunstancias que afecten la imparcialidad del funcionario que emite el acto administrativo.

La Sala Constitucional se ha referido a la necesidad de establecer disposiciones que tiendan a evitar los conflictos de interés en la Administración, ya que ello afecta el funcionamiento administrativo y los principios éticos en que debe fundarse la gestión administrativa: “Al funcionario público no se le permite desempeñar otra función o trabajo que pueda inducir al menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo, o de alguna forma comprometer su imparcialidad e independencia, con fundamento en los principios constitucionales de responsabilidad de los funcionarios, del principio-deber de legalidad y de la exigencia de eficiencia e idoneidad que se impone a la administración pública. En el fondo lo que existe es una exigencia moral de parte de la sociedad en relación a (sic) la prestación del servicio público…” Sala Constitucional, resolución N° 2883-96 de 17:00 hrs. de 13 de junio de 1996. “… el artículo 11 de la Constitución Política estipula el principio de legalidad, así como sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que estos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado…”. Sala Constitucional, resolución N° 3932-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995.

Asimismo en el dictamen C-102-2004 de 2 de abril de 2004, expresamos lo siguiente:

“En primer lugar, el ejercicio de la función pública está regentada por un conjunto de valores, principios y normas de un alto contenido ético y moral, con el propósito de garantizar la imparcialidad, la objetividad (véanse, entre otros, los votos números 1749-2001 y 5549-99 del Tribunal Constitucional, los cuales, aunque referidos a las incompatibilidades, tienen un alcance general), la independencia y evitar el nepotismo en el ejercicio de la función pública. Desde esta perspectiva, se busca “(…) dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal.” (Véase el voto n.° 3932-95). En esta materia, evidentemente, el interés público prevalece sobre el interés particular (véanse el voto n.° 5549-95).”  (...) De lo anterior se concluye que el legislador recogió en esta norma los valores y principios éticos que deben prevalecer en la función pública. El deber de abstención es, así, parte de la Ética de la Función Pública. El funcionario público no sólo debe actuar con objetividad, neutralidad e imparcialidad, sino que toda su actuación debe estar dirigida a mantener la prevalencia del interés general sobre los intereses particulares. La apreciación de ese interés general puede sufrir alteraciones cuando el funcionario tiene un interés particular sobre el asunto que se discute y respecto del cual debe decidir.”

 

Bajo este orden de ideas, el funcionario no puede concurrir con su voto en la adopción de actos que impliquen la obtención de un beneficio directo para sí o sus familiares, conducta que eventualmente podría incluso configurar el delito contemplado en el artículo 48 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, Ley N° 8422.

 

En tales circunstancias, como lo indicamos, el funcionario debe separarse del conocimiento del asunto, obligación que nace de la observación del deber de probidad y del cumplimiento de los principios éticos en el ejercicio de la función pública.

 

III.- Conclusiones

 

1.- La FEDEMUR se constituyó con la finalidad de facilitar la recolección y el manejo de los desechos generados por la Municipalidad de La Unión y la de Curridabat, así como para proponer soluciones adecuadas para el manejo de estos desechos, en armonía y equilibrio con el medio ambiente. (Artículo 6 del Estatuto de la FEDEMUR).

 

2.- Dentro de su elenco de funciones se incluye la de capacitar tanto a nivel nacional como internacional a funcionarios de toda categoría, incluyendo justamente a los propios directivos, siempre que ello genere el aporte de iniciativas a la Federación. Asimismo, en esta materia se le otorga directamente al Consejo Directivo la competencia para dictar un acuerdo previo que otorgue las correspondientes actividades de capacitación.

 

3.- La decisión de autorizar determinada actividad de capacitación debe obedecer a una necesidad real y legítima en orden a las necesidades de la institución, y además, de conformidad con los principios de sana administración, otorgarse bajo parámetros de austeridad, racionalidad y proporcionalidad en cuanto a los costos de la actividad y el beneficio a obtener.

 

4.- Asimismo, el mismo artículo 6 del mencionado Estatuto se ocupó de señalar expresamente que las actividades de capacitación necesariamente deben estar referidas al manejo, recolección, disposición y/o tratamiento de desechos en cualquiera de sus tipos y modalidades, acciones de reciclaje y/o de una u otra forma. Igualmente, ello debe representar un valor agregado en relación con el desarrollo de las actividades institucionales, todo lo cual perfila el fin y el motivo que debe tener el acto administrativo dictado para autorizar una actividad de esta naturaleza.

 

5.- El artículo 31 del Código Municipal (que resulta aplicable a la FEDEMUR) se refiere a los asuntos en discusión que resulten de interés directo para el funcionario. A diferencia de ello, el caso en consulta atañe a otro supuesto, que en sí mismo reviste un interés público, como lo es el mejoramiento de la actividad institucional mediante las herramientas de capacitación. Así, un viaje al exterior por este motivo no puede entenderse como un mero beneficio personal, cual si se tratara de un premio o regalo, sino que la asistencia a éste más bien significa el cumplimiento de una responsabilidad del cargo y sobre lo cual se debe rendir cuentas a la institución, es decir, se trata de una oportunidad que no representa un provecho para el funcionario en sí mismo, sino para los fines institucionales.

 

6.- Así las cosas, el asunto aquí tratado debe diferenciarse con toda claridad de aquellos supuestos en que concurre un interés personal y directo del funcionario, donde éste sí debe abstenerse de conocerlos y emitir su voto, pues de lo contrario se pondría en riesgo su objetividad e imparcialidad en la toma de decisiones, y eventualmente podría incluso configurarse el delito de legislación o administración en provecho propio contemplado en el artículo 48 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito (Ley N° 8422).

 

De usted con toda consideración, atentas suscriben,

 

 

 Licda. Andrea Calderón Gassmann                       Licda. Nancy Morales Alvarado

 Procuradora Adjunta                                               Abogada de Procuraduría

 

 

ACG/NMA/laa