C-020-2007

29 de enero de 2007

 

Señora

Guadalupe Ortiz Mora

Presidenta

Tribunal Registral Administrativo

S.         O.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio TRA-0001-2007 del 15 de enero del 2007, en el cual nos trasmite el acuerdo tomado por el Tribunal Registral Administrativo en la sesión ordinaria número 41-2006 de las diez horas treinta minutos del dieciséis de noviembre del dos mil seis, cuyo artículo segundo aparte dos señala:

 

“Aprobar el envío de la consulta dirigida a la Procuraduría General de la República, sobre la procedencia o no del reconocimiento de anualidades de los servidores que hayan laborado en el ICAFE, e ingresen posteriormente al Tribunal Registral Administrativo.”

 

Junto con dicho oficio se adjunta el criterio legal del órgano consultante, que luego de analizar la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense del Café y de analizar la inclusión de fondos que administra como parte de la Hacienda Pública, concluye lo siguiente:

 

“Con base en todo lo expuesto debe concluirse, que a pesar de que el Instituto está catalogado por Ley como un ente público no estatal, éste conforme a la doctrina y a la jurisprudencia podría definirse como una corporación privada-productiva de interés público, por tanto, la relación jurídica laboral con sus empleados es netamente privada, regulado por el Código Laboral, a excepción de aquellos empleados que ocupan puestos de carácter gerencia, a los cuales les es aplicable el derecho público (ver artículo 106° de la Ley N°2762), de tal manera, que resulta inaplicable el numeral 12 inciso, d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N°2166. “

 

 

I.                   SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DEL CAFÉ Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO APLICABLE A SUS TRABAJADORES.

 

El Instituto Costarricense del Café ha sido creado como un ente público no estatal de base corporativa, en atención al interés que reviste para el Estado la actividad comercial relacionada con el cultivo del café y las relaciones entre los diferentes agentes económicos que participan en el proceso.   Al respecto, señala el artículo 102 de la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, Ley 2762, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 102.- El Instituto del Café de Costa Rica es una entidad pública de carácter no estatal. Tiene personería y patrimonio propios; además, amplia capacidad para celebrar contratos y dictar actos de conformidad con las atribuciones que señala la presente Ley. Todos los activos que, a la fecha de vigencia de esta reforma de la Ley, se encuentren registrados y contabilizados a su nombre conforman el patrimonio inicial…”

 

De conformidad con lo establecido en la Ley 2762, el Instituto Costarricense del Café estará conformado por los sectores económicos involucrados en el proceso productivo cafetalero, representación que se asienta tanto en la conformación que la ley le asigna al Congreso Cafetalero Nacional como a su Junta Directiva.  Sobre la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense del Café, esta Procuraduría General de la República ha indicado que:

 

“El Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE) es un ente público no estatal por disposición expresa del legislador (artículo 102 de la Ley N.° 2762).  Se trata de una entidad de carácter corporativo de base privada dirigida hacia la consecución de un fin sectorial: lograr un régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiarios y exportadores de café, que garantice una participación racional y cierta de cada sector en el negocio cafetalero (artículo 1 de la Ley N.° 2762).

El carácter corporativo del ICAFE se deriva tanto de la integración del Congreso Nacional Cafetalero, órgano superior de la entidad, como de la de su Junta Directiva…

Es claro, entonces, que la intención del legislador fue crear una entidad de base asociativa, de modo que su órgano superior, integrado con los representantes de todos los sectores de la actividad, es el encargado de adoptar las decisiones fundamentales del ente.  En este sentido, el artículo 109 de la Ley N.° 2762 dispone expresamente que el Congreso Nacional Cafetalero es el órgano superior de dirección y administración del ICAFE. 

