C-001-2007

09 de enero del 2007

 

 

Licenciado

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S. D.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su oficio No. Direc. 1060-09-2006, fechado 20 de setiembre del 2006, mediante el cual transcribe el acuerdo tomado por el Directorio Legislativo en el Artículo 14 de la sesión No. 20-2006, en el que se plantea lo siguiente: “Instruir a la Administración para que eleve una consulta a la Procuraduría General de la República con respecto a la aplicabilidad de lo dispuesto en el inciso e), artículo 49 del Estatuto de Servicio Civil –ley 1581 del 30 de mayo de 1953 y sus reformas para los funcionarios que se encuentran nombrados en el área de fracciones políticas de la Asamblea Legislativa.” (sic).

 

I.- ANTECEDENTES:

 

Según se desprende de lo que se adjunta a su consulta,  el Directorio Legislativo tuvo  conocimiento de una serie de documentos emitidos por distintos departamentos tanto de ese Poder de la República como de la Tesorería Nacional, en los que se planteaba el supuesto error en que se incurrió al realizar el cálculo del aguinaldo de aquellos funcionarios legislativos que se encontraban incapacitados entre los meses de julio de 2004 y octubre del 2005, debido a que no se les aplicó lo que establece al respecto el inciso e) del artículo 49 del Estatuto de Servicio Civil.

 

En razón de lo anteriormente expuesto, mediante el oficio No. Direc. 0794-08-2006, se trasladó a conocimiento de la Tesorería Nacional, el acuerdo tomado por el Directorio Legislativo en el artículo 17 de la sesión 14-2006, en el cual se solicitó a esa institución realizar el pago del monto que realmente les correspondía por concepto de aguinaldo a los funcionarios afectados.

 

Así, por medio del oficio TN-1433-2006 del 24 de agosto del 2006, el señor José Adrián Vargas Barrantes, Tesorero Nacional, después de haber realizado un análisis de la situación planteada, reiteró su posición en el sentido de que “sólo los funcionarios públicos amparados al Régimen del Servicio Civil, se les aplica lo dispuesto en el artículo 49 inciso e) del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, y los que no se encuentran amparados al mismo, para que se les aplique dicha normativa deben contar con un pronunciamiento específico de la Procuraduría General de la República que indique que les es aplicable dicho precepto normativo”.

 

Como consecuencia de la posición esgrimida por el Tesorero Nacional, el señor Director de Recursos Humanos de la Asamblea Legislativa, solicitó el criterio técnico legal de la Asesoría Legal de esa institución, quienes después de haber realizado un análisis de la normativa que regula a esta categoría especial de funcionarios, concluyó  lo siguiente:

 

“(…) Efectivamente, si por conjunción de los artículos 54 y 56 de la Ley de Personal, el régimen relacionado con las incapacidades de los servidores de confianza es el mismo que el aplicado a los servidores regulares, lo correcto es reconocerles y aplicarles los mismos extremos normativos y jurisprudenciales propios de los elementos accesorios derivados de las incapacidades; así lo referente al reconocimiento de vacaciones, a la aplicación de cargas sociales, a la afectación del salario escolar y por ende, el reconocimiento de la totalidad del aguinaldo, entre otros.

En razón de lo anterior, es criterio de esta Asesoría Legal que el inciso e) del artículo 49 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil es de aplicación para la totalidad de los servidores legislativos, para efecto de reconocimiento de la totalidad del aguinaldo aún cuando el servidor haya estado incapacitado.”

 

II.-  DE LA INTERPRETACIÓN NORMATIVA

 

Previo a entrar en el análisis de fondo del asunto planteado, este Despacho considera necesario realizar un breve comentario acerca de la interpretación normativa, a la luz de lo que establece al respecto tanto nuestro ordenamiento jurídico como la autorizada doctrina internacional.

 

En efecto, con la finalidad de facilitar la comprensión y de esclarecer el sentido o alcance de la normativa legal que le da sustento a la consulta que se plantea, -inciso e) del artículo 49 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil- así como el de los distintos Dictámenes emitidos por esta Procuraduría General de la República, específicamente el C-378-2005 del 07 de noviembre del 2005,  consideramos necesario recurrir a la técnica de la interpretación de la ley.

