C-018-2007

29 de enero de 2007

 

Señor

Enrique Víquez Fonseca

Decano

Colegio Universitario de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio DEC-025-2007 del 16 de enero del año en curso, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:

 

“1. ¿Si existía quórum estructural para que el Consejo Directivo pudiera sesionar válidamente durante el periodo comprendido del 1 de octubre al 30 de noviembre del 2006?, lo anterior tomando en consideración que si bien es cierto la validez de dicho nombramiento del presidente de ASOECUC se hace desde el 1 de octubre de 2006, la inscripción conforme lo solicita la Ley en el Registro de Personas Jurídicas se hace hasta el 1 de diciembre del 2006.

2. Además, respetuosamente le solicito, indicarme, en caso de que se haya sesionado sin quórum estructural ¿Cómo debo proceder para cobrar las dietas que pagaron durante esas reuniones a los miembros del Consejo Directivo?.

3. ¿Qué tipo de sanciones podría caber a los miembros del Consejo Directivo, por haber tomado acuerdos sin que existiera quórum estructural, los cuales están afectando a tercero?.

4. ¿Qué tipo de sanciones podría caber a los miembros del Consejo Directivo por haber desacatado un dictamen legal que advertía de la inexistencia del quórum estructural?”.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterios de las Asesorías Legales del ente consultante.

Se aportan sobre la primera interrogante tres criterios legales, no así sobre las últimas tres. En el pronunciamiento de la Licda. Alejandra Rojas Carballo del 25 de octubre del 2006, se indica lo siguiente:

“En resumen, la suscrita no encuentra impedimento legal para que el Consejo Directivo del CUC sesione normalmente dado que todos sus miembros ya están debidamente acreditados por los entes legales para ese acto. Es decir, el Consejo Directivo cuenta con el quórum estructural legal necesario para sesionar conforme lo dispuesto en los artículos 50 concordantes y siguientes de la Ley General de la Administración Pública”.

Para esta profesional en Derecho, si el representante estudiantil ya fue nombrado por la Asamblea de Estudiantes con la debida convocatoria y participación de candidatos, entonces su nombramiento es legal y como tal no está sujeto a ninguna inscripción en el Registro de Asociaciones.

Por su parte, el Licenciado Alvis González Garita, en su dictamen del 25 de octubre del 2006, expresa lo siguiente:

 

“La Asociación en este momento esta (sic) acéfala por cuanto el nombramiento del actual posible personero no esta (sic) inscrita en el Registro de Asociaciones y el documento de su inscripción esta (sic) defectuoso y sin posibilidades de ser inscrito durante el día de hoy, condiciones sin la cual se le puede considerar representante legal de la Asociación.

La condición de acéfala de la Asociación provoca que la misma no pueda remitir su representante ante la Junta Directiva del Colegio Universitario de Cartago y por ello no se obtiene el denominado quórum estructural por estar uno de sus miembros sin nombrar, y en este caso la no inscripción en el Registro de Asociaciones del Registro Público hace que dicho nombramiento no este (sic) legalmente asentado y por el ello no es aun representante, y con ello no puede incorporarse como Directivo.

La posibilidad de participación de dicho representante no inscrito debidamente, podría provocar la nulidad de la reunión y consecuentemente la nulidad de los acuerdos que se adopten.

Por otra lado en caso de ser canceladas dietas, estos pagos devendrían en indebidos, por ello considero que el presidente de la Asociación de Estudiantes que se encuentra pendiente su inscripción registral no se le puede aún incorporar a dicha Junta Directiva, ni haberle pagado dietas por lo antes apuntado”.

Por último, en el dictamen del 9 de noviembre del 2006, suscrito por el Dr. Mauro Murillo Arias, se llega a la siguiente conclusión:

 

“El Consejo Director está integrado conforme lo prescribe el art. 9 del D.E. 30431-MEP/02. Tiene claramente un carácter ‘representativo’ (de intereses de sectores). En tales casos no cabe la menor duda de que no puede sesionar no solo sin quórum funcional sino también sin que estén nombrados todos los miembros, conforme a la normativa que rija esos nombramientos.

En tales situaciones son nulas las sesiones y advertida la cuestión ni siquiera hay buena fe que pueda justificar el pago de dietas”.

B.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.

En el dictamen C- 458-2005 de 14 de noviembre del 2006 concluimos, entre otras cosas, lo siguiente:

 

“1.-     La facultad de escoger y designar un representante ante el Consejo Directivo del Colegio Universitario de su sede, es exclusiva y excluyente de la Asociación de Desarrollo Universitario, y, en el tanto se cumpla con los requisitos que se encuentran en el inciso f) del artículo 9 del Decreto Ejecutivo n.° MEP- 30431, su ejercicio es válido y eficaz”. 

II.-       SOBRE EL FONDO.

Antes de entrar al meollo de la cuestión, debemos indicar que no nos vamos a referir a las tres últimas interrogantes, pues sobre cada una de estas no se aporta el criterio de la Asesoría Legal. Sobre el particular, en el dictamen C-044-2003 de 19 de febrero del 2003, expresamos lo siguiente:

 

“La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, conviene recordar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

 

‘Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

 

‘Artículo 4.  Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.’ (Nota: Este numeral fue reformado por el inciso c del artículo 45 de la Ley n. 8292 de 31 de julio de 2002, Ley General de Control Interno). 

 

‘Artículo 5.  No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.’

 

                                                    Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre ‘… cuestiones jurídicas…’, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

 

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. 

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.”

 

Con vista en los anteriores criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por el asesor legal de esa Corporación Municipal, manifestamos lo siguiente:

 

Nos encontramos, en el presente caso, ante el incumplimiento de varios de los requisitos de admisibilidad de la consulta, a saber:

 

a)   El sujeto llamado a formular la consulta es el jerarca administrativo de la Municipalidad, es decir, el Concejo Municipal.

 

b)   No se nos remite el criterio legal del órgano asesor en esa materia de la institución.

 

Sobre este último aspecto, conviene recordar lo que se dijo en el dictamen ya citado páginas atrás y que se relaciona con la trascendencia de ese estudio legal que debe acompañarse a las consultas y de la razón por la cual no se faculta a las asesorías jurídicas de los órganos u entes públicos a consultar directamente a esta Procuraduría:

 

‘… nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica.   Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal.  Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano.   De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.’ 

 

Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante una falta de cumplimiento de los requisitos allí establecidos.”

 

Establecido lo anterior, hay intersubjetividad entre quienes han abordado el punto en discusión de que el Consejo Directivo requiere del quórum estructural para que pueda sesionar válida y eficazmente, por lo que este extremo no amerita mayores comentarios, dado que es la postura correcta desde el punto de vista jurídico. Ergo, el problema que nos ocupa tiene su origen en que, para unos, ese quórum sí existió, pues es suficiente que el representante estudiantil haya sido nombrado por la Asamblea de Estudiantes con la debida convocatoria y participación de candidatos; para otros, esa era una condición necesaria, mas no suficiente, ya que se requería que el nombramiento del presidente de la Asociación estuviera debidamente inscrito en el Registro de Asociaciones, por lo que no se dio el quórum estructural.

 

Antes de continuar, tenemos que traer a colación lo que señala el  artículo 9 inciso f) del Reglamento de Educación Parauniversitaria, Decreto Ejecutivo n. º 30431-MEP de 23 de abril del 2002, publicado a la Gaceta n. º 94 del 17 de mayo del 2002, en el que se encuentra contenida la facultad de las Asociaciones de Desarrollo Universitario para nombrar un representante ante el Consejo Directivo de los Colegios Universitarios. En lo que interesa, dispone el citado numeral lo siguiente:

 

“Artículo 9º—El Consejo Directivo es el órgano superior de la institución y estará integrado por siete miembros:

 

(…)

 

d) Un representante estudiantil

 

(…)”

 

Por su parte, los estatutos de ASOECUC, que se adjuntan a la consulta, indican en el artículo vigésimo tercero que el presidente de la Junta Directiva tiene, entre otras atribuciones, el ser el representante de los estudiantes ante el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago, conforme el artículo nuevo inciso d) del citado Reglamento.

 

Por último, la Ley de Asociaciones, Ley n.° 218 de 08 de agosto de 1939, señala, en el numeral 11, lo siguiente:

 

“Artículo 11.- Mientras no se haya inscrito la asociación, ni las resoluciones, ni los pactos, ni los documentos sociales producirán efecto legal alguno en perjuicio de terceros, y los asociados fundadores, en aquellos en que intervinieren, responderán a dichos terceros por las obligaciones que en tales circunstancias se contrajeren, en nombre de la asociación.

Una vez inscrita la asociación, ésta responde de los actos ejecutados por sus órganos en ejercicio de las funciones propias que le estén encomendadas y la responsabilidad de los asociados se limitará únicamente al aporte o aportes que cada uno haya hecho a la asociación, salvo la que les resultare por culpa o por dolo en los actos consentidos expresa y personalmente por el asociado.”(Así reformado por Ley Nº 6020 de 3 de enero de 1977, artículo 1º).

Adoptando como punto de referencia lo anterior, se podrían esbozar dos tesis entre sí contradictorias. La primera sostendría que para ser representante de la asociación hay que ser su presidente, y para ser tal, su nombramiento debe estar debidamente inscrito en el registro respectivo. La segunda, indicaría, al igual que la anterior, que para ser el representante de la asociación hay que ser su presidente, y se es tal con el acto de designación, por lo que el requisito de la inscripción del nombramiento en el registro respectivo sería de eficacia, y no de validez, y una eficacia limitada, en el tanto y cuando se deban dictar actos en perjuicio de terceros.

Desde la óptica de los principios que regentan la organización administrativa y los intereses públicos, la segunda tesis resulta la correcta por varias razones.  En primer lugar, y con base en los principios de continuidad y eficiencia y eficacia, la interpretación de las normas jurídicas debe inclinarse, ante la duda, por aquella que posibilite la continuidad del funcionamiento del órgano. Incluso, este aspecto tiene tanta relevancia que, la doctrina italiana, ha desarrollado la teoría de la “prorrogatio”  para impedir la paralización del órgano y evitar la afectación a los intereses públicos. Sobre el particular, en el dictamen C-130-2001 de 03 de mayo del 2001, expresamos lo siguiente:

“La primera postura está sustentada en una figura jurídica que ha desarrollado la doctrina italiana, nos referimos a la “prorrogatio”. Sobre el particular, don Eduardo Ortiz Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Estadtmann, S.A., San José-C.R, 2000, Tomo II, página 147), expresó lo siguiente:

 

‘En la hipótesis de los cargos a plazo fijo (como la mayoría de los electivos) la doctrina italiana ha ideado la institución de la prórroga automática de la investidura  y del poder de acción del servidor, en tanto no sea ocupada legalmente la plaza por el sucesor regular. Se trata de la misma idea de la doctrina general del funcionario de hecho, con la nota de que, en esta particular hipótesis, se excluye su aplicación, si el ordenamiento jurídico dispone llevar la vacante en forma inmediata mediante  la suplencia, o si la vacancia se ha producido por razones que exigen el inmediato alejamiento del antiguo servidor (por razones penales, disciplinarias, de incompatibilidad, etc.). La salvedad parece aceptable’.

 

          Sobre este instituto, en el dictamen C-025-97 de 7 de febrero de 1997, señalamos lo siguiente:

 

‘Es de advertir, por otra parte, la imposibilidad de utilizar figuras ideadas por la doctrina para impedir la afectación de la continuidad del servicio. Concretamente, la prorrogatio se reconoce para evitar una solución de continuidad, de manera que se permite que la autoridad administrativa que ha perdido su competencia continúe ejercitándola parcialmente hasta la instalación de su sucesor. Se trata de un régimen transitorio aplicable también a los órganos colegiados y cuyo presupuesto es la pérdida de la competencia, circunstancia que no se da en el supuesto que nos ocupa. Por otra parte, la prorrogatio no es admitida en algunos supuestos: cuando el cese del cargo se produce por un motivo de interés público; cuando la función puede ser interrumpida sin perjuicio alguno, por no tener ‘efectivo carácter de continuidad’, entre otros’.

 

No ignora este despacho que la “prorrogatio” es un instituto jurídico que permite la continuidad del órgano, que su receptabilidad en el Derecho Público obedece a razones de interés público, ya que tanto la discontinuidad de la función administrativa como la falta del ejercicio de atribuciones clave para el buen desempeño de la institución, podría provocar un deterioro o un daño importante al interés público. No obstante ello, tampoco podemos dejar de lado o desconocer  también que  este instituto jurídico entraña riesgos o situaciones de peligro no solo para el buen ejercicio de la función administrativa, sino para la institucionalidad del país, las cuales,  a toda costa, se hace necesario evitar. Lo que venimos afirmando encuentra sustento en el hecho de que el análisis jurídico tiene, necesariamente, que trascender el asunto puntal que se le ha planteado a la Procuraduría General de la República y proyectarse a todo el conjunto de situaciones que podrían darse, si aceptáramos la receptabilidad, en el ordenamiento jurídico costarricense, de la “prorrogatio””.

Por otra parte, el numeral 11 de la Ley de Asociaciones habla de que no produce efectos legales la no inscripción cuando los actos perjudican a terceros.  A contrario sensu, cuando los actos no perjudican a terceros, los acuerdos adoptados por la asociación resultan válidos y eficaces.  En el caso en estudio, no encontramos como, el hecho de que el presidente designado por la asociación integre el colegio podría perjudicar a terceros. Todo lo contrario, más bien ese acto tiende a favorecer los intereses públicos al impedir la paralización de uno de los órganos fundamentales de un ente público por un plazo de tiempo importante (mientras se inscribe el documento en el registro respectivo).

Además, el hecho de que la persona haya sido designada como presidente de la asociación, y más aún al no estar cuestionado ese nombramiento en sede interna o judicial, cumple a cabalidad con lo que estipula el ordenamiento jurídico administrativo y los estatutos de la asociación, para que tal persona pueda fungir como representante estudiantil desde ese momento ante el Consejo Directivo, por lo que no es necesario esperar que el acto de la asociación quede debidamente inscrito en el registro respectivo.

Por último, la interpretación que estamos siguiendo permite que el órgano colegiado continúe funcionando, todo lo cual potencia los principios de continuidad y eficiencia y eficacia, de tal manera, y tal y como lo afirma el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, se hace una interpretación de las normas jurídicas mediante la cual se garantiza la realización del fin público a que se dirigen, dentro del respeto debido a los derechos e intereses particulares.

III.-     CONCLUSIONES

1.-        Sí había quórum estructural para que el Consejo Directivo pudiera sesionar válidamente durante el período comprendido entre el 1 de octubre al 30 de noviembre del 2006.

2.-        Se declina ejercer la función consultiva en relación con las últimas tres interrogantes, ya que no se aporta el criterio legal respectivo.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc