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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 035
 
  Dictamen : 035 del 09/02/2007   

C-035-2007

9 de febrero de 2007


 


 


Licenciado


Dagoberto Sibaja Morales


Director General


Registro Nacional


S. O.


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio DGRN-087-2007 de 19 de enero último, por medio del cual consulta sobre la posibilidad de que los jueces u otro tipo de funcionarios del Poder Judicial anoten directamente y cancelen acciones judiciales sobre derechos inscritos en el Registro Nacional.


 


            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio DAJRN-ZGC-558 de 12 de mayo anterior. Estima la Asesoría que de lo dispuesto en la Ley de Creación del Registro Nacional y el Reglamento del Registro Público se deriva que corresponde a los registradores calificar e inscribir los documentos presentados para su registración, a efecto de que se registren únicamente los títulos válidos, comprobando la legalidad de los documentos. Aspecto que reafirmaría la Ley de Inscripción de Documentos en Registro Público. Considera que no existe una norma expresa que faculte al Registro Nacional para delegar las competencias registrales a cargo de los jueces del Poder Judicial.  No es viable para la Administración comprometer el ejercicio de funciones sustanciales reservadas al Registro Nacional, las cuales se otorgan con carácter exclusivo. Agrega que permitir que la calificación, anotación o levantamiento registral sean trasladadas a los jueces del Poder Judicial o a cualquier otro funcionario que no sea personal del Registro Nacional deviene en actuación ilegal, que vaciaría la actividad propia del Registro sin autorización del legislador. Concluye en la indelegabilidad de la función propia del Registro, por no existir una norma legal que lo autorice; así como en la violación de competencia que se produciría si se autorizara a funcionarios del Poder Judicial a realizar anotaciones y levantamientos sobre derechos inscritos.


 


            Adjunta Ud., además, el oficio DAJRN-838-03 de 25 de agosto de 2003 de la Asesoría Jurídica. En dicho criterio se transcribe, sin señalar la fuente, los criterios que la Procuraduría ha sostenido sobre la competencia, concluyéndose en la improcedencia de delegar en el Departamento de Robo de Vehículos del Organismo de Investigación Judicial, la introducción de anotaciones en los vehículos inscritos.


 


            La función registral tiene como objeto suministrar seguridad registral. En tanto función administrativa, a la registral se le aplican las disposiciones en orden a la competencia. Entre ellas, las relativas a los límites para la delegación administrativa.


 


A.-       LA SEGURIDAD REGISTRAL A CARGO DEL REGISTRO NACIONAL


 


Es función del Estado propiciar, mantener, suministrar seguridad a su población. Una de las manifestaciones de esta seguridad es la que brinda un sistema registral. Efectivamente, el establecimiento de un sistema registral en determinado ámbito de la vida social tiene como objeto proporcionar seguridad jurídica. La seguridad registral es el pilar fundamental de nuestro sistema registral (Sala Constitucional, resolución 3441-2003 de 14:47 hrs. de 30 de abril de 2003).


 


Dicho fin  se logra dando notoriedad, publicidad a determinados hechos o negocios, controlando su legalidad. Seguridad registral que garantiza el tráfico jurídico patrimonial y transparencia en el mercado. Es el sistema registral el que garantiza la propiedad en sus diversas manifestaciones, favoreciendo su tráfico jurídico. Al legitimar y proteger los derechos del titular registral y dar certeza a los terceros adquirientes, se favorece la negociación patrimonial.


 


En efecto, la creación de un registro en el ámbito de la propiedad (cualquiera que esta sea) se analiza como una garantía de la titularidad de los derechos de los propietarios y permite dar seguridad a los terceros. Se parte de que los asientos registrales son válidos y exactos. Exactitud y validez que genera la confianza necesaria para el tráfico comercial. La adquisición del titular registral de buena fe da seguridad a la transacción y dificulta la anulación del negocio que se realiza.


 


Una seguridad jurídica de carácter preventivo o cautelar, ya que implica medidas anticipadas que eviten la necesidad de acudir a procesos judiciales a efecto de hacer reconocer la titularidad de los derechos o bien, cuestionar la legalidad de las transacciones relativas a la propiedad. La calificación registral permite un control de la legalidad del tráfico patrimonial, lo que contribuye a la seguridad registral. 


 


Para ello es fundamental la publicidad del registro patrimonial. La publicidad permite a toda persona que tenga interés en realizar una transacción patrimonial el informarse de la situación jurídica en que se encuentra el bien objeto de la transacción. Se garantiza, así, no solamente la propiedad de una persona sino la existencia y desarrollo del mercado transaccional de la propiedad. En último término, el debido ejercicio de la libertad contractual.


 


Debiendo proporcionar seguridad al público en general, el sistema registral debe ser en sí mismo fiable, seguro, proporcionar la confianza requerida para la actividad contractual. De allí la importancia de las labores de calificación e inscripción de los documentos jurídicos, susceptibles de afectar la propiedad. La labor de inscripción implica, en este caso, el acceso a la base de datos con la facultad de modificarla.


 


La información registral se considera como una realidad jurídica. Y esto parte de la propia inscripción registral: la inscripción incorpora realidad jurídica a los hechos o situaciones a que se refiere la inscripción. Y esa inscripción no es autónoma: depende de la calificación registral.


 


            La seguridad jurídica patrimonial es una actividad que el ordenamiento confía al Poder Ejecutivo a través del Registro Nacional y sus órganos. En ese sentido, la Ley de Creación del Registro Nacional lo crea como un órgano del Ministerio de Justicia.


 


            El Registro Nacional es la organización que engloba a todos los registros públicos del país. El artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional expresa la voluntad del legislador de integrar en el Registro Nacional todos los registros y dependencias registrales: tanto los que allí se indican como los que establezca el legislador.


 


            El Registro se  crea para dar seguridad a terceros. Ese fin es establecido por el artículo 1 de la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Nacional, 3883 de 30 de mayo de 1967:


 


“ARTICULO 1º.- El propósito del Registro Nacional es garantizar la seguridad de los bienes o derechos inscritos con respecto a terceros. Lo anterior se logrará mediante la publicidad de estos bienes o derechos. En lo referente al trámite de documentos, su objetivo es inscribirlos.


 


Es de conveniencia pública simplificar y acelerar los trámites de recepción e inscripción de documentos, sin menoscabo de la seguridad registral.


 


Son contrarios al interés público las disposiciones o los procedimientos que entorpezcan esos trámites o que, al ser aplicados, ocasionen tal efecto”.


 


            La seguridad registral implica publicidad y esta se obtiene a partir de la inscripción de los documentos. Se sigue de ello que la función de inscripción es esencial para el la existencia y funcionamiento del sistema registral.


 


Una inscripción que sigue el principio de primero en el tiempo, primero en derecho, según dispone el artículo 2 de la Ley que citamos y los numerales 25 y 54 del Reglamento del Registro. Para que dicho principio se cumpla, se requiere el establecimiento de disposiciones y procedimientos en orden a la admisión de los documentos y su distribución. Así, recibidos los documentos deben ser calificados de previo a la inscripción y estas actividades son propias de quienes ocupen el cargo de Registradores.


 


La calificación es una actividad que implica el análisis del documento y de la transacción que documenta de acuerdo con el ordenamiento jurídico. La calificación implica, en efecto, un control de legalidad en los términos de los artículos 34 y 35 del Reglamento del Registro. El primero de dichos artículos señala que la calificación “consiste en el examen, censura o comprobación que de la legalidad de los títulos presentados debe hacer el Registrador antes de proceder a la inscripción, con la facultad de suspender o denegar los que no se ajustan a las disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico”. Se enfatiza en que el control tiene como objeto que sólo se registren “los títulos válidos y perfectos, porque los asientos deben ser exactos y concordantes con la realidad jurídica que de ellos se tiene”. Comprobación de los requisitos formales y materiales de los documentos y su conformidad con el ordenamiento.


 


La Procuraduría se refirió a estos actos  base de la seguridad registral en la Opinión Jurídica 120-2005 de 9 de agosto de 2005:


 


“Como dijimos en el dictamen C-128-99 (pgs. 22-23), siguiendo otro precedente, la función calificadora es “un mecanismo depurador, tamiz o filtro por medio del cual se cotejan los requisitos normativos que el documento debe tener con los asientos registrales, con el fin de descubrir, a priori, los defectos que impiden la inscripción del documento, en virtud del principio de legalidad”.


(…).


 


Es un “examen, censura o comprobación que de la legalidad de los títulos presentados debe hacer el Registrador antes de proceder a la inscripción, con la facultad de suspender o denegar los que no están a derecho, con el objeto de que a los libros del Registro solamente tengan acceso los títulos válidos y perfectos”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resolución 100 de 16,45   hrs. del 17 de diciembre de 1980.   Se agrega el subrayado).


 


Ese examen previo de legalidad de los títulos está sujeto al “bloque de legalidad, que implica el respeto y observación de toda la normativa general, escrita y no escrita.” (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 2770-94).  Para calificar   los documentos, el funcionario asignado se atendrá a lo que resulte del título y a toda información que conste en el Registro (arts. 3 y 27 de la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público y 32 del actual Reglamento del Registro Público)”.


 


            La calificación como paso previo a la inscripción y esta en tanto determinante de la seguridad registral son actos esenciales de la competencia del Registro de que se trate. Aspecto que cobra importancia en virtud de la consulta formulada por el Registro.


 


B.-       UNA FUNCION INDELEGABLE


 


            Consulta el Registro si es factible que los funcionarios judiciales puedan anotar directamente y cancelar acciones judiciales sobre derechos inscritos en el Registro Nacional.


 


            Las actuaciones judiciales pueden originar una inscripción registral. Son diversos los supuestos de actuación judicial que pueden requerir una inscripción. Desde la anotación de una demanda hasta el traslado de la propiedad de un bien, la posibilidad misma de una anulación de una inscripción registral. La resolución judicial se constituye en el fundamento que justifica la inscripción o en su caso, la cancelación. Es de advertir, sin embargo, que si bien esa inscripción tiene como fundamento la actuación judicial, no se confunde con ésta ni puede ser realizada por el Juez directamente. Inscribir un documento, el ejercicio de la función registral, es expresión de una función administrativa que corresponde al Registro. Por consiguiente, si bien el juez puede ordenar una inscripción o la cancelación de un asunto respecto de un documento o acto, dicha inscripción o cancelación es materialmente la responsabilidad del Registro. Luego, la competencia registral es indelegable en cualquier otro órgano, administrativo o judicial.


 


En este orden de ideas, observamos que el Código Civil  prevé que determinadas actuaciones judiciales originarán inscripciones en el Registro Público. Por ejemplo, por medio de una resolución judicial en un juicio ordinario se puede ordenar la cancelación de una hipoteca o bien, en un proceso ejecutivo hipotecario se puede ordenar la cancelación de las hipotecas de grado inferior a la que sirvió de base a la ejecución (artículo 439 del Código Civil). Para que el Registro realice la inscripción se requiere el mandamiento judicial o bien, la ejecutoria de la sentencia, según se trate. En ese sentido, el numeral 450 señala que en el Registro Público sólo pueden inscribirse los títulos que consten, entre otros, en ejecutoria de una sentencia. Cuando la inscripción derive de una actuación judicial, articulo 453, deberá indicarse el nombre y jurisdicción del juez o tribunal. Diversas actuaciones del Registro de Personas tienen como título una resolución judicial (artículo 466). Va de suyo también con las anotaciones provisionales del artículo 468 del Código, respecto de las cuales puede verse también el numeral 635 del Código Procesal Civil (anotación de embargo).


 


A pesar del valor que nuestro ordenamiento otorga a las resoluciones judiciales y, en particular, a las sentencias, lo cierto es que estos documentos también son objeto de calificación por parte del Registro. Este órgano administrativo puede rechazar la inscripción de un documento judicial en el tanto en que presente defectos formales. En efecto, el artículo 5 de la Ley N. 3883 de cita se refiere a los defectos de los documentos judiciales. Mientras los defectos anotados por el Registrador no se subsanen, el Registro no inscribirá los documentos judiciales. Subsanar los defectos puede implicar una adición de resoluciones, sea una actividad jurisdiccional. La necesidad de que la ejecutoria de las sentencias se ajuste a los requisitos establecidos en el ordenamiento es reafirmada por el artículo 157 del Código Procesal Civil: la autoridad judicial que expedida la ejecutoria sujeta a inscripción, deberá cumplir con los requisitos establecidos reglamentariamente.


 


La cita de estas disposiciones nos revela que aún cuando la actividad jurisdiccional puede constituirse en el título de una inscripción registral o de la cancelación de un asiento registral, lo cierto es que la inscripción o su cancelación es un acto registral, realizado por el Registro en ejercicio de su competencia propia, la cual conlleva un control de legalidad. En el estado actual del ordenamiento, el juez  no puede sustituirse al Registro, realizando la inscripción o cancelación registral.  Solo el asiento registral realizado por el Registro surte los efectos jurídicos propios de la publicidad registral y da autenticidad propia de los documentos públicos. La actividad jurisdiccional puede determinar el contenido de la inscripción de un asiento o de su cancelación, pero la realización de esta inscripción o cancelación es labor del Registro. Lo que reafirma que el acto judicial (sentencia o mandamiento) es diferente al acto registral (inscripción o cancelación de un asiento).   La función jurisdiccional no puede, entonces, sustituirse a la actuación registral.


 


Y es que no puede olvidarse que el contenido y alcance de la función jurisdiccional difiere sustancialmente de la función registral. En igual puede decirse de otras actividades realizadas por órganos del Poder Judicial (policía judicial, Ministerio Público) respecto del Registro.


 


En nuestro ordenamiento, la labor registral no es propia del Poder Judicial. Por consiguiente, cabría considerar que la pretensión de que la actividad judicial sea no sólo el título de la inscripción o cancelación, sino que estos actos registrales sean realizados directamente por los funcionarios judiciales constituye, en el estado actual del ordenamiento, una invasión de la esfera de actuación administrativa propia del Registro. Una actuación que no se conformaría con lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución Política. Conforme dicho artículo, la función registral como función administrativa es propia de la Administración Pública, no del Poder Judicial. Por consiguiente, dicho Poder no puede invadir un ámbito propio de la Administración, como lo es la función registral que nos ocupa.


 


En su resolución 7965-2006 de 16:58 hrs. de 31 de mayo de 2006, la Sala Constitucional se refirió al principio de separación de funciones y a la posibilidad de que el legislador atribuya al Poder Judicial labores de carácter administrativo distintas de las instrumentales. Estableció la Sala en esa resolución:


 


“De la vigencia del principio de separación de funciones en el Estado moderno pueden deducirse dos consecuencias jurídicas inmediatas y de gran trascendencia:  a) La distinción material de las funciones;  b) la atribución, normal y permanentemente, de una determinada función a un conjunto determinado de órganos constitucionales, lo que implica como corolario lógico la prohibición impuesta a los órganos estatales para delegar el ejercicio de sus funciones propias, o invadir la esfera de atribuciones que constitucionalmente le corresponde a otros órganos (artículos 9°, párrafo 2°, de la Constitución Política y 86 de la Ley General de la Administración Pública). La división de funciones supone que cada órgano constitucional o Poder del Estado tiene a su cargo una sola función constitucional. Sin embargo, es notorio y evidente que en el ámbito normativo y práctico-institucional no existe una partición perfecta y rígida de funciones, al contrario, la realidad demuestra que un órgano constitucional puede desempeñar varias funciones simultáneamente. Es por lo anterior que se afirma que lo que opera en la práctica es una interdependencia funcional entre los diversos órganos estatales”. El énfasis no corresponde al original.


 


Se agrega que la función fundamental del Poder Judicial es la jurisdicción, ámbito en el cual la Constitución establece una reserva. Los recursos financieros que la Constitución garantiza al Poder Judicial deben ser destinados prioritariamente a la función de jurisdiccional, sin que puedan ser desviados a otras funciones materialmente distintas. El principio es, entonces, que el ordenamiento no debe sustraer los recursos puestos a disposición de dicho Poder para realizar actividades materialmente distintas a la jurisdicción.


 


Y si bien la actividad registral, en tanto actividad de carácter preventivo, puede contribuir a la eficacia de un proceso, es lo cierto que no constituye actividad judicial ni se subsume en ésta. Por consiguiente, no corresponde al Poder Judicial, verbi gratia al juez que dicta una sentencia o emite un mandamiento respecto de actos o situaciones que deben ser inscritas en el Registro, el calificar los documentos y proceder a la inscripción o cancelación de la información registral.


 


Infracción al ordenamiento que se produciría también si el Registro decidiere “delegar” su competencia en un funcionario judicial. 


 


            Sobre la posibilidad de “delegar” la anotación registral y su cancelación en funcionarios judiciales, nótese en primer término que el ordenamiento otorga dicha competencia al Registro, sin que lo habilite para delegarla. La competencia es un poder-deber. Su ejercicio constituye un deber en el tanto en que esté de por medio el cumplimiento del ordenamiento jurídico y la satisfacción del interés público. Baste recordar que la competencia no ha sido otorgada en función del Registro en sí mismo considerado, sino que es un instrumento para la obtención de los fines que justifican la existencia del Registro y, en particular, el principio de seguridad registral. En ausencia de una norma legal que autorice la delegación, el permitir que un funcionario judicial haga inscripciones y las cancele implicaría una renuncia de la competencia, lo cual resulta prohibido en los términos del artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El principio de legalidad, sus corolarios en materia de competencia, particularmente la que implica ejercicio de potestades de imperio impide considerar la procedencia de una delegación.


 


            Si se pretendiera que esa delegación encuentra fundamento en la Ley General de la Administración Pública, cabría recordar que la delegación allí regulada opera en el ámbito de la propia organización administrativa. La delegación es el acto del superior que delega en su inmediato inferior el ejercicio de las competencias propias.  Es claro que los funcionarios judiciales no forman parte de la organización registral. Por consiguiente, ninguno de los Registros que integran el Registro Nacional podría delegar sus competencias propias en funcionarios judiciales, porque estos no son sus inferiores y aún más, no son parte de su organización administrativa. Circunstancia que reafirma la necesidad de una ley que autorice la delegación (inciso 2 del artículo 89 de la Ley General.


 


            Por otra parte, la competencia para inscribir y, en su caso, cancelar es de la esencia misma del Registro. Por lo que no resulta posible ni válida la delegación de estas competencias esenciales, que han sido otorgadas al Registro en virtud de su específica idoneidad para el registro (relación del numeral 89.3 con el 90 c) de la Ley.


 


Por demás, la delegación o el permitir el acceso a las bases de datos del Registro a terceros diluye la responsabilidad registral, generando un riesgo que se contrapone a la seguridad que el Registro debe proporcionar. Recuérdese que de la seguridad registral se predica su carácter preventivo, en tanto establece un mecanismo para evitar conflictos, permite controlar el tráfico de bienes y la legalidad de los operaciones negociables. No es conforme con dicho fin la adopción de decisiones que no tomen en cuenta el riesgo que se crea y, por ende, que no se sujeten al principio de prevención.


 


CONCLUSION :


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1.-       La creación de los diferentes Registros que conforman el Registro Nacional tiene como objeto garantizar el principio de seguridad registral.


 


2.-       La seguridad registral implica publicidad y esta se obtiene a partir de la inscripción de los documentos. Cabe considerar que una de las funciones esenciales del sistema registral es, precisamente, la facultad de inscripción de los documentos.


 


3.-       A efecto de la inscripción de los documentos, el Registrador correspondiente debe proceder a su calificación. El legislador no ha previsto que las funciones de inscripción y calificación puedan ser desempeñadas por funcionarios distintos de los Registradores y, en su caso, de servidores externos al Registro Nacional.


 


4.-       El carácter esencial de las funciones  torna en indelegables la calificación e inscripciones registrales. Carácter indelegable que también debe predicarse de la modificación o cancelación de asientos registrales o de cualquier anotación que conste en el Registro.


 


5.-       En el estado actual del ordenamiento, si bien el juez puede ordenar una inscripción o la cancelación de un asunto respecto de un documento o acto, dicha inscripción o cancelación es materialmente la responsabilidad del Registro. Son sus funcionarios los que pueden accesar directamente la base de datos del Registro a efecto de modificar su contenido.


 


6.-       La posibilidad de que un funcionario judicial sea autorizado para inscribir documentos en el Registro o cancelar inscripciones anteriores es dudosamente constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución Política.


 


7.-       Por otra parte, una delegación de las funciones de calificación, inscripción y cancelación de documentos en el Registro violentaría lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la Ley General de la Administración Pública.


 


8.-       Efectivamente, los funcionarios judiciales no forman parte de la estructura administrativa del Registro, no son inferiores directos de las autoridades registrales y se está en presencia de funciones esenciales del Registro Nacional, atribuidas en razón de su específica idoneidad para el desempeño de la función. Todo lo cual torna las citadas funciones en indelegables conforme la Ley.


 


De Ud. muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora Asesora


 


 


MIRCH/mvc