 

Bajo esa tesitura, es oportuno iniciar indicando  que el legislador nacional, estableció en el numeral 10 del Código Civil, los parámetros sobre los cuales debe realizarse una correcta interpretación de la ley, veamos:

 

“(…) Artículo 10. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas (…)”.

 

     Como se puede observar, el referido artículo recoge varios criterios de interpretación, tales como el significado gramatical del texto, es decir, al conocimiento de los términos, tanto en sí mismos como por su situación dentro de la oración (sintaxis), siempre de conformidad, claro está, con su propio significado en el lenguaje común, sin dejar de lado el sentido técnico requerido en algunas ocasiones.

 

            Asimismo, se hace una referencia directa al contexto en el que la norma a interpretar se encuentra. Al respecto, autorizada doctrina[1] señala que el contexto puede ser todo el resto del texto en el que la frase o la proposición a interpretar se encuentra contenida o bien la parte del texto donde la norma que se interpreta se sitúa, sin embargo aconsejan los autores citados, poner en conexión todos los preceptos legislativos que tratan de una determinada cuestión, presuponiendo que hay entre ellos un orden coherente; así el contexto vendría a ser el conjunto de textos reguladores de una determinada materia. Todo lo anterior, en directa conexión con la proyección histórica implícita tanto en los antecedentes de la norma, como en la realidad del momento en que ella va a ser aplicada, es decir, con la intención final de que la misma resulte útil en la práctica.

 

            No obstante lo comentado, tampoco debemos dejar de lado que de conformidad con el citado artículo del Código Civil, toda interpretación normativa debe ajustarse, además de lo anterior, a un aspecto que resulta de vital importancia, como lo es el espíritu y a la finalidad que persigue un determinado precepto legal, es decir, la ratio legis, que puede entenderse, groso modo, como la finalidad que se pretende alcanzar a través de la norma, lo cual significa que la norma debe ser entendida en el sentido que mejor responda a la realización del resultado que se quiere obtener[2].

 

            En ese  sentido, es válido indicar que ha sido un criterio reiterado de esta Procuraduría, que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público (Ver Dictamen C-168-96 del 15 de octubre de 1996).

 

            Para lograr tal cometido y evitar la multiplicidad de interpretaciones que pueda dársele a una norma, la doctrina más calificada, recomienda que el operador jurídico utilice un proceso interpretativo, el cual, de acuerdo con la posición de la autora María Luisa Balaguer Callejón[3], debe realizarse de la siguiente manera:

 

“(…) 1. Buscar los textos normativos de que disponga el ordenamiento jurídico vigente, para verificar si existen disposiciones de Derecho positivo, que hayan previsto la situación de hecho que se enjuicia.

2. Realizar con estos textos las operaciones intelectivas necesarias para determinar la norma aplicable al supuesto de hecho. Ello implica una actividad de interpretación, en la que deben aplicarse todos los criterios que sean necesarios y posibles.

3. Una vez realizada la actividad de interpretación y depuradas todas estas cuestiones, el operador aplica una norma. La norma aplicable resulta, por lo tanto, de la interpretación combinada de un número indeterminado de disposiciones, que entran en relación con el caso.

(…) De esta manera, podrá obtenerse el equilibrio entre el respeto a los textos normativos y la adaptación de  los mismos a las exigencias de la sociedad y del sistema jurídico en su conjunto…”

 

De acuerdo con los parámetros claramente expuestos hasta aquí, podemos arribar a la conclusión sin temor a equivocarnos que, para encontrar la ratio juris en consulta, es preciso recurrir a una interpretación integral de las normas que regulan la materia, a fin de delimitar, de manera armoniosa, lo que el legislador quiso plasmar en las normas que regulan lo referente al pago del aguinaldo, cuando lo que un determinado funcionario público, ha percibido son subsidios por incapacidad ante una enfermedad y no salarios propiamente dichos.

 

III.- FONDO DEL ASUNTO

 

Nos consulta usted si es posible aplicar lo dispuesto en el inciso e) del artículo 49 del Estatuto del Servicio Civil, a los funcionarios que se encuentran nombrados en el área de fracciones políticas de la Asamblea Legislativa.

 

En primer término debemos partir de la base que las personas nombradas en las distintas fracciones políticas del Poder Legislativo, ocupan cargos de los comúnmente denominados “de confianza”; determinados así por la misma Ley de Personal de la Asamblea Legislativa No. 4556 del 29 de abril de 1970, normativa que en su artículo 2º, hace la distinción entre los distintos tipos de funcionarios que laboran en esa institución, sea, por un lado los servidores regulares y por otro, los de confianza; particularmente los numerales 44 y 45 de la ley de referencia, con relación a éstos últimos, establecen lo siguiente:

 

“(…) CAPITULO XV

De los Empleados de Confianza

Artículo 44.- Son empleados de confianza:

a) El Secretario Particular del Presidente de la Asamblea Legislativa; y

b) Los empleados de las diferentes fracciones políticas.

Artículo 45.- El Secretario Particular del Presidente será nombrado por el Directorio, a solicitud de aquél.

Los empleados de las diferentes fracciones serán nombrados por el Directorio, a solicitud del Jefe de la respectiva fracción. (…)”

Como vemos, la citada Ley de Personal de la Asamblea Legislativa establece la existencia de dos tipos de funcionarios de confianza dentro de esa institución, por un lado el Secretario Particular del Presidente de ese Poder de la República y los Asesores de las diferentes fracciones políticas nombrados por el Directorio, a solicitud del Jefe de la respectiva fracción.

En relación con este último tipo de funcionarios, en anteriores ocasiones, ya esta Procuraduría General de la República, ha tenido oportunidad de referirse,  así en la Opinión Jurídica No. OJ-002-1998 del dieciséis de enero de mil novecientos noventa y ocho, en lo que nos interesa, se indicó:

 

“(…) De previo a referirnos propiamente al punto consultado, conviene hacer una breve referencia a la figura del servidor de confianza. En tesis de principio, son aquellos que han sido nombrados libremente por parte del funcionario que hace la escogencia. Para su nombramiento no se siguen las reglas ni los procedimientos ordinarios de idoneidad, sea que se realizan independientemente de los atributos personales que puedan hacer idónea a una persona para el ejercicio del cargo que desempeña.

El origen de este tipo de cargos en el sector público obedece a razones de afinidad personal o política entre el servidor y su superior jerárquico (aspectos puramente subjetivos), o bien derivan de aspectos objetivos que procuren una adecuada prestación del servicio en ciertos casos muy particulares. Es claro, sin embargo, que la figura del servidor de confianza es excepcional.

Refiriéndose a la relación de confianza, la Sala Constitucional ha indicado que la misma:

"... puede fundamentarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de aspectos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a los planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser pues, por la vía de excepción injustificada, el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público, y a la racionalidad del reclutamiento como regla general. Pero si el caso tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 1190-90 de las 14 hrs. del 18 de setiembre de 1990).

Vemos, pues, que la figura del servidor de confianza en el sector público es excepcional y debe ser autorizada por el legislador en aquellos casos que así lo justifiquen, tal y como sucede con los asesores de las fracciones políticas. (…)”.

 

Así las cosas y una vez establecido el carácter excepcional que tiene este tipo particular de funcionarios, dentro del conglomerado de servidores públicos, es importante referir que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el mismo Voto No.1190-90, citado en la anterior Opinión Jurídica, explicó de manera amplia que aunque al emitir nuestra Carta Fundamental, los legisladores de la época pretendieron darle rango constitucional al Régimen del Servicio Público denominado Servicio Civil, lo cual, para ese momento, ya había sido adoptado en otras Constituciones Políticas de América Latina; en nuestro medio se consideró más bien, incluir en la Constitución Política únicamente los Principios Fundamentales que daban soporte a ese régimen, a saber: 1.- especialidad para el servidor público, 2.- requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y 3.- garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta No. 167, art. 3, T. III). Así en los numerales 191 y 192 de la Carta Fundamental, se estableció la regulación básica de que hablamos, a partir de los cuales se han venido regulando las relaciones de servicio existentes entre los servidores públicos y el Estado costarricense. Como indica la Sala Constitucional en el Voto de comentario, nuestro legislador, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas.

 

Ahora bien, con respecto a la aplicación de los anteriores principios fundamentales del servicio público, si bien se considera que cubren a todos los funcionarios públicos, es lo cierto, que del mismo artículo 192 de la Carta Magna se desprende que a lo anterior podrán establecerse excepciones, establecidas tanto por ella misma como por el Estatuto de Servicio Civil, al indicar la frase "con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen".

 

En efecto, según indicó nuestro más Alto Tribunal Constitucional, en la Sentencia que hemos venido comentando:

 

“(…) Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función.(…)” (Lo destacado no es del documento original).

