C-050-2007

20 de febrero de 2007

 

 

 

 

Señor

Carlos Sequeira Lépiz

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

S. O.

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° PE-6220-2006 de 20 de noviembre de 2006, mediante el cual consulta en relación con la posibilidad de otorgar en préstamo el uso de instalaciones públicas propiedad del INA a personas jurídicas, asociaciones, gremios, cuyos miembros no son servidores públicos para el desarrollo de actividades de interés social y gremial.

 

            Señala Ud. que la Asesoría Legal de ese Instituto considera que, conforme a la Ley General de Control Interno, la Administración debe velar por el buen uso del patrimonio público. Estima la Asesoría que el préstamo de instalaciones a la asociación de pensionados implicaría canalizar recursos para agua, luz, teléfono, por lo que se podría destinar o comprometer fondos públicos para un grupo que no está integrado por funcionarios de la Institución. Agrega la Asesoría que a los funcionarios públicos se les puede reclamar la responsabilidad disciplinaria y patrimonial, según el Reglamento Autónomo de Servicios. Al no proceder dicha responsabilidad respecto de los pensionados, la responsabilidad se diluye.  Por lo que se concluye que no es procedente otorgar un local para que se reúna la asociación de pensionados. Dicho criterio es compartido por la Presidencia Ejecutiva. No obstante, si el permiso se considera procedente, se solicita aclarar cuál figura jurídica sería la aplicable.

 

            Se consulta el criterio de la Procuraduría General por cuanto se tiene duda respecto de la posibilidad de otorgar el uso de un local público a una asociación de pensionados. Es de advertir que la Procuraduría resulta incompetente para responder a la consulta en los términos indicados. Pareciera que la Administración tiene en conocimiento la solicitud de la referida asociación para utilizar un local que es propiedad del INA. En los términos indicados, la consulta concierne un caso concreto, circunstancia que impide a la Procuraduría pronunciarse sobre el punto. En efecto, ello implicaría sustituir a la Administración en el conocimiento y resolución de la solicitud que le ha sido planteada. En consecuencia, se excedería el ejercicio de la actividad consultiva propiamente dicha.

 

            No obstante, como una forma de colaborar con la Administración, la Procuraduría se pronuncia en forma abstracta sobre el punto, sin referirnos a la situación de la asociación de pensionados. La duda jurídica se replantea en los siguientes términos: ¿el ordenamiento jurídico habilita a la Administración para permitir el uso de las instalaciones públicas a sujetos privados?

 

            Las instalaciones públicas forman parte del patrimonio público, como tales integran la Hacienda Pública. No obstante, en tesis de principio y bajo ciertas condiciones, la Administración puede permitir un uso privativo de sus bienes.

 

 

A.-       LAS INSTALACIONES PÚBLICAS: BIENES PÚBLICOS

 

            Indica la Asesoría Jurídica que el local cuyo préstamo se solicita puede ser considerado fondo público, según lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y la Opinión Jurídica N° 107-98 de 17 de diciembre de 1998 de esta Procuraduría.

 

            El concepto de fondos públicos en nuestro ordenamiento tiene un componente orgánico fundamental. Ello por cuanto el carácter público de los fondos viene dado en último término por el hecho de que el bien pertenezca a un organismo público. Conforme lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los “fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos”.

 

Los locales, instalaciones, en general, cualquier edificación que sea propiedad de un organismo público forman parte de los fondos públicos. De lo anterior se desprende que son parte de la Hacienda Pública, por una parte y que sobre ellos pueden ejercerse los distintos controles que sobre la Hacienda Pública prevé el ordenamiento, por otra parte.

 

            La Hacienda Pública se conceptualiza a partir de diversos criterios, entre ellos el orgánico y el material. Forman parte de la Hacienda Pública los organismos públicos organizados como entes autónomos, como es el caso del INA. Pero, la Hacienda Pública se integra no sólo por sujetos sino también por objetos. Conforme el primer párrafo del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los fondos públicos son parte de la Hacienda Pública. Lo que indica que deben regirse por los principios y normas propios de ésta.  Ordenamiento de la Hacienda Pública que establece el sistema de control.

 

            Un sistema de control que tiene como uno de sus fines la protección y conservación del patrimonio público. Dentro de ese fin, se controla el manejo y uso de los fondos públicos, a efecto de asegurar que el adecuado manejo de los recursos públicos y su utilización se ajusten a las disposiciones de la ley pero también que sea eficaz y eficiente.  Ergo, los fondos públicos deben ser usados y manejados conforme los principios de legalidad, eficacia y eficiencia. El control debe evitar no sólo el uso ilegal o irregular del patrimonio público, sino también su despilfarro, su uso indebido. En ese sentido, el bien público debe ser utilizado para el objeto por el cual se adquirió y, consecuentemente, respetando el fin público al cual puede haber sido destinado.

 

            Aplicado lo anterior a los bienes inmuebles de la Administración, se sigue que esta tiene el deber de adoptar todas las medidas necesarias y adecuadas para proteger, conservar tanto jurídica como materialmente sus edificaciones. Un deber que se aplica incluso si, por circunstancias externas, la Administración no utiliza directamente sus instalaciones. En caso de que las utilice, el uso y administración debe ser razonable y sujetarse a los principios de economicidad, eficacia y eficiencia. En consecuencia, las edificaciones deben contribuir a que la Administración cumpla con los fines públicos correspondientes y, por ende, satisfaga las necesidades de la colectividad. 

 

 

 

 

 

 

B.-       EL PRESTAMO DE LOCALES

 

            Se consulta si los locales del INA pueden ser dados en préstamo de uso. Lo que hace suponer una duda en orden a si el carácter de fondo público constituye un impedimento para el préstamo de un local.

 

En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales.

 

El artículo 261 del Código Civil establece:

 

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

 

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

 

De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.  Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.

 

A contrario, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido afectos a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración: son dominio privado de la Administración.

 

            El carácter demanial del bien implica, como se indicó, un régimen jurídico particular derivado del hecho de que la demanialidad involucra el ejercicio de potestades públicas. La relación que se establece entre la Administración y el bien no es una relación de propiedad, como es lo normal en tratándose de los bienes patrimoniales, sino que la relación es potestativa en tanto que la Administración lo que tiene respecto del bien son potestades públicas.

 

            Esta circunstancia podría llevar a considerar que el bien demanial no puede ser usado en forma privativa por los particulares. No obstante, el Derecho Administrativo ha establecido como propio de los bienes demaniales el hecho de que, según su naturaleza, pueden ser utilizados en forma privativa por los sujetos privados por medio de dos tipos de actos: la concesión de uso o el permiso de uso. Es de advertir que si bien ambos actos permiten el uso privativo, las condiciones de dicho uso difieren sustancialmente según se trate de uno u otro acto. En efecto, la concesión de uso genera un derecho de uso en cabeza del concesionario que no sólo no puede ser desconocido por la Administración sino que esta no debe perturbar. Por el contrario, lo propio del permiso de uso es su precariedad: el derecho que otorga es precario y es producto de la simple tolerancia de la Administración, en ejercicio de una potestad discrecional.

 

Importa resaltar, entonces, que a pesar de su  especialidad, los bienes demaniales pueden ser utilizados en forma privativa por los sujetos privados. En particular, que la propia Administración puede autorizar por acto administrativo unilateral el uso privativo del bien, entendiendo que lo que así se decida no genera un derecho estable, por lo que puede ponérsele fin en los términos en que dispone el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.

 

La relación entre la Administración y los bienes patrimoniales está fundada en la titularidad. La Administración tiene sobre ellos un derecho de propiedad que se rige por el Derecho Civil. En ese sentido, el contenido de  los derechos sobre el bien y la posibilidad de su explotación se diferencian muy poco del que el Derecho Civil reconoce al propietario privado. Eso no significa, empero, que no existan diferencias. Es fundamental, al respecto, la circunstancia de que la Administración sólo puede adquirirlos, disponer de ellos y venderlos según procedimientos administrativos, por una parte. En ese sentido, la adquisición, arrendamiento, venta son contratos administrativos sujetos a las normas y principios correspondientes. Por otra parte, dichos bienes  deben ser usados y dispuestos en orden a la satisfacción del interés público. De lo que se sigue que cualquier decisión administrativa en orden al bien debe estar motivada en un interés público. Y por ello debe contemplar las necesidades de la colectividad que justifican la existencia del ente público, las propias necesidades institucionales y el uso razonable de los recursos públicos.

 

            Se ha indicado que los bienes demaniales pueden ser usados en forma privativa mediante la concesión o permiso de uso. La circunstancia de que los bienes patrimoniales estén vinculados a la Administración por una relación de titularidad de dominio y, por ende, que sean propiedad del organismo público, permite considerar que en la medida en que no se afecte el interés público es factible que dicho bien sea objeto de un uso privativo por parte de un particular. Es de advertir que la utilización privativa por un tercero no puede derivar técnicamente de una concesión de uso o de un permiso de uso, los cuales presuponen la demanialidad del bien. Lo normal es que dicho uso privativo sea consecuencia de un contrato que tienda a satisfacer el fin público y fije el plazo de utilización del bien y los derechos de ambas partes.

 

No obstante, procede recalcar que dicho proceder sólo puede ser procedente como medio de satisfacer el interés público. Dicho imperativo, satisfacción del interés público, implica por demás que el uso privativo del bien patrimonial no genera mayores gastos para la Administración Pública. Habría que considerar como dudosamente conforme al interés público el que la Administración tome una decisión que implique el préstamo de uso de un bien patrimonial y que este préstamo no sólo no entrañe un beneficio para la sociedad, para la propia Administración, sino que signifique obligaciones especiales y, en particular, mayores erogaciones. Este sería el caso si al prestar un bien inmueble patrimonial la Administración debe asumir una serie de cargas como puede ser las derivadas de la prestación de los servicios públicos para el prestatario. De lo anterior se sigue como lógica consecuencia que el prestatario debería asumir los costos que genera el uso del bien público.

 

            Por demás, en los supuestos en que el interés público no se satisface directa o indirectamente con la utilización privativa de un local propiedad de la Administración (contemplamos, obviamente, la situación de un bien patrimonial), la decisión que se tome debería corresponder, al menos, al propio interés administrativo. Por ejemplo, la posibilidad de obtener una retribución de parte del privado y de que éste mismo asuma en parte los gastos de conservación material del bien.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.-       Los bienes inmuebles del Instituto Nacional de Aprendizaje por su condición de bienes pertenecientes a un ente público son legalmente fondos públicos e integran la Hacienda Pública. Como tales se sujetan al ordenamiento de la Hacienda Pública y, por ende, a los principios que la rigen.

 

2.-       Lo anterior implica que el uso del bien inmueble debe respetar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia.

 

3.-       Consecuentemente, el uso de dichos bienes debe respetar su régimen jurídico y estar dirigido permanentemente a la satisfacción del interés público.

 

4.-       Los bienes demaniales pueden ser objeto de un uso privativo por parte de sujetos privados, por medio de la concesión de uso del dominio público y el permiso de uso.

 

5.-       Dicho uso privativo es posible también en tratándose de los bienes patrimoniales, a través de la contratación administrativa.

 

6.-       Todo supuesto de uso privativo debe fundarse y estar dirigido permanentemente a la satisfacción del interés público.

 

7.-       En razón de los principios que rigen la Hacienda Pública, el uso de locales de la Administración Pública por parte de una prestatario no puede afectar la situación jurídica y económica de ésta. En ese sentido, no puede ser la causa de un mayor gasto público, ya que ello significaría que los recursos escasos de la Administración satisfacen el interés privado del prestatario.

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc