ANULADO

 

(Este pronunciamiento fue anulado mediante resolución de la Sala Constitucional N° 11002-09  del 10 de julio de 2009.)

C-077-2007

13 de marzo de 2007

 

 

Doctora

María Luisa Ávila Agüero

Ministra de Salud

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio DM-8743-IZ-06 del 19 de diciembre de 2006, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la labor de fiscalización por parte del Ministerio de Salud en aplicación de la Ley n.° 7600.

 

I.-        ANTECEDENTES.

 

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.

 

En el oficio n.° DAJ-IZ-3269-06 del 23 de noviembre del 2006 de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, suscrito por la Licenciada Isabel María Zúñiga Gómez, se llega a la siguiente conclusión:

 

“De la lectura de los preceptos jurídicos anteriormente transcritos, claramente se desprende cual es la competencia del Ministerio de Salud, en materia de aprobación de planos en cuanto a construcciones se refiere. La Ley de Igual De Oportunidades Para Las Personas Con Discapacidad, detalla un poco más la esfera de acción de las autoridades de salud a quienes corresponde ese actuar administrativo, haciendo alusión a construcciones nuevas, ampliaciones o remodelaciones de edificios; sin embargo la misma es afín con la Ley General de Salud.

Como puede apreciarse, las autoridades de salud deben fiscalizar el cumplimiento de la Ley De Oportunidades Para Las Personas Con Discapacidad y de su Reglamento antes citados en materia de planos, permisos de construcción y de remodelación o similar; sin embargo no encuentra fundamento legal esta Dirección de Asuntos Jurídicos para exigir el cumplimiento de esas disposiciones, para el otorgamiento del Permiso Sanitario de Funcionamiento o de un certificado de Habitación.

Por lo anterior, y con base en el Principio de Legalidad contemplado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública; las autoridades de salud se encuentran obligadas a fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley No. 7600 y su Reglamento, solo en trámite de aprobación de planos, permisos de construcción y de remodelación o similares.

En virtud de lo aquí expuesto las disposiciones de la Ley No. 7600 no deben ser de aplicación en lo referente a otorgamiento de permisos sanitarios de funcionamiento, ni certificación de habitación de establecimiento de salud y afines, en virtud de que la supracitada ley no lo establece expresamente.

No obstante lo anterior, diferentes actores de la sociedad civil, han dado otra interpretación a la Ley No. 7600 y son del criterio que dicho accionar es de aplicación en materia de otorgamiento de permisos sanitarios de funcionamiento y afines por parte de las autoridades de salud de este Ministerio, interpretación que no comparte esta Dirección de Asuntos Jurídicos”.

 

B.-       Criterio de Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

 

Este despacho, mediante oficio n.° ADPb-019-2007 del 09 de enero del 2007 dio audiencia de la presente consulta a la señora Bárbara Holst Quirós, M.Sc., directora ejecutiva del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial. Mediante oficio n.° DE-026-07 del 16 de enero del 2007, la citada funcionaria adjunta el oficio n.° AJ-005-2007 del 12 de enero del año en curso, suscrito por el Lic. Francisco Azofeifa Murillo, asesor jurídico de ese ente, el cual, en lo que interesa, señala lo siguiente:

 

“Siendo una obligación del Estado costarricense garantizar la accesibilidad en el entorno, los bienes, los servicios y las instalaciones de atención al público, considera esta Asesoría que el Ministerio de Salud debe verificar las disposiciones de accesibilidad no solo en la aprobación de planos y permisos de construcción, sino, en todas gestiones de autorización que le corresponden de acuerdo con su competencia, incluyendo el otorgamiento de permisos sanitarios. Dicha fiscalización es el medio por el cual el Estado Costarricense procura el cumplimiento de los permisos de accesibilidad en las instalaciones que brinden atención a público.

 

Para cumplir con dicho objetivo, el Ministerio de Salud debe establecer los reglamentos y procedimientos internos que incorporen la perspectiva de accesibilidad en sus diversas acciones y programas y obligaciones. De esta forma lo establece el Reglamento a la Ley 7600 en su artículo 6° y en su Transitorio II”.

 

C.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.

 

El Órgano Asesor se ha referido a temas afines al consultado, por tal motivo estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos para fundamentar la posición definitiva que asumamos en este estudio.

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

 

Con el propósito de deslindar el objeto de la consulta, es claro que no existe duda en cuanto a las potestades de fiscalización que el ordenamiento jurídico le atribuye al Ministerio de Salud en lo referente a la aplicación de la Ley n.° 7600 de 2 de mayo de 1996, Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, cuando se trata de revisar planos, conceder permisos de construcción y remodelación o cualquier otra autorización similar. Así se desprende de la relación del numeral 41 de esa Ley con el artículo 103 de su reglamento. Por tal motivo, este punto, no amerita mayores elucubraciones jurídicas.

 

Donde se presentan dudas es sobre si el Ministerio de Salud puede o no exigir el cumplimiento de la citada Ley y su reglamento en relación con el otorgamiento del permiso sanitario de funcionamiento o de un certificado de habitación. Es bien sabido que, de conformidad con las disposiciones que se encuentran en la Ley General de Salud, Ley n.° 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, a este Ministerio le compete otorgar tales permisos o certificados de habitación cuando se trata de establecimientos de salud y afines. En este aspecto, las reglas de la hermenéutica jurídica nos exigen analizar, en primer término, el ámbito competencial de este órgano y, en segundo lugar, puntualizar en cuanto al principio de legalidad.   

 

En relación con el primer aspecto, es claro que la competencia del Ministerio que usted dirige está ubicada en la materia de salud. Ergo, en principio, las potestades de policía, de dirección, de política, de regulación, de vigilancia, de fiscalización, etc. se reputan como válidas en el tanto y cuanto se ejerzan en esta materia. En relación con la potestad de policía en materia de salud, en el dictamen C-130-06 de 30 de marzo del 2006, expresamos lo siguiente:

 

“2.-          La policía en materia de salud

 

A efecto de mantener el orden público en materia de salud pública, el legislador emitió la Ley General de Salud, N° 5395 de 30 de octubre de 1973. En razón de los valores que dicha Ley protege y los fines a que tiende, debe entenderse que aún en el supuesto en que el legislador no hubiese calificado expresamente a dicha norma como de orden público, habría que entender que integra dicho orden en el sentido antes establecido. Preceptúa al efecto el artículo 7, primer párrafo:

 

‘ARTICULO 7º.- La presente y demás leyes, reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud son de orden público y en caso de conflicto prevalecen sobre cualesquiera otras disposiciones de igual validez formal, sin perjuicio de las atribuciones que la ley confiere a las instituciones autónomas del sector salud’.

 

Dicha Ley parte de la salud de la población como un ‘bien de interés público tutelado por el Estado’, artículo 1, el cual deviene obligado a velar por dicha salud. Para ese efecto, la Ley otorga competencias al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salud. Dispone el artículo 2 de la citada Ley:

 

‘ARTICULO 2º.- Es función esencial del Estado velar por la salud de la población. Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. Tendrá potestades para dictar reglamentos autónomos en estas materias’.

 

Se reconoce al Poder Ejecutivo el carácter rector de la política nacional en materia de salud, atribución que va de suyo en virtud del principio de unidad estatal y el poder directivo que de él deriva. Pero también se reconocen potestades de policía y un poder normativo o de regulación. Poderes a los cuales, en principio, queda sujeta toda persona natural o jurídica, pública o privada (artículo 4).

 

Sometimiento a la ley que implica sujeción de las distintas actividades directa o indirectamente relacionadas con la salud de los individuos a las disposiciones de la ley, de sus reglamentos o normas generales o particulares ‘que la autoridad de salud dicte a fin de proteger la salud de la población’ (artículo 38). Disposiciones que tienden a la ordenación de la actividad sanitaria en aras de mantener la salud y los derechos fundamentales de las personas. La salud pública a cargo del Ministerio le obliga a adoptar las medidas destinadas a prevenir o impedir las enfermedades, mejorar la calidad de vida de las personas, fomentando la salud a través de acciones relacionadas con la educación para la higiene personal, el control de las enfermedades transmisibles, la organización de los servicios médicos y el saneamiento del medio, entre otros

 

El poder de policía administrativa se ejerce a través de distintas potestades: la reglamentación, la medida individual y la coerción.

 

La Ley General de Salud reconoce al Poder Ejecutivo y, en particular al Ministerio de Salud un poder de reglamentación de las actividades relacionadas directa o indirectamente con la salud. Poder que abarca la emisión de las normas técnicas en la materia, según lo dispuesto en los artículos 342 y 343 de la Ley. La emisión de esas normas técnicas en materia de salud pública vincula a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas. El artículo 343 no permite duda alguna en orden a la sujeción de las entidades públicas a las normas técnicas emitidas por el Ministerio de Salud. Establece dicho artículo:

 

‘ARTICULO 343.- Toda institución o establecimiento público, semipúblico o privado que realice acciones de salud sean éstas de promoción, conservación o recuperación de la salud en las personas o de rehabilitación del paciente queda sujeto a las normas técnicas que el Ministerio dicte dentro de sus atribuciones y al control y supervigilancia técnica de las autoridades de salud’.

 

Sobre este poder de reglamentación ha indicado la Sala Constitucional:

 

‘III.- Potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en materia de salud. De conformidad con el artículo 140 inciso 3° de la Constitución Política, el Poder Ejecutivo ostenta en forma exclusiva la facultad de reglamentar las leyes, incluso las leyes restrictivas de derechos, poseyendo todos los entes y órganos de la Administración una competencia reglamentaria autónoma, limitada a regular aspectos de funcionamiento interno, sin injerencia directa en el ámbito de derechos e intereses de los administrados. En ese orden de ideas, el artículo 355 de la Ley General de Salud, número 5395, de treinta de octubre de mil novecientos setenta y tres, dispone que:

 

‘Artículo 355.-

Teniendo en vista una efectiva protección de la salud de la población y los individuos, las autoridades de salud competentes podrán decretar por propia autoridad, medidas cuya finalidad tiendan a evitar la aparición de peligros y la agravación o difusión del daño, o la continuación o reincidencia en la perpetración de infracciones legales o reglamentarias que atenten contra la salud de las personas.’

 

A partir de lo anterior, es posible reconocer una competencia del Poder Ejecutivo para el dictado de medidas generales (reglamentos ejecutivos) que tiendan a desarrollar los términos más genéricos de la Ley 5395, correspondiendo entonces a esta Sala entrar a discutir el alcance de tales regulaciones. Ya la Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones respecto de los límites de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, entendiendo que en uso de la misma, el Ejecutivo no puede más que desarrollar los contenidos genéricos de las leyes, sin imponer restricciones o exacciones en forma independiente. Así, por ejemplo, en la sentencia número 6579-94 de las quince horas doce minutos del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, al resolver una acción de inconstitucionalidad contra los incisos a) y b) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, en lo que interesa, expresó:

(…).

 

Sin entrar a calificar concretamente el contenido del acto impugnado, hasta aquí puede la Sala afirmar que el Poder Ejecutivo se encuentra perfectamente legitimado, desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, para dictar un Reglamento que –desarrollando la Ley General de Salud o cualquier otra norma de rango similar- imponga a los particulares deberes en atención a la tutela de la salud pública, siempre y cuando no invada materia absolutamente reservada a la Ley, o bien que sus disposiciones lesionen materialmente alguna otra norma o principio constitucional’. Sala Constitucional, resolución N° 10542-2001 de 14:55 hrs. del 17 de octubre de 2001.

 

Pero las medidas de policía no son sólo reglamentaciones. Por el contrario, comprenden las medidas de carácter general o particular dictadas por las autoridades de salud, a efecto de hacer cumplir tanto la ley como las reglamentaciones emitidas.

 

En este ámbito, el poder de policía se manifiesta a través de potestades para emitir autorizaciones, denegaciones, prohibiciones y órdenes en relación con situaciones jurídicas de origen legal, en este caso en protección de la salud. La policía administrativa, general o especial, es de naturaleza preventiva. En ese sentido, los poderes de policía administrativa tienden a prevenir o hacer cesar los atentados contra el orden público”.

 

 

            Ahora bien, resulta claro que la Ley n.° 7600 y su reglamento se refieren a otra materia, distinta de la salud, concretamente: a garantizar la igualdad real de oportunidades de las personas con discapacidad.  Sobre este aspecto, en la opinión jurídica O.J.-127-05 de 24 de agosto del 2005, indicamos lo siguiente:

 

“El tema de la igualdad de oportunidades y los derechos de las personas con discapacidad, no es un tema novedoso ni de reciente investigación, pues ya desde hace varios años, se han venido realizando importantes esfuerzos tendentes a poner fin a todas aquellas desigualdades o distinciones surgidas en detrimento de aquellos individuos que han tenido que abrirse camino por tener algún tipo de discapacidad.

Concretamente, en nuestro ordenamiento jurídico esta igualdad encuentra su fundamento constitucional, en el artículo 33 que consagra el derecho de toda persona a un trato igualitario, sin que se permita de ningún modo realizar diferencias o distinciones contrarias a la dignidad humana.

En ese sentido, el artículo 33 de nuestra Constitución Política, dispone:

 

" ARTÍCULO 33.-

Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana."

El principio de igualdad es un pilar fundamental que debe inspirar en todo momento el ordenamiento jurídico, pues parte del hecho de que todos debemos ser tratados de igual manera, sin preferencias ni beneficios a favor de unos y en detrimento de otros, ello por cuanto la igualdad es inmanente al ser humano, lo que impide cualquier trato discriminatorio en perjuicio de la dignidad que es inherente a toda persona.

En ese sentido, la Sala Constitucional ha abordado el tema, realizando importantes aportes, con relación a este principio. Concretamente, el Tribunal Constitucional ha señalado:

“El principio de la igualdad es consubstancial al ser humano. Hoy la igualdad ante la ley es un derecho inmanente a la persona, propio de toda sociedad civilizada y bastión de todo orden jurídico. No hay libertad, no hay democracia, no hay justicia, si no hay igualdad ante la ley. Es un axioma universal, que ya nadie debate. Su desconocimiento -ante cualquier circunstancia- viola los principios de la libertad y de la equidad, del Derecho y del interés público.” (Resolución N° 3369-96, de las 10:27 horas del 5 de julio de 1996. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia) (Ver en igual sentido la resolución N° 2544, de las 13:50 horas del 1° de junio de 1994).

Este principio de igualdad debe ser interpretado en el sentido de que no deben existir discriminaciones que impliquen un trato diferente o arbitrario contrario a la igualdad entre los seres humanos, discriminación que no tiene sustento alguno, resultando repulsiva por basarse en cuestiones de tipo personal o social, carente de toda justificación objetiva y razonable (1).

Nuestro país, como Estado Social de Derecho, no ha sido indiferente ante las situaciones de injusticia y discriminación que han sufrido las personas discapacitadas, y ha tomado acciones en la protección de sus derechos, mediante la adopción de políticas y disposiciones normativas que han tenido como finalidad el garantizar un trato digno y consolidar la igualdad de oportunidades para estos individuos.

Ejemplo de lo anterior lo constituye la "Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad", Ley N° 7600, la cual en su artículo 1° declara de interés público el desarrollo integral de la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes; estableciéndose una serie de normas y procedimientos que son de obligatoria observancia para todas las instituciones tanto públicas como privadas.

Asimismo, mediante Decreto Ejecutivo N° 26831, denominado "Reglamento de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad", el cual viene a desarrollar las disposiciones legales indicadas, así como el deber de todas las instituciones públicas y privadas, de garantizar a las personas con discapacidad el ejercicio de sus derechos y deberes en igualdad de oportunidades, accesibilidad y participación (2).

Valga acotar que el reglamento en mención, vino a derogar el Decreto Ejecutivo N° 19101, denominado "Políticas Nacionales Prevención Deficiencia y Discapacidad y Rehabilitación Integral", que constituyó un importante aporte en procura de consagrar a nivel nacional, los principios esbozados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de libertad, justicia y paz, a través del reconocimiento de la dignidad intrínseca del ser humano y de igualdad de derechos de toda persona sin distinción de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, personal o social.

Los anteriores instrumentos normativos en materia de igualdad de oportunidades han sido el resultado de la preocupación general existente tanto a nivel internacional como nacional, lo que ha dado como resultado el compromiso de países y gobiernos en la implementación de este tipo de disposiciones, planes y programas cuyo objetivo primordial es lograr la desaparición real y efectiva de la brecha de desigualdad absurda e infundada, lastimosamente, existente en nuestros días.

Entre los instrumentos internacionales suscritos en materia de discapacidad e igualdad de oportunidades, se pueden citar, entre otros, la "Declaración de Derechos Humanos" (que fuera adoptada y proclamada por nuestro país en el año 1948).

Concretamente, esta Declaración, en su artículo 7, dispone:

" Artículo 7

Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación. "

Este principio de igualdad, se encuentra consagrado asimismo en los artículos 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como "Pacto de San José"; 2 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 14 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y en el numeral 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Por su parte, y más concretamente sobre el tema de igualdad y protección de personas discapacitadas, nuestro país suscribió la "Convención Interamericana contra la Discriminación de Discapacitados", aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley N° 7948.

En dicho documento se plasmó el pleno reconocimiento y convicción de que las personas con discapacidad tienen los mismos derechos humanos y libertades fundamentales como personas que son; y que estos derechos, incluido el de no verse sometidos a discriminación fundamentada en la discapacidad, dimanan de la dignidad y la igualdad que son inherentes a todo ser humano.

El objetivo principal de dicha convención es lograr la plena integración en la sociedad de las personas con discapacidad, a través de la prevención y la eliminación de todas las formas de discriminación (artículo II), y para llegar a esa meta, los Estados parte se comprometieron a adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad, a través de la colaboración entre sí para contribuir a prevenir y eliminar la discriminación, principalmente en lo que se refiere a investigación científica y tecnológica en la prevención de las discapacidades y en su tratamiento, rehabilitación e integración a la sociedad de las personas con discapacidad; además del desarrollo de medios y recursos diseñados para facilitar o promover la vida independiente, la autosuficiencia e integración total, en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad en la sociedad (artículo III y IV).

Dentro de las obligaciones adoptadas por los Estados firmantes, se encuentra la adopción de medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones que se construyan o fabriquen en sus territorios respectivos, faciliten el transporte, la comunicación y el acceso para las personas con discapacidad. Pero ese compromiso va más allá, y no se limita a las construcciones o instalaciones nuevas que se quieran realizar, sino que dichas medidas involucran también la eliminación de obstáculos arquitectónicos ya existentes todo ello para facilitar su acceso y uso (artículo III inciso 1, letra b) y c)).

Por otra parte, nuestro país, mediante ley N° 7219, ratificó el convenio N° 159 de la OIT, denominado "Convenio sobre la Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas", instrumento que tiene como fin el asegurar la igualdad de oportunidades en materia de empleo.

En relación con el Principio de Igualdad, aplicado al tema de discapacidad, la Sala Constitucional ha señalado:

 

"(…)En primer término, es importante señalar que la Constitución Política de Costa Rica y la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (instrumento internacional con fuerza superior a la ley por disposición del artículo 7 constitucional) consagran el principio de igualdad de las personas y la prohibición de hacer distinciones contrarias a su dignidad -artículos 33 y 24 respectivamente-. Adicionalmente, los derechos de las personas discapacitadas están reconocidos en otros instrumentos internacionales como la "Convención Americana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad", aprobada por la Asamblea Legislativa por ley número 7948 y la "Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad", número 7600, publicada en la Gaceta del veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis. Esta última l Convención define en su artículo 1° la discriminación, de la siguiente manera:

"El término discriminación contra las personas con discapacidad, significa toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o el propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales "

Asimismo, consagra la obligación de los Estados que la suscribieron, a adoptar:

"las medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas, actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales y las actividades políticas y de administración"(…) III.-

A la luz de lo expuesto, es evidente que existen una serie de disposiciones vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, que prohiben todo tipo de discriminación contra personas en razón de su discapacidad, las cuales deben ser respetadas tanto por sujetos de derecho público como de derecho privado, pues la tutela efectiva de los derechos de las personas discapacitadas resulta ser uno de los medios por los cuales este grupo de población puede tener una vida lo más independiente y normal posible, en aras de que su integración a la sociedad sea plena.(…)" (Resolución N° 2001-08559 de las quince horas con treinta y seis minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno. Sala Constitucional. Corte Suprema de Justicia. Ver en igual sentido el voto N° 2002-10433 de las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del cinco de noviembre del dos mil dos de la Sala Constitucional) (El original no se encuentra subrayado)

 

Todo lo anterior refleja claramente el convencimiento general y en concreto de nuestro país, de lograr una efectiva protección del derecho a la igualdad de oportunidades y la consecuente eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad propiciando, de esta manera, su plena integración en la sociedad (3).

 

III.- DE LA LEY DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD, N° 7600.

 

Como se indicó líneas atrás, la Ley N° 7600, constituye uno de los avances más relevantes de nuestro país en el tema de igualdad de oportunidades ya que declara de interés público el desarrollo integral de la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes (artículo 1).

Por su parte, la normativa en cuestión, concretamente en su artículo 2, aclara una serie de conceptos lo que permite realizar una mejor aplicación de sus disposiciones, debiendo entenderse por "discapacidad" cualquier deficiencia física, mental o sensorial que limite, sustancialmente, una o más de las actividades principales de un individuo.

Es importante señalar que el numeral en cuestión, consagra con rango de principio, el término "igualdad de oportunidades", y lo define como "aquel principio que reconoce la importancia de las diversas necesidades del individuo, las cuales deben constituir la base de la planificación de la sociedad con el fin de asegurar el empleo de los recursos para garantizar que las personas disfruten de iguales oportunidades de acceso y participación en idénticas circunstancias". (El original no se encuentra subarayado)

En relación con los alcances y aplicación de la ley en mención, la Sala Constitucional ha señalado:

"(…) La Sala entiende que esta normativa tiene sustento fundamental en los artículos 33, 50, 51 y 67 de la Constitución Política, de manera que su dictado, más que un contenido meramente programático, implica la ejecución real de principios básicos para permitir el desarrollo moral, físico, intelectual y espiritual de las personas con discapacidad física. Es en realidad, la creación de un sistema de actualización y de promoción de las condiciones necesarias para que las personas con discapacidad alcancen su plena participación social (artículo 3 inciso a) de la Ley 7600) y por ello, el incumplimiento de sus disposiciones, implica una violación flagrante de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad y por ello el amparo debe estimarse. (…)" (El original no se encuentra en negrita) (Resolución N° 2288-99 de las 11:06 horas 26 de marzo de 1999. Sala Constitucional. Corte Suprema de Justicia. En igual sentido ver N° 2002-06468 de las quince horas con cincuenta y dos minutos del dos de julio del dos mil dos, N° 2002-05974  de las once horas con veinte minutos del catorce de junio del dos mil dos. Sala Constitucional. Corte Suprema de Justicia.)

 

De acuerdo con el artículo 3 de la ley en estudio, los objetivos primordiales que se pretenden alcanzar con su promulgación son:

"(…)a) Servir como instrumento a las personas con discapacidad para que alcancen su máximo desarrollo, su plena participación social, así como el ejercicio de los derechos y deberes establecidos en nuestro sistema jurídico.

b) Garantizar la igualdad de oportunidades para la población costarricense en ámbitos como: salud, educación, trabajo, vida familiar, recreación, deportes, cultura y todos los demás ámbitos establecidos.

c) Eliminar cualquier tipo de discriminación hacia las personas con discapacidad.

d) Establecer las bases jurídicas y materiales que le permitan a la sociedad costarricense adoptar medidas necesarias para la equiparación de oportunidades y la no discriminación de las personas con discapacidad. (…)"

Para lograr lo anterior, el Estado costarricense se comprometió (4), entre otras cosas, a:

"(…)a) Incluir en planes, políticas, programas y servicios de sus instituciones, los principios de igualdad de oportunidades y accesibilidad a los servicios que, (…), se presten; así como desarrollar proyectos y acciones diferenciados que tomen en consideración el menor desarrollo relativo de las regiones y comunidades del país.

b) Garantizar que el entorno, los bienes, los servicios y las instalaciones de atención al público sean accesibles para que las personas los usen y disfruten.

c) Eliminar las acciones y disposiciones que, directa o indirectamente, promueven la discriminación o impiden a las personas con discapacidad tener acceso a los programas y servicios.

d) Apoyar a los sectores de la sociedad y a las organizaciones de personas con discapacidad, con el fin de alcanzar la igualdad de oportunidades.

e) Garantizar el derecho de las organizaciones de personas con discapacidad de participar en las acciones relacionadas con la elaboración de planes, políticas, programas y servicios en los que estén involucradas.

f) Divulgar esta ley para promover su cumplimiento.

g) Garantizar, por medio de las instituciones correspondientes, los servicios de apoyo requeridos por las personas con discapacidad para facilitarles su permanencia en la familia.

h) Garantizar que las personas con discapacidad agredidas física, emocional o sexualmente, tratadas con negligencia, que no cuenten con una familia o se encuentren en estado de abandono, tengan acceso a los medios que les permitan ejercer su autonomía y desarrollar una vida digna."  (El original no se encuentra en negrita)

Por otra parte, un aspecto que resulta importante destacar es el hecho de que el propio legislador, dejó plasmado en la ley, la necesaria y relevante participación del núcleo familiar (5) como un instrumento trascendental en la integración de las personas con discapacidad en la sociedad, siendo los miembros de ella, los primeros y principales facilitadores para su desarrollo en sociedad (artículo 11).

Por otra parte, la Ley de Igualdad de Oportunidades regula lo relativo al acceso a la educación (artículos 15 a 22), al trabajo (artículos 23 a 31), servicios de salud (artículos 31 a 40), al espacio físico (artículos 41 a 44), a medios de transporte (artículos 45 a 49), acceso a la información (artículos 50 a 53), a la cultura, el deporte y a las actividades recreativas (artículos 54 y 55), entre otros, estableciendo una serie de obligaciones a cargo de las entidades públicas y privadas, las cuales, de acuerdo con nuestra Sala Constitucional, deben ser respetadas a efecto de garantizar la integración en la sociedad de los individuos protegidos por dicha normativa.

"(…) III.-

A la luz de lo expuesto, es evidente que existen una serie de disposiciones vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, que prohiben todo tipo de discriminación contra personas en razón de su discapacidad, las cuales deben ser respetadas tanto por sujetos de derecho público como de derecho privado, pues la tutela efectiva de los derechos de las personas discapacitadas resulta ser uno de los medios por los cuales este grupo de población puede tener una vida lo más independiente y normal posible, en aras de que su integración a la sociedad sea plena.(…)" (Resolución N°2001-08559 de las 15:36 horas de 28 de agosto de 2001. Sala Constitucional. Corte Suprema de Justicia)”.

 

Vistas así las cosas, las potestades de fiscalización del Ministerio de Salud para exigir el cumplimiento de las normas de la Ley n.° 7600 y su reglamento en relación con los permisos sanitarios de funcionamiento o de un certificado de habilitación, necesariamente han de encontrarse en esa normativa, y no en las de salud, por ser una materia distinta a esta, lo cual nos lleva a analizar el segundo punto: el principio de legalidad.

 

Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano,  para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. “En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial  de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa,  y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”.  (Véase el Voto Nº 440-98 de la Sala Constitucional.)

 

El Estado  de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto,  cualesquiera que  sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata  es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes”. (HAURIOU, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970,  página 191). Desde esta perspectiva,  y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.

 

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).

 

El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA,  Eduardo  Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior,  el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

 

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al  ejercicio  razonable y donde  exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

 

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él,  aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

 

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad  postula una forma especial  de vinculación de las autoridades  e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es casi absoluto”. (Véase el  voto N° 440-98 de la Sala Constitucional).

 

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:

 

“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego,  el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente,  y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos  y autónomos especialmente; o sea,  en última instancia, a lo que se conoce como  el ‘principio de juridicidad  de la Administración’.  En este sentido es claro que,  frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene,  no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación”.

 

            En síntesis,  el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que conforma la Administración Pública, puede actuar si no existe una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite.

 

En el caso que nos ocupa, no encontramos ninguna norma jurídica, ni en la Ley n.° 7600 ni en su reglamento, que autorice al Ministerio de Salud a exigir el cumplimiento de sus disposiciones cuando conoce la solicitud de un administrado para que se le otorgue un permiso sanitario de funcionamiento o un certificado de habilitación. Así lo reconoce la Asesoría Legal del CNREE, cuando afirma que si “(…) si bien la Ley 7600 no establece una obligación expresa para el Ministerio de Salud en cuanto a la fiscalización de los principios de la Ley de Igualdad de Oportunidades y su Reglamento al momento de emitir permisos sanitarios de funcionamiento y similares” (véase el folio n.° 1). 

 

Ahora bien, las normas que se citan en apoyo de la tesis contraria a la que estamos siguiendo, concretamente el numeral 3, incisos b) y c) de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas Formas de Discriminación Contra Personas con Discapacidad, donde los Estados se comprometen a adoptar las medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones que se construyen o fabriquen en sus territorios respectivos faciliten el transporte, la comunicación y el acceso para la personas con discapacidad y las medidas para eliminar, en la medida de lo posible, los obstáculos arquitectónicos, de transporte y comunicaciones que existan, con la finalidad de facilitarles el acceso, se alcanza con la atribución del numeral 103 del Reglamento de la Ley n.° 7600, aspecto sobre el cual no hay discusión tal y como se indicó supra. Un tanto similar hay que agregar en relación con las disposiciones que se encuentran en el numeral 4, concretamente en los literales b) y c). En la misma dirección se encuentra la resolución de la Sala Constitucional, el voto n.° 2305-00, en el que se habla de la infraestructura de los edificios, en especial aquellos en que se brindan servicios públicos, y la eliminación progresivamente de las “barreras arquitectónicas” que dificultan o impiden el acceso a esos servicios”.

 

Más bien, el tema que nos ocupa, hasta donde hemos podido indagar, no ha sido considerado por la Sala Constitucional. Precisamente en el recurso de amparo donde se cuestiona el punto, el cual se tramitó bajo el expediente judicial n.° 06-013749-0007-C0, este Alto Tribunal, en el voto n.° 678-07, al cual hemos tenido acceso el día de hoy pues se estaba en el proceso de recolección de firmar, atribuye la competencia al Ministerio de Salud a dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 41 de la Ley n.° 7600 y 103 de su reglamento, al autorizar planos de construcciones nuevas, ampliaciones o remodelaciones de edificio (véanse el por tanto y el considerando V de la citada resolución), no así  en relación con los permisos sanitarios de funcionamiento, aspecto que era el meollo del recurso de amparo. Ahora bien, en honor a la verdad, resulta extraño que la Sala Constitucional no haya dado un solo argumento para no incluirlos dentro de lo que disponen los numerales supra citados, aunque, debemos aclarar, que compartimos plenamente el resultado final al que arriba el Tribunal Constitucional.  

 

En apoyo de esa línea argumentativa, conviene tener presente que en la Ley n.° 8220 de 4 de marzo del 2002, se establece que todo trámite o requisito que se le exige al administrado, debe estar apoyado en una norma del ordenamiento jurídico; no otra cosa puede desprenderse del numeral 4 de la citada ley cuando habla de que “todo trámite o requisito, con independencia de su fuente normativa”, lo que supone la existencia de una norma previa que le da el sustento. Por otra parte, y tal y como señalamos supra,  el segundo párrafo del artículo 5 de esa ley, señala, en forma clara, que cuando un ente, órgano o funcionario público establezca trámites y requisitos para el administrado, está obligado a indicarle el artículo de la norma legal que sustenta dicho trámite o requisito, así como la fecha de su publicación. Si bien esta normativa está referida a los casos en los cuales la persona ejerce alguno de los derechos de petición, información y acceso a la justicia administrativa, consideramos que la necesidad de la norma previa también se aplica en los supuestos que estamos comentando, de tal manera que la Administración Pública solo puede exigir un requisito si este  se encuentran en una norma  del ordenamiento jurídico.

 

III.-     CONCLUSIÓN.

 

La labor de fiscalización del Ministerio de Salud en cuanto a la aplicación de la Ley n.° 7600 y su reglamento se limita a lo que dispone el numeral 103 de este último, excluyendo, por consiguiente, lo relativo a los permisos sanitarios de funcionamiento y los certificados de habilitación.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/mvc

 

 

Copia:  Bárbara Holst Quirós, MSc., directora ejecutiva del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.