 

De lo anteriormente transcrito, es claro que los funcionarios de fracciones políticas del Poder Legislativo, al ocupar cargos de confianza dentro del aparato estatal, están fuera del Régimen del Servicio Civil, por ende, excluidos de la aplicación de regulaciones específicas que benefician a la generalidad de servidores amparados a aquel.

 

En ese sentido, cabe recordar que en el Dictamen C-378-2005 del 07 de noviembre del 2005, refiriéndonos al ámbito de aplicación del  inciso e) del artículo 49 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, claramente expusimos:

 

“(…) De modo que siendo esa normativa un Reglamento cuyo ámbito de aplicación se contrae al personal cubierto por el Régimen de Servicio Civil, sencillamente lo que allí se dispone es para quienes se encuentren regidos por dichas disposiciones estatutarias; mas no para aquéllos que no lo están.  En ese sentido este Despacho ya había señalado, en lo conducente:

 

Cabe concluir entonces con respecto a este punto, que el numeral 49 inciso e) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, sólo resulta aplicable a los servidores cubiertos por ese régimen. “(…)

(Ver, Dictamen No. C-347-2001, citado líneas atrás)

(Lo resaltado no es del texto original)

En similar sentido, este Órgano Consultor de la Administración Pública, a través del Dictamen C-010-2005 de 14 de enero del 2005, concluye lo siguiente:

“ Otra hipótesis que vale rescatar del dictamen recién apuntado, es en cuanto a la posibilidad o no, de aplicarse en el presente caso, lo dispuesto en el inciso e) del artículo 49 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, cuando dice: (…).

De la misma forma como este Órgano Consultor explicó en el mencionado pronunciamiento, tal disposición sólo es aplicable a los funcionarios que se encuentran bajo el Régimen de Servicio Civil, a tenor de la Ley Número 1581 de 30 de mayo de 1953 y sus reformas, pues evidentemente aquella norma se encuentra dentro del reglamento que ejecuta esta legislación estatutaria.  En otras palabras, solamente a ese grupo funcionarial se remite el numeral transcrito; siendo que, aún cuando se encontrare alguno de ellos incapacitado por enfermedad o riesgo profesional, se le reconocería el aguinaldo completo.(…)”.

 

Como vemos, la posición de este Órgano Consultor ha sido categórica al señalar que la disposición, de reconocer el pago del décimo tercer mes o aguinaldo de manera completa aunque se haya suspendido la relación de servicio ante la incapacidad decretada por enfermedad del funcionario, contenida en el inciso en mención, es de aplicación exclusiva a aquellos regidos por esas disposiciones estatutarias y no a los que no lo están.

 

En ese sentido, valga aclarar que aunque la Asesoría Legal del Poder Legislativo, consideró que cuando en el Dictamen C-378-2005 indicamos que la disposición del inciso e) es aplicable a todos los funcionarios de la Asamblea Legislativa, sin distinguir entre los servidores regulares y los de confianza; de ninguna manera pueden interpretarse así nuestras manifestaciones, pues sin lugar a dudas, entre ambos tipos de funcionarios, existen grandes diferencias como ya lo dejamos expuesto en líneas superiores, que motivan que los segundos no se encuentren amparados al Régimen de Servicio Civil, requisito fundamental para tener la garantía de aplicación del citado beneficio.

 

En ese mismo orden de ideas, aunque en el artículo 49 de la Ley de Personal de la Asamblea, se indique que a estos funcionarios se les aplicará entre otros aspectos, lo relativo al régimen de salarios que regula la misma ley para los funcionarios ordinarios, tal disposición normativa debe interpretarse en conexidad con el resto del ordenamiento jurídico que rige la materia, ergo, si los numerales 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil los excluye del régimen, no pueden beneficiarse de las disposiciones que están dirigidas a aquellos que si los están.

 

IV.- CONCLUSION

 

Con base en la normativa y jurisprudencia citada, esta Procuraduría General de la República concluye que las disposiciones del inciso e) del artículo 49 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, no le son aplicables a los funcionarios de fracciones políticas de la Asamblea Legislativa.

 

De usted, con toda consideración,

 

 

MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras Licda. Kattya Vega Sancho

PROCURADORA II                                   ABOGADA DE PROCURADURIA