C-062-2007

27 de febrero de 2007

 

 

 

 

Ingeniero

Johnny Araya Monge

Alcalde

Municipalidad de San José

Presente

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio sin número de fecha 27 de setiembre del 2006.  Previo a pronunciarnos sobre el fondo de lo consultado, le rogamos acepte las excusas pertinentes por el atraso que ha sufrido su gestión,  motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                               Objeto de la consulta.

 

Por lo que luego se dirá, conviene transcribir textualmente el contenido de la consulta formulada:

           

“Con el fin atender (sic) una solicitud del Honorable Concejo Municipal del Cantón Central de San José, le hago llegar, una copia del oficio N° 0286-SM, del 5 de julio del 2006, que se refiere al acuerdo municipal N° 40, artículo V, de la sesión ordinaria N° 10, celebrada el 4 de julio del 2006, donde se le insta en forma respetuosa, que proceda a emitir un criterio sobre la procedencia legal de eliminar el requisito de que los titulares de patentes de licores y espectáculos públicos, deban renovar sus patentes cada dos años, o en su defecto, establecer cual es el sustento legal que faculta a esta entidad, para exigir tal requisito.  Asimismo sobre el cierre indefinido.”

 

            Los alcances de las puntos a consultas se completan de entender, al menos en los primeros temas (licores y espectáculos públicos), con el criterio del asesor legal, contenido en oficio DAJ-4085-06-2006, del 10 de agosto del 2006.  En cuanto al tema del cierre indefinido, el objeto preciso de la consulta no llega a desarrollarse adecuadamente, aspecto que será retomado en su momento oportuno.

 

 

II.                             Sobre el otorgamiento de patentes de licores.

 

El ordenamiento jurídico regula expresamente la venta de bebidas alcohólicas, concretamente en la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757 del 28 de setiembre de 1987.  En estas normas se dispone lo relativo a las reglas para el otorgamiento de patentes, número de patentes de acuerdo a parámetros de población, ubicación en relación con centros educativos, de salud, deportivos, etc, y lo concerniente al remate de los nuevos puestos, entre otros.

 

En ese sentido, la normativa indicada confiere a las municipalidades la competencia para administrar lo atinente a este tipo de actividades, comprendiendo desde establecer la base de determinación del número de patentes, hasta la verificación del cumplimiento de los requisitos de operación de los lugares donde se expenden este tipo de bebidas, confiriéndoles, además, la responsabilidad de fiscalizar el correcto cumplimiento de la normativa dicha.

 

Precisamente sobre esa atribución conferida a los entes territoriales, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

 

"... la normativa indicada confiere a las municipalidades competencia exclusiva para conferir patentes de licores, bajo las condiciones y procedimientos que la misma ley establece, así como para autorizar la apertura e instalación de negocios comerciales para el expendio de bebidas alcohólicas y el traslado del lugar de funcionamiento de una patente (artículo 17).   Además, la normativa en referencia le atribuye el deber de velar por el buen funcionamiento de los negocios que se dedican a tal actividad y por la correcta aplicación de la normativa que regula la materia, sin perjuicio, desde luego, de las atribuciones otorgadas por la ley a otros entes u órganos públicos.

Por su parte, la Sala Constitucional, se ha referido al tema, determinado la responsabilidad municipal, de velar por la correcta aplicación de la normativa, que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y por el uso indebido de las "patentes" señalando:

"...Todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, comúnmente se le denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes... Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal - regidores y Ejecutivo municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso..."(4)  NOTA (4): SALA CONSTITUCIONAL. Voto No.6469-97 de las 16:20 horas del 8 de Octubre de 1997 (…)”. (Dictamen C-068-99 de 8 de abril de 1999. En sentido similar C-176-98 de 21 de agosto de 1998, C-091-2000 de 9 de mayo de 2000, C-020-2006 del 20 de enero del 2006.)

 

Debemos mencionar que el otorgamiento de una patente es considerado como un acto administrativo de orden público, entendido éste como aquellas áreas en las que “interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica.”  (Sala Constitucional, Resolución N° 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete).

 

Es decir, las patentes municipales para el expendio de bebidas alcohólicas son licencias que otorgan las municipalidades, reguladas por normativa de orden público y que, por lo tanto, deben de cumplir con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, pero a su vez conlleva una obligación de fiscalización para el ente municipal con el afán de velar por la satisfacción de ese principio jurídico indeterminado.

Procede, en este momento, atender concretamente la consulta planteada, referente a la procedencia legal de la renovación de las licencias para la venta de licores cada dos años.

 

Así las cosas, y sobre el tema de la renovación de las licencias de ventas de licores, la Ley sobre la Venta de Licores, en el numeral 12, indica:

 

“Cada dos años, y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción, y al propio tiempo el impuesto que ha de servir como base para el remate de los puestos.

Sin embargo, si la población creciere en cifra bastante para aumentar el total de establecimientos, la Municipalidad podrá decretar en cualquier tiempo el remate de los puestos adicionales que quepan dentro del máximo legal, por el tiempo que falte para el bienio en curso. Se tomará en cuenta, con este objeto, el aumento de población que resulte de las publicaciones oficiales de la Estadística Nacional, salvo que la Municipalidad interesada practicare un censo formal con acuerdo y colaboración de la Oficina Nacional de Estadística, pues en este caso se tendrá como población del distrito la que aparezca de dicho censo, en el levantamiento del cual podrá participar también un representante de los patentados de licores ya establecidos en la localidad de que se trate.

Dicho representante lo elegirán los interesados a instancia de la Municipalidad, y serán ellos quienes deban pagarle su trabajo. Pero si los patentados no quisieren nombrarlo o no se pusieren de acuerdo en el nombramiento, se prescindirá de dicho representante.

En los remates de nuevos puestos se sacarán éstos por orden numérico. Se tienen como definitivas y permanentes las patentes actuales, a nombre de sus dueños actuales, sin necesidad de nueva adjudicación en remate. Tales patentes pagarán trescientos colones en las cabeceras de provincia, ciento cincuenta colones en las cabeceras de cantón y setenta y cinco colones en las demás poblaciones. Ese pago será hecho por adelantado, cubrirá la patente por tres meses; al final de éstos deberá pagarse nuevamente el otro trimestre y así sucesivamente.

(Así reformado por el artículo 2º de la ley Nº 6282 de 14 de agosto de 1979). (El resaltado es nuestro).

 

De la literalidad del artículo se desprende que cada dos años se establecerá el número de patentes que seguirán abiertas, o bien, si un factor de población lo faculta, si se deben otorgar más patentes;  posteriormente se indica que las patentes son definitivas y permanentes, debiendo entenderse dicha condición únicamente en cuanto a que las patentes otorgadas no deberán seguir el proceso de remate público,  pues mientras el administrado cumpla con los requisitos exigidos por ley, éstas se les renovaran.

 

En dictamen C-154-99 del 27 de julio de 1999, se estableció el criterio que ha venido siguiendo esta Procuraduría General en punto a la no obligatoriedad de renovación de la patente de licores.  Al efecto, se indicó:              

           

“VIGENCIA DE LAS PATENTES DE LICORES. RENOVACION.

La interrogante que subyace en la presente consulta, es ¿si deben o no , los titulares de patentes de licores, renovarlas cada dos años?.

La normativa de la Ley de Licores, citada supra, se refiere a la facultad que poseen los Municipios de determinar, previo estudio estadístico, la posibilidad de crear nuevas patentes, de acuerdo con el aumento de su población, es decir, la Municipalidad podrá determinar si es necesario abrir nuevos puestos los cuales se adjudicarán por remate público, cada dos años en el mes de diciembre.

Esta norma, no crea una obligación para el patentado de renovar su licencia de venta de licores, por el contrario, enuncia la facultad que posee la Municipalidad para determinar la apertura de nuevas patentes, cada dos años, lo cual es muy diferente a interpretar la obligación que señala el consultante.

En cuanto al plazo de vigencia de las patentes, según la Ley de licores será por el tiempo en que el Estado mantenga su monopolio(10).

--- NOTA (10): Ver artículo 12 ya transcrito, de la Ley Sobre la Venta de Licores..

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Desde esa perspectiva, debe interpretarse que mientras subsista el monopolio, las patentes otorgadas devendrán vigentes, siempre y cuando cumplan con las obligaciones propias de la actividad, tales como el pago puntual del impuesto, acatamiento de las normas de orden público, etc.

Correlativamente al no existir la obligación expresa de renovación, tampoco se establece, sanción alguna para quienes no renueven sus patentes en el plazo señalado.

En ese sentido, lleva razón lo señalado por el Asesor Legal de ese Municipio, en cuanto: " el término de dos años debe entenderse como en efecto lo hace la ley, únicamente para efectos estadísticos poblacionales, totalmente integrados al eventual remate de nuevos puestos, en cuyo caso mal podría interpretarse que ese término se considera obligatorio o vinculante para una renovación , que por demás es inexistente a la luz de la ley de patentes de esta Municipalidad " (11).

--- NOTA (11): Lic. Sossa Sandí, Asesor Legal de la Municipalidad de Tibas, manifestó lo citado en carta enviada a la Señora Virginia Rodríguez Lobo, Jefe del Departamento de Patentes, p1.

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La Contraloría General de la República, sobre la vigencia de las patentes adjudicadas bajo remate público ha señalado:

" la Municipalidad no puede validamente sacar a remate cada dos años los puestos de licores en los patentados actuales, ya que el derecho sobre los mismos, se torna por expresa manifestación de la ley, definitivo y permanente. En consecuencia, mientras se tenga en propiedad una patente, no es necesario solicitarla de nuevo en remate. Basta pagar en su oportunidad, el bienio correspondiente."(12).

--- NOTA (12): Remitirse a Boletín Contralor No.89 de Agosto de 1972, p.38.

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Claro está que esa permanencia dependerá de que el patentado cumpla con todas las obligaciones que como tal se le atribuya.

En esa situación, el Municipio, no puede exigir la renovación bienal de la patente dado que esta es permanente mientras se cumpla con los requisitos de ley, ello tampoco obsta, para que exija el pago del impuesto sobre dicha patente, lo cual no implica una renovación, sino la cancelación del canon derivado de la explotación de la patente de licores.

En ese sentido, la Contraloría General de la República ha señalado que:

"las patentes no caducan ipso facto por el solo hecho de que se encuentren atrasadas en su pago. Para que su cancelación fuera procedente es necesario que sus propietarios renunciaran expresamente a ellas, o bien, que la propia Corporación las declare, ante el no pago, renunciadas o extinguidas" (13).

--- NOTA (13):Iván Palacios E. " Ley sobre la Venta de Licores y Legislación Conexa de interés municipal". Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Jurisprudencia y comentarios. Dpto Legal, p.p-10-11.

En igual sentido el Juzgado Contencioso Administrativo, en resolución de las 15:30 hrs del 4 de julio de 1966 señaló: " ...en todo puesto nuevo de licores, la Municipalidad está autorizada por ley, para fijar, a su arbitrio, la base del remate. Cosas bien distintas entre sí son la base del remate de un puesto nuevo y el impuesto por bienios que debe pagar cada patentado. La reforma introducida por ley No.2940 se refiere al monto del impuesto que por bienios debe pagar cada patentado y a reconocer el derecho de éstos sobre los puestos en forma definitiva y permanente, pero no afectó el derecho de la Corporación para fijar las bases de remate de los nuevos puestos" .

El régimen sancionatorio que contempla la Ley de Licores, no establece sanción por la no renovación de la patente.

Este régimen tipifica determinadas faltas imponiendo el cierre del negocio como pena, según se desprende de la normativa que se transcribe:

Artículo 29: Cualquier contravención a las disposiciones de la ley, será penada, si no se dijere otra cosa especialmente, con multa de veinticinco a cincuenta colones la primera vez, con multa de cincuenta a doscientos colones la segunda vez , y con la clausura del establecimiento a la tercera. El dueño del establecimiento responderá, aunque alegare que ni en su presencia ni con su consentimiento ocurrieron los hechos, salvo que probare su inocencia. La clausura de un establecimiento de licores, impuesta como pena, trae como consecuencia la pérdida del derecho en remate adquirido.

Artículo 42: Para la ejecución de la presente ley el Poder Ejecutivo dictará el reglamento de la misma, en el que se refieren a la salvaguardia de la moralidad y de las buenas costumbres. Con este fin las autoridades de policía quedan facultadas para suspender la venta de licores, por el tiempo que lo estimen prudente, cuando en cualquier establecimiento dedicado a ese negocio se produzca escándalo o alteración del orden y la tranquilidad públicos

En los casos señalados supra, se establece una sanción concreta para las faltas ahí señaladas, pero no se establece sanción alguna por la no renovación de la patente.

En este orden de ideas, en cuanto a la facultad de control y fiscalización que deben ejercer los municipios, cabe mencionar, que los mismos podrán ejercer el llamado control de policía sobre los establecimientos dedicados a esta actividad, al respecto la Sala Constitucional ha señalado:

"...En resumen, el texto actual de la Ley sobre la Venta de Licores, como régimen especial que regula la actividad lucrativa del expendio de bebidas alcohólicas al menudeo, está inmersa dentro del contenido constitucional de lo local y consecuentemente, corresponde a los gobiernos locales administrar ese sistema, de manera que una Ley que regule esa materia solo será compatible con el Derecho de la Constitución, si se entiende que la única autoridad encargada de administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad que tiene que ver con la concesión de licencias para el funcionamiento, es el gobierno de cada cantón de la República, con las excepciones de los permisos sanitarios cuando procedan y sin perjuicio de lo que en esta sentencia se expresa, sobre el control a posteriori del funcionamiento de los negocios comerciales..." (Sentencia No. 401-91 de las 14:00 horas del 20 de febrero de 1991, y en el mismo sentido, véase Sentencia No. 619-91 de las 14:45 horas del 22 de marzo de 1991).

Cabe señalar que el reglamento a la Ley de Licores, No. D-17757-G de 28 de setiembre de 1987, no contempla norma alguna referente a la renovación de las patentes de licores.

4.-  Reforma a la Ley de Licores mediante Ley No.6282 del 14 de agosto de 1979 y su Reglamento:

En un esfuerzo exhaustivo, por comprender la procedencia de la obligación de la renovación de las patentes de licores cada dos años, nos encontramos con que la Ley No.6282, de 14 de agosto de 1979, reformó varios artículos de la Ley de Licores(14).

--- NOTA (14): La Ley No.6282 no se encuentra vigente en relación a las reformas operadas al Código Municipal anterior ya derogado por el Código Municipal actual Ley No.7794.anterior. No obstante, esa Ley contempló reformas a la Ley de Licores, las cuales sí se encuentran vigentes, en los artículos 12, 37 y 40.

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Al reglamentarse esta Ley mediante Decreto Ejecutivo No.11284-G del 29 de febrero de 1980, " Reglamento a la Ley Plan Municipal de Desarrollo Urbano" , aún no se había reglamentado la Ley de Licores (15) y dado que la Ley contemplaba reformas a la Ley de Licores, se estableció por parte del Poder Ejecutivo la siguiente disposición normativa:

" Artículo 6: Cada dos años, al finalizar el bienio para el cual fueron rematadas las patentes de licores o sus prórrogas si fueren anteriores y definitivas, deberán los patentados respectivos solicitar la renovación de sus patentes. Dichas renovaciones pagarán un timbre municipal de cincuenta colones por cada una".

--- NOTA (15): Señala el Considerando 1 del Reglamento a la Ley No.6282, Reglamento No.11284-G, lo siguiente: " 1- Que la Ley Sobre la Venta de Licores ( número 10 de 7 de octubre de 1936) dispone en su artículo 42 que el Poder Ejecutivo dictará un reglamento a la misma, y que a pesar del transcurso de los años no se ha realizado esa labor, con los consiguientes problemas de interpretación y aplicación de las normas respectivas, así como la insuficiencia de esa normativa con respecto a situaciones que se dan diariamente, de carácter conflictivo que bien pueden ser resueltas por vía de decreto ejecutivo".

Esta es la única disposición normativa, que establecía la obligación del patentado de solicitar la renovación de sus patentes cada dos años.

Esta disposición contiene el vicio de exceso de la potestad reglamentaria, al no contemplar el legislador la obligación de renovación bienal de la patente de licores para el patentado.

Apreciación que resulta hoy día solo de interés académico, dado que al promulgarse el Reglamento a la Ley de Licores 7 años después a la disposición reglamentaria transcrita, por Decreto No. D-17757-G de 28 de setiembre de 1987, y cumplirse con la obligación impuesta en el artículo 45 de la Ley de Licores de reglamentar la misma, y por su carácter de posterior en el tiempo y especial en la materia, prevalece sobre la misma el Decreto de Reglamento a la propia Ley de Licores.

Por tanto, al no contemplar la Ley de Licores No.10 del 7 de octubre de 1936, y su Reglamento, disposición alguna de la obligación de la renovación bienal de la patente de licores para el patentado, de acuerdo al principio de legalidad, no puede exigirse tal obligación para el adjudicatario de una patente de licores .

En conclusión, los Municipios no están facultados para exigir la renovación bienal de las patentes de licores, por lo que el acuerdo tomado por la Municipalidad de Tibás, en ese sentido, deviene en inválido.

Sin embargo, aún cuando las patentes sean permanentes, ese carácter estará sujeta al cumplimiento por parte del patentado de todas las obligaciones que como tal le otorga el ordenamiento, entre esas obligaciones podemos citar el pago puntual del impuesto de patente, así como el cumplimiento de las normas de orden público, establecidas en el artículo 28 constitucional.

Ello no impide, que los Municipios, ejerzan la fiscalización y control de estos negocios , así como, el Poder de Policía, en su respectiva jurisdicción, para salvaguardar el orden público, pudiendo aplicar sanciones que conlleven a la pérdida de la patente.”“

 

Sin embargo que se estima el anterior razonamiento como válido, el tema de la obligatoriedad de la renovación fue analizado por la Sala Constitucional, adoptando una posición diametralmente opuesta a la seguida por la Procuraduría General.  Así, el Tribunal ha glosado el artículo 12 supra transcrito de la siguiente manera:

 

“- Sobre el fondo: Se debate en el amparo si la Ley de Licores permite a las municipalidades exigir la renovación de las patentes que otorgan para la venta de bebidas alcohólicas. Sobre este punto, en el recurso decidido por sentencia número 5646-96 de las 15:48 horas del 23 de octubre de 1996 se presupuso que del artículo 12 de la Ley de Licores deriva la obligación para los patentados de renovar su autorización en el período que la norma señala. Textualmente se indicó en esa oportunidad:

"En primer término es preciso señalar que el amparado no hizo la solicitud de renovación de patente de licores nacionales ante un órgano competente, pues según lo señala el artículo 12 de la Ley de Licores “cada dos años y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción ...”, de manera que la ley es clara que el único órgano que puede otorgar la patente de licores y renovar la misma, es la Municipalidad del lugar y no la Gobernación, por esa razón, una vez que la accionante plantee la solicitud ante la Municipalidad y ésta, si lo considera conveniente, le otorgue la renovación y podrá en el mismo acto ordenar la reapertura del negocio -en caso de que se lo cerraran- bastará con que haga de conocimiento del Gobernador lo dispuesto por la Municipalidad en cuanto a la renovación del permiso. Dado que en este caso concreto la solicitud de renovación de patente de licores la planteó ante un órgano incompetente y que el negocio aún no ha sido cerrado por la Gobernación de San José, procede rechazar por el fondo el recurso."

Esta interpretación resulta armónica con la que posteriormente se reseñó en la sentencia número 6469-97 de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997, en el sentido de que la materia de autorización de actividades comerciales en general y la de licores en particular es propia del ámbito municipal. Además, que la regulación del expendio de bebidas alcohólicas se ha tratado, correctamente, como un problema de orden público que obliga no solo a la supervisión, sino a que para su desarrollo medie previa licencia de la autoridad pública competente. Con estos lineamientos es compatible la comprensión del artículo 12 de la Ley de Licores, según la cual de su párrafo primero se extrae la provisionalidad del permiso para vender bebidas alcohólicas y no que se trate de una venia permanente, tan solo sujeta a fiscalización. El recurso, por tanto, debe desestimarse.”  (Resolución 6041-1999 de las dieciséis horas tres minutos del tres de agosto de mil novecientos noventa y nueve)

 

            En esta misma línea de interpretación, reseñamos otros pronunciamientos del Tribunal:

 

“II.- Sobre el fondo. Alega el recurrente que el pasado dieciseis de agosto del dos mil dos, la Oficina de Patentes de la Municipalidad de San José, dispuso el cierre del negocio comercial denominado "Cabaret Bar Restaurante Margaritas", a pesar de que está pendiente de resolución la solicitud de renovación de la patente de licores, considerando que esa actuación es arbitraria y lesiva de los derechos del amparado.

III.- Estima la Sala que no lleva razón el recurrente en su alegato al considerar que el cierre del negocio comercial denominado "Cabaret Bar Las Margaritas", es arbitrario e ilegítimo por cuanto, tal y como se desprende de las probanzas agregadas al expediente y del informe rendido bajo la fe del juramento, al momento en que se decretó el último cierre de ese negocio, éste no contaba con la licencia debidamente renovada para realizar la actividad comercial a la que se dedica ese local. En ese sentido, si el negocio no contaba con la debida autorización para operar, el cierre decretado es una medida procedente, legalmente autorizada para ser decretada en este tipo de situaciones. Al respecto, debe recordarse, lo dicho por esta Sala en la sentencia número 2000-06164 de las dieciseis horas con doce minutos del dieciocho de julio del dos mil, en la cual precisamente se analizó una situación similar a la denunciada en este amparo en relación con el mismo negocio comercial:

"...Debe tener en cuenta el recurrente que este tipo de actividades comerciales deben contar previamente con los respectivos permisos extendidos por las autoridades administrativas competentes y para ello, han de reunir los requisitos legalmente exigidos. Si tal y como se observa en el caso concreto, el negocio de pensión no contaba con el permiso respectivo al día, no puede pretender el recurrente que esta Sala ampare su negligencia toda vez que, como es de su conocimiento, la explotación de este tipo de negocios requiere necesariamente que sus propietarios y administradores se encuentren al día en los requisitos exigidos para lo cual resulta obvio que deberán solicitar las renovaciones de los permisos con la antelación necesaria, sin que tal obligación pueda ser atribuida a la Admistración. Debe tener en cuenta el recurrente que la Sala, en esta materia, ha entendido que la mera constatación por parte de la autoridad correspondiente del incumplimiento de este requisito, es motivo suficiente para que sea procedente el cierre del negocio, sin que sea necesario llevar a cabo un procedimiento ad hoc."

Así las cosas, en cuanto a este punto, no se observa lesión alguna a los derechos fundamentales del amparado y por ende, el recurso es improcedente en cuanto a este extremo.”  (Resolución 9098-2002 de las 8:41 horas del 20 de setiembre del 2002.)

 

Sobre el mismo tema, en un criterio más reciente, la Sala Constitucional indicó expresamente:

 

“Único: Reclama el recurrente que la Municipalidad de San José procedió arbitrariamente a sellarle la venta de licores en el negocio denominado El Galerón de las Ofertas, ubicado en Pavas, a pesar de contar con la patente de licores número 2444758091035, propiedad de Paisal Sociedad Anónima Laboral.   Además, dicho cierre se realizó no obstante haberse presentado la solicitud de renovación de la citada patente de licores, según trámite número 22927.   Sin embargo, del análisis de los elementos de convicción que obran en el expediente, se desprende que lo actuado por la municipalidad recurrida no sólo se encuentra dentro del ámbito de sus atribuciones y competencias, sino que va encaminado a poner a derecho una situación irregular.   En efecto, a folios tres a cinco del expediente corren agregadas, por su orden, copias de las notificaciones N° 37971, 37972 y 37975, de cuya lectura se desprende que el establecimiento comercial en cuestión no contaba con una patente de licores al día y que no se había presentado la renovación correspondiente, la cual debe hacerse cada dos años, según se indicó en la notificación respectiva (folio 3).”  (Resolución 14164-2003 de las 10:25 horas del 5 de diciembre del 2003)

 

En razón de todo lo trascrito, podemos concluir que, con base en lo dispuesto en el numeral 12 de la Ley sobre la Venta de Licores, y la interpretación que del mismo ha realizado la Sala Constitucional –artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, es una competencia conferida a las municipalidades el requerir la renovación de las patentes de licores vigentes, cada dos años.  Renovación que, en nuestro criterio, no importa obligación económica alguna para el patentado, puesto que ello no está contemplado en norma de rango legal (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), siendo en consecuencia improcedente establecer dicho cargo en una norma de menor rango.  Pero que sí impone la reconsideración de nuestro dictamen C-154-1999, puesto que en aquel momento afirmamos la inexistencia de la obligación relacionada con renovar la autorización. 

 

Aspecto que, como vimos, es avalado por la jurisprudencia constitucional, en función de la interpretación que realiza del artículo 12 de la Ley sobre la Venta de Licores. 

 

En igual sentido se reconsidera el dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004, en tanto reitera la conclusión del dictamen C-154-1999, debiendo, en consecuencia, atenerse a lo aquí indicado en punto a la renovación de la patente de venta de licores.

 

 

III.                          Acerca de las licencias para espectáculos públicos.

 

Lo referente a los espectáculos públicos se encuentra regulado en la Ley número 7440 del 11 de octubre de 1994 (Ley de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos), y establece que la encargada de emitir el criterio sobre la calificación y la regulación de los espectáculos públicos que se presenten en nuestro país lo es la Comisión de Control y Calificación.

 

Ahora bien, en lo referente al impuesto municipal que le corresponde cobrar a las municipalidades sobre espectáculos públicos, éste se encuentra expresamente contenido en la Ley número 6844 del 11 de enero de 1983.  Sobre el tema en particular, éste Órgano Asesor se pronunció mediante dictamen C-157-2006 del 24 de abril del 2006, el cual procedemos a citar en lo que nos interesa:

 

“I. IMPUESTO SOBRE LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS A FAVOR DE LAS MUNICIPALIDADES.

En el artículo 1° de la Ley N° 6844 del 11 de enero de 1983, el legislador creó un impuesto a favor de las municipalidades que grava la realización de espectáculos público realizados en una determinada localidad.  Al respecto establece esa norma:

“Artículo 1º.- Se establece un impuesto del cinco por ciento (5%) a favor de las municipalidades, que pesará sobre el valor de cada boleta, tiquete o entrada individual a todos los espectáculos públicos o de diversión no gratuitos, que se realicen en teatros, cines, salones de baile, discotecas, locales, estadios y plazas nacionales o particulares; y en general sobre todo espectáculo que se efectúe con motivo de festejos cívicos y patronales, veladas, ferias, turnos o novilladas.

Quedan exentos del pago del impuesto aquí previsto todos los espectáculos y actividades a que se refiere el párrafo anterior, cuando el producto íntegro se destine a fines escolares, de beneficencia, religiosos o sociales, previa aprobación de la municipalidad correspondiente.

Cuando en los casos sujetos al pago del impuesto se cobre el valor de la boleta, tiquete o entrada individual, y, además una suma como consumo mínimo, el impuesto se cobrará sobre la cantidad que resulte de la suma del valor de la entrada, más el consumo mínimo exigido. En el caso de que sólo se cobre consumo mínimo, sobre éste se cobrará el impuesto.

(Así reformado por el artículo 16 de la Ley Nº 6890 de 14 de setiembre de 1983).”

De la lectura del referido artículo 1° se colige claramente que la intención del legislador es gravar la realización de cualquier espectáculo o diversión, en donde los organizadores o bien los patrocinadores cobren una cuota de ingreso, obteniendo un lucro o ganancia por la realización del espectáculo; salvo en aquellos casos en donde se demuestre que esas actividades son realizadas con fines escolares, de beneficiencia, religiosos o sociales, sea cuando la totalidad de los fondos obtenidos sean destinados a fines eminentemente altruistas, en donde no exista un ánimo lucrativo para los organizadores. En esos supuestos, la norma dispone que para que la exoneración se haga efectiva, de previo se deberá contar con la aprobación de la entidad local correspondiente.

Por su parte, en el artículo 2° de la citada ley se establece que “Las municipalidades podrán organizar el sistema de cobro por adelantado, mediante reglamento”, ello claro está, de conformidad con los términos establecidos en la Ley N° 6844 y de acuerdo a lo establecido en los artículos 13 inciso c) y 43 del Código Municipal, -Ley N° 7794-, y con el fin de cobrar o recaudar ese tributo de manera eficiente, en atención a las características propias de cada comunidad.

II.  SOBRE EL FONDO

Cabe señalar que en el caso del tributo que nos ocupa, debemos entender que el hecho impositivo se materializa o configura al momento de presentarse el ingreso o la entrada al espectáculo no gratuito, siendo irrelevante para efectos de que se configure el hecho impositivo la forma en que el organizador decida transferir o cobrar la cuota de ingreso para asistir a ese tipo la actividad, sea mediante consumo mínimo, barra libre, admisión consumible, derecho de admisión y similares.

(…)

Ahora bien, en el caso concreto que nos ocupa debemos advertir que pese a que el artículo 2 de la Ley N° 6844 faculta expresamente a las municipalidades para emitir un Reglamento para el cobro anticipado del Impuesto sobre los Espectáculos Públicos realizados en un determinado cantón, la Municipalidad del cantón de Tibás aún no ha aprobado un reglamento de esa naturaleza. En virtud de ello, y siendo que la Ley N°6844 es omisa en cuanto al procedimiento para calcular ese tributo y el plazo para pagarlo, esa entidad local en tanto Administración Tributaria de ese impuesto ( de acuerdo al concepto contenido en el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos) Tributarios, deberá aplicar, supletoriamente, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1° de ese Código, lo establecido al respecto en los Títulos II y IV de ese cuerpo normativo-, ello con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica y el cobro efectivo de ese tributo. Sobre el particular, cabe señalar que el citado artículo 1°  establece en forma clara que “Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto en lo regulado por la legislación especial. No obstante lo indicado en el párrafo anterior, las disposiciones  del presente Código son de aplicación supletoria, en defecto de norma expresa.”   

 

Mención aparte merece el tributo denominado impuesto de patentes municipales, el cual se encuentra expresamente previsto en el numeral 79 del Código Municipal.

 

“Artículo 79. — Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado.

 

Así las cosas este impuesto constituye un pago a la Municipalidad en razón de los servicios públicos que ésta presta, tales como seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que las personas físicas o jurídicas que realicen negocios o actividades lucrativas en la jurisdicción del cantón deben contribuir, a través de los impuestos, con el Gobierno Local (artículo 18 de la Constitución Política).

 

Para ahondar en ese punto, procedemos a citar parcialmente el dictamen C-405 del 23 de noviembre del 2005, el cual indica:

 

“FUNDAMENTO JURÍDICO DEL IMPUESTO DE PATENTES MUNICIPALES.

Según lo establecido en el Título XII de nuestra Constitución Política (artículos 168 a 175), las municipalidades tienen el poder-deber de administrar los intereses y servicios de cada cantón. Dentro de las atribuciones que le fueron encomendadas a las corporaciones municipales por ley -en el Código Municipal- , se encuentra el deber de otorgar de forma exclusiva, cuando corresponda, las respectivas licencias municipales para el ejercicio de actividades lucrativas realizadas dentro de su jurisdicción, así como efectuar el cobro del impuesto de patente que como consecuencia de ellas se genere, ello como un medio de financiamiento para la realización de los fines sociales que persigue.

Paralelo a ese objetivo económico, cabe señalar que la licencia y el impuesto de patente municipal tienen además un fin extra-fiscal, al constituirse en un mecanismo de carácter preventivo, con una justificación social, cual es la de garantizar a la comunidad de un determinado cantón, que las actividades lucrativas que en él se realizarán no serán  perjudiciales ni atentarán contra las costumbres, el interés y el bien estar de la localidad.

Sobre el tema, en otras oportunidades la Procuraduría General, en consonancia con la jurisprudencia de la Sala Constitucional  ha señalando:

“…la razón de gravar con el impuesto de patente municipal las actividades comerciales realizadas en un determinado cantón, (como parte del sistema de financiamiento de las municipalidades) deriva no solamente de lo dispuesto en el numeral 170 de nuestra Constitución, sino que - en armonía con tal disposición -  también tiene una justificación de naturaleza social, la cual supone la necesidad de sufragar todos aquellos servicios públicos que brindan los gobiernos locales en beneficio de la comunidad, mismos que se traducen en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local, las cuales sin duda facilitan y permiten el ejercicio de la actividad comercial lucrativa; y tal deber de contribuir con los gastos públicos de las entidades municipales, también tiene su arraigo en los artículos 18 y 33 de nuestra Carta Magna, en el tanto que el impuesto de patente debe ajustarse a los principios de igualdad, proporcionalidad, racionalidad y generalidad, que configuran los llamados principios constitucionales de justicia tributaria material.” (Dictamen de la Procuraduría N° C-126-2002. El resaltado no es del original. Sobre el tema también puede consultarse el voto de la Sala Constitucional N° 2197-92, del 11 de agosto de 1992..       