Por demás, el ICAFE cumple con las características generales que definen a los entes públicos no estatales, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, ya que se trata de un ente con patrimonio propio (artículos 102 y 108) al que le ha sido delegado el ejercicio de potestades administrativas en relación con un sector específico de la economía nacional.  Ya la Sala Constitucional, en sentencia N.° 5483-95 de las 9:30 horas del 6 de octubre de 1995, señalaba en relación con la denominada “administración corporativa”:

“En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma (...) Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense: a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas: una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base.  La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad”   (Dictamen c-397-2005 del 15 de noviembre del 2005, el resaltado no es del original.  En sentido similar, también es posible revisar el dictamen C-217-2005 del 13 de junio del 2005)

 

Como se desprende de las notas características señaladas líneas atrás, el Instituto Costarricense de Café tiene una base corporativa privada, en el tanto atiende los intereses de los sujetos que conforman la corporación, por lo que podemos afirmar que su actividad es en gran parte de índole privada.   Esta actividad, como apuntamos, ha sido reconocida por el Estado como de relevancia para el interés nacional, otorgando por ello una serie de prerrogativas propias de la Administración a estos entes, entre ellas la potestad reglamentaria –en el tanto puede dictar reglamentos y normas de carácter general para aplicación dentro del ámbito del órgano- o la potestad disciplinaria que ostenta para con los miembros del ente.   Por lo anterior, el Instituto Costarricense del Café tiene un régimen jurídico mixto, en el tanto su accionar se rige en algunos supuestos por el derecho privado y en otros por el derecho público, debiendo entenderse que deberá regirse por éste último cuando ejerce las potestades públicas que le han sido asignadas por ley[1].

Bajo esta inteligencia, debemos señalar que el régimen jurídico que regula las relaciones de trabajo del Instituto es de derecho privado, por cuanto el ámbito laboral  escapa a las prerrogativas y potestades administrativas otorgadas por la legislación a la corporación, con la excepción de los puestos gerenciales que sí se encuentran inmersos en el Derecho Público.  En este punto conviene recordar que la actividad desplegada por el ente es de naturaleza privada aún y cuando se le reconozca una relevancia pública, razón por la cual podemos afirmar que en su actividad laboral los empleados del Instituto Costarricense del Café no realizan “gestión pública” en los términos señalados por la Sala Constitucional al analizar el régimen de empleo de los trabajadores estatales[2].

 

Por otra parte, los trabajadores del Instituto Costarricense del Café tampoco pueden ser considerados como trabajadores del Estado, en razón de que el ente para el cual desempeñan su actividad laboral, por disposición expresa de la Ley 2762, es de carácter no estatal, y por lo tanto no se enmarcan dentro de la definición que de aquellos trabajadores realiza el artículo 585 del Código de Trabajo.  Señala el artículo en comentario lo siguiente:

 

“Trabajador del Estado o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas un servicio material; intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los pagos por planillas.  Cualquiera de estas últimas circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, al contrato escrito de trabajo.”

 

Evidentemente, al asignarle el legislador una naturaleza no estatal al ente para el cual laboran, los trabajadores del ICAFE no pueden considerarse como empleados estatales.

 

Esta posición ha sido sostenida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al analizar reclamos presentados por los trabajadores que consideraron vulnerados sus derechos con el cambio de naturaleza jurídica del ente – de institución semiautónoma del Estado a ente público no estatal- a partir de la promulgación de la Ley 7736.   Indicó la Sala que;

 