Ahora bien, de conformidad con las referidas competencias que fueron otorgadas por la Constitución Política a las municipalidades, en el artículo 79 del Código Municipal (Ley N°7794 del 30 de abril de 1998) el legislador ordinario desarrolló el fundamento normativo de las licencias y del impuesto de patente municipal. Al respecto dispone el referido numeral:  "ARTÍCULO 79.-(…)

De la letra del artículo transcrito, se desprende que el ejercicio de la actividad lucrativa en una determinada localidad está directamente vinculado con dos institutos jurídicos que, en ese caso, si bien son interdependientes,  responden a conceptos distintos: sea la licencia municipal y el impuesto de patente. Es importante rescatar que pese a la confusa redacción del citado artículo 79, la Sala Constitucional ha precisado las diferencias existentes entre ambas figuras señalando que:

"Distingue nuestra legislación entre licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago de impuesto propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicional en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno Local. En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. (…)" (SCV N° 2197-92 del 11 de agosto de 1992. En igual sentido el Voto N° 6362-94 del 1 de noviembre de 1994. Lo resaltado no es del original)

En ese orden de ideas, debemos entender que, tal y como reiteradamente los ha señalado la Procuraduría General,  la licencia municipal es un acto administrativo de las entidades locales, que lo que hace es autorizar la realización de ciertas actividades lucrativas en un determinado cantón, mientras que el impuesto de patente es aquella obligación, de carácter tributario que surge a posteriori, como consecuencia del ejercicio de las actividades lucrativas que previamente fueron autorizadas por el gobierno local. “

 

En ese sentido  y concretamente sobre el impuesto de patente municipal a los lugares en que se presenta espectáculos públicos, de conformidad con información suministrada por el Departamento de Patentes de la Municipalidad de San José,  se nos indicó que dicho tema se rige, además de por la normativa general, por la Ley de Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón Central de San José, N° 5694 del 9 de junio de 1975.  Se nos indica que existen dos tipos de patentes en referencia a los espectáculos públicos: las permanentes, para los casos de los lugares donde hay presentaciones regulares, las cuales se pagan mensualmente, y las temporales para los casos de presentaciones transitorias, donde el pago de la patente se hará por una única vez.

 

Suponiendo que exista reglamentación en punto a la obligatoriedad de la renovación de las patentes permanentes, es dable pensar que, haciendo una analogía con el tema de las patentes de licores, la Municipalidad podría exigir el cumplimiento de ese requisito, advirtiéndolo así al administrado a la hora del otorgamiento de la licencia.

 

Como punto final, la consulta hace una mención al “cierre indefinido”, siendo imposible para este Órgano Asesor referirse a dicho punto,  toda vez que se omite realizar consulta formal sobre los alcances de lo consultado.  Es decir, no se específica si se refiere al cierre indefinido de negocios por falta renovación de patentes, o bien, si se refiere a la patente de licores que, a su vez, siendo explotada en ciertos negocios (declarados de interés turístico por el Instituto Costarricense de Turismo), no está sujeta a horario para la venta de tal producto.  Estos últimos se regulan en el artículo 2 de la Ley N° 7633 de 26 de setiembre de 1996 denominada “Regulación de horarios de funcionamiento de expendios de bebidas alcohólicas”.  Así las cosas, omitimos cualquier mención a dicho tema en razón de no haber sido planteado correctamente, aunque sugerimos la lectura de la Opinión Jurídica O.J.-145-2005 del 26 de setiembre del 2005, en la que se abordan las características de esta patente.

 

 

IV.                          Conclusiones:

 

1.       Con base en lo dispuesto en el numeral 12 de la Ley sobre la Venta de Licores y la interpretación que del mismo ha realizado la Sala Constitucional, es deber de los patentados recurrir ante la Municipalidad competente cada dos años a renovar su licencia para la venta de licores.

 

2.       Lo anterior obliga a este Órgano Asesor a reconsiderar expresamente lo dispuesto en los dictámenes C-154-99 del 27 de julio de 1999 y el C-158-2004 del 25 de mayo del 2004 (este último en lo conducente).

 

3.       En cuanto a la licencia para la presentación de espectáculos públicos, se estima que existirá la obligación de renovar la autorización en la medida en que así se haya dispuesto a través de la normativa pertinente.

 

4.       Acerca del cierre indefinido, por no haberse planteado la consulta en forma clara y concreta sobre ese punto, omitimos cualquier referencia al tema.

 

De usted con toda consideración,

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

 

IVR/Kjm