“II.- Sobre el fondo: De los autos y del informe remitido por la autoridad recurrida -que se tiene dado bajo juramento de conformidad con el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- resulta que, el amparado fue cesado del puesto que ocupaba en la entidad recurrida, con el respectivo pago de sus prestaciones legales. No se ha producido la violaciones de los derechos fundamentales a que alude el recurrente en su escrito de interposición de la demanda, toda vez que, al momento de producirse su separación como servidor del Instituto del Café de Costa Rica, con el correspondiente pago de sus extremos laborales, dicha Institución, ya no formaba parte de la instituciones del Estado, dado que su naturaleza jurídica, fue reformada por la Ley 7736 de diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, que en su artículo 1, entre otros modifica el artículo 102 de la Ley sobre el régimen de relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de café, N° 2762 del 21 de junio de 1961, a disponer que el Instituto del Café de Costa Rica es una entidad pública de carácter no estatal, con personería y patrimonio propios, además, con amplia capacidad para celebrar contratos y dictar actos de conformidad con las atribuciones que señala la citada Ley de reforma. Lleva razón entonces, la entidad recurrida, al manifestar que en el caso que nos ocupa, no existe violación al artículo 192 constitucional, ni a la Ley 5525 de 2 de mayo de 1974, ya que dada la naturaleza jurídica del Instituto del Café de Costa Rica, tales disposiciones no le son aplicables. Amén de ello, consta a folio 33 del expediente, que el recurrente hizo retiro de la liquidación correspondiente como funcionario del Instituto del Café de Costa Rica, dando con ello, terminada su relación laboral con dicha Institución, y lo procedente es declarar sin lugar el recurso. “  (Sala Constitucional, resolución número 5308-1998 de las dieciséis horas treinta minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y ocho, el subrayado no es del original.  En sentido similar, es posible ver también la resolución número 5069-1998 de las diecisiete horas con treinta y seis minutos del quince de julio de mil novecientos noventa y ocho, también de la Sala Constitucional.)

 

Por último, nos interesa resaltar que la Procuraduría General de la República ya había señalado la naturaleza laboral privada de la relación existente entre los trabajadores de los entes públicos no estatales.  Al respecto, se indicó:

 

“Del análisis del acápite anterior, se puede desprender, sin forzamiento alguno, que pese el carácter jurídico mixto de los Colegios Profesionales, -y en concreto el del Colegio de Contadores Públicos, según  Ley No. 1038 que lo crea- ciertamente para la realización de las actividades o tareas diarias de su competencia,  éstas son encomendadas o realizadas al trabajador o empleado contratado bajo una relación de trabajo común, es decir regido por el Código de Trabajo, tal y como reiteradamente lo ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Por ejemplo, al  computar el tiempo laborado de un trabajador del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, para los efectos del otorgamiento de una pensión del Estado, determinó en lo atinente:

"...Este régimen no pudo haber cubierto al accionante, toda vez que únicamente cubría a los que fuesen funcionarios públicos del Estado y sus instituciones a la citada fecha de promulgación de la ley No. 7013, o durante su vigencia, lo cual no se verifica en el caso sub júdice, pues para ese momento, el accionante laboraba como empleado del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. Nótese que si bien ese ente profesional se cataloga como una corporación de derecho público o bien, como un ente público no estatal, ello no significa, según opinión de las diversas corrientes imperantes en nuestro medio, que formen parte del Estado o sus instituciones, o lo que es igual, no son administración pública a pesar de constituirse por voluntad legislativa (personalidad jurídica pública), poseer ciertos fines y prerrogativas públicas (administrativas, normativas y disciplinarias) y en consecuencia regirse en ese actuar conforme al derecho público. Las relaciones de empleo entre los trabajadores y el colegio profesional que se trate, son típicamente de derecho privado…” (Ver, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 52 de las diez horas del 14 de febrero de 1996. Ordinario Laboral de R. S. M. contra el Estado)   (Lo resaltado en negrilla no es del texto original) “  (Criterio C-370-2005 del 27 de octubre del 2005, en sentido similar, es posible ver el pronunciamiento C-354-2001 del 20 de diciembre del 2001)

 

 

II.                SOBRE EL FONDO.

 

El Tribunal Registral Administrativo solicita nuestro criterio sobre la posibilidad de reconocer para efectos de antigüedad, los años laborados en el Instituto Costarricense del ICAFE.

 

Tal y como lo señala el Asesor Legal del Tribunal Registral, dada la naturaleza jurídica del ICAFE y las características que definen la relación de empleo que lo rige, no es posible considerar a esa entidad corporativa como parte del Estado para efectos de aplicar la teoría del Estado como patrono único.

 

El artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública contiene lo que se ha denominado en doctrina como la teoría del Estado como patrono único, teoría que parte de la presunción de que el Estado constituye un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente del ente u organismo específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, por lo que al trasladarse el empleado de un lugar a otro dentro del Estado, se mantiene su relación laboral para efectos del reconocimiento de un mínimo de beneficios que la ley contempla para cada caso en particular.

 

Señala el artículo 12 de la citada ley, lo siguiente:

 

“Artículo 12.  Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público.  Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)

 

Sobre esta teoría, hemos señalado que:

 

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Sí cabe hacer la observación de que tanto la jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y pensiones.

Con respecto a la jurisprudencia laboral, y a manera de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Nº 34 de 9:40 hrs. del 5 de marzo de 1993 (citada por la Nº 269 de 9:30 hrs. del 16 de septiembre de 1994, que constituye una verdadera pieza jurídica sobre el tema del reconocimiento de la antigüedad en sus diversas manifestaciones, y donde también se hace referencia a la evolución jurisprudencial ocurrida en ese campo).

En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política...no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; ..." (el destacado es nuestro).

De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la idea que siempre ha privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita, como de la doctrina patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del reconocimiento de la antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos anuales- únicamente por servicios prestados en el ámbito del sector público estatal.

De ahí que si bien en el texto del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se utilizó el término "Sector Público", deba necesariamente entenderse que el legislador, siendo consecuente con los antecedentes a que se ha hecho referencia, lo que tuvo en mente, también fue reconocer exclusivamente el tiempo de servicios prestados en el sector estatal.”

(…)

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación”

( S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)”  (Dictamen C-358-2006 del 8 de setiembre del 2006)

 

Bajo esta línea de pensamiento, debemos indicar que el artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no resulta de aplicación para el reconocimiento de los años servidos en el ICAFE.

 

Como se desprende de lo señalado anteriormente, la Ley de Salarios de la Administración Pública es una norma diseñada para regular las relaciones de los trabajadores estatales, al tenor de lo preceptuado en el artículo 1 de dicho cuerpo normativo.  Esta norma no resulta de aplicación a las relaciones entre el Instituto Costarricense del Café y sus trabajadores, en virtud de que dicho ente no se encuentra sujeto a las regulaciones salariales propias del sector estatal, tal y como lo ha señalado este Órgano Técnico Consultivo al analizar la no sujeción de esa corporación a las directrices y políticas salariales emitidas por la Autoridad Presupuestaria.[3]

Por otra parte, la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha sido conteste en afirmar que la expresión “sector público” contenida en el inciso d) de la Ley General de la Administración Pública, hace referencia a la condición de los entes que, además de públicos, formen parte del aparato estatal, aspecto que como señalamos, no se cumple en el supuesto del Instituto Costarricense del Café.

 

Las consideraciones anteriores nos llevan a la conclusión de que no es posible reconocer el tiempo servido en el Instituto Costarricense del Café como tiempo servido para otras instituciones del Estado, en aplicación del artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica.

 

El anterior criterio ha sido recogido en otras oportunidades por este Órgano Asesor, al resolver consultas sobre la procedencia del reconocimiento de las anualidades de entidades públicas no estatales.  Al respecto, se ha señalado que:

 

“ Como se ha podido notar de la doctrina y jurisprudencia que informan claramente lo dispuesto en el inciso d) de la precitada Ley No. 6835, el único tiempo reconocido al servidor público para los efectos del aludido pago es el laborado en alguna de las instituciones que conforman la Administración Pública. Así que, al no integrarse los colegios profesionales dentro de ese concepto, por la naturaleza jurídica que tienen en nuestro ordenamiento jurídico, en tanto éstos se configuran como instituciones públicas no estatales, derivándose de ello, una relación de trabajo sometida al Derecho Común, -según se expuso en el aparte II de este estudio- no es dable reconocer al funcionario el tiempo trabajado en esas corporaciones jurídicas.” (Dictamen C-354-2001 del 20 de diciembre del 2001, el subrayado no corresponde con el original.)

 

 

III.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

1.                           El Instituto Costarricense del Café es una entidad de derecho público no estatal.

 

2.                           A partir de la naturaleza jurídica de la entidad, no es posible reconocer el tiempo servido en el Instituto Costarricense del Café como tiempo servido para otras instituciones del Estado, en aplicación del artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica.

 

Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

GRF/Kjm