C-089-2007

23 de marzo de 2007

Licenciada

Guadalupe Ortiz Mora

Presidenta

Tribunal Registral Administrativo

S. O.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio TRA-064-2006, del 6 de noviembre de 2006, por medio del cual nos consulta si los funcionarios de apoyo de ese órgano “… se encuentran bajo una relación de empleo público propia, diversa y fuera del régimen de servicio civil”.

            El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio TRA-DT-592-2006, del 31 de octubre de 2006, emitido por la Jueza Tramitadora del Tribunal) sostiene que la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual (n.° 8039 del 12 de octubre de 2000) estableció un régimen de empleo especial para el Tribunal Registral Administrativo, régimen que debe respetar los principios constitucionales y de empleo público vigentes en nuestro medio.  Agrega que si bien el Régimen de Servicio Civil tiene raíces constitucionales, el mismo artículo 192 de la Constitución Política habilita la posibilidad de que por ley ordinaria se establezcan excepciones, como la que está prevista en la ley n.° 8039 citada a favor del Tribunal Registral Administrativo.

I.-        POSICIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIO CIVIL SOBRE EL TEMA EN CONSULTA

Mediante nuestro oficio ADPb-3440-2006, del 9 de noviembre de 2006, se le confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil sobre la consulta en estudio, audiencia que fue atendida por medio del oficio DG-735-2006 del 24 de noviembre de 2006, suscrito por el Director General de Servicio Civil.  A dicho oficio se adjuntó el dictamen AJ-757-2006 del 23 de noviembre de 2006, emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.

El dictamen AJ-757-2006 mencionado, indica que la Ley de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual regula los aspectos relativos al salario tanto de los integrantes del Tribunal como del resto de sus funcionarios.  Señala que de conformidad con el artículo 20 de esa ley, el salario de los miembros del Tribunal debe ser equivalente al de los integrantes de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, y el del resto del personal debe también equipararse a los cargos afines de los órganos del Poder Judicial.  Agrega que de conformidad con el artículo 25 de esa ley, el Tribunal goza de independencia para la contratación del personal técnico y profesional que satisfaga las necesidades del servicio público, así como para la fijación de sus salarios.

Partiendo de los elementos de juicio anteriores, así como del hecho de que el Tribunal Registral Administrativo, de conformidad con la ley que lo creó, es un órgano con desconcentración máxima, con independencia funcional y administrativa, y con presupuesto propio, la Dirección General de Servicio Civil arriba a la conclusión de que ese órgano “… debe estar fuera de dicho régimen de méritos”.

II.-       SOBRE LAS EXCEPCIONES AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL

            El artículo 191 de la Constitución Política dispuso que las relaciones entre el Estado y los servidores públicos estarían reguladas por un estatuto de servicio civil, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración.  Si bien en principio podría pensarse que de conformidad con esa norma todos los servidores públicos, sin excepción alguna, deberían estar cubiertos por ese estatuto, y por tanto, por el Régimen de Servicio Civil, lo cierto es que del artículo 192 de la misma Constitución Política, así como de la jurisprudencia que lo informa, se deduce la posibilidad de que por vía de ley se excluya a ciertos servidores (o grupos de servidores) de la aplicación del Régimen.

            Sobre el punto, la Sala Constitucional en su conocida sentencia n.° 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, indicó lo siguiente:

“… cuáles funcionarios cubre el Régimen de Servicio Civil? Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que denominaron servicio civil, y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta No. 167, art. 3, T. III). El artículo 191 emplea el término ‘estatuto’ de servicio civil en vez de ‘régimen’ de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución. (Acta No. 167, art.3, T. III, pág.477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. (…)  Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común”. (El subrayado es nuestro).

            La tesis que sostuvo la Sala Constitucional en la sentencia recién transcrita, fue reiterada por ese mismo Tribunal, entre otras, en sus resoluciones 140-93 de las 16:05 horas del 12 de enero de 1993, 7598-94 de las 11:18 horas del 23 de diciembre de 1994 y 950-98 de las 10:51 horas del 13 de febrero de 1998.

            Nótese entonces que si bien se admite la posibilidad de que ciertos grupos de servidores públicos estén excluidos del régimen de servicio civil, esa exclusión (por ser la excepción a la regla, y por disponerlo así el artículo 192 de la Constitución Política) tiene necesariamente que estar prevista en una norma de rango legal; o sea, existe una verdadera reserva de ley en esa materia.  En el caso que se analiza, interesa determinar si se cumple ese requisito para considerar excluido del régimen al personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo.

III.-     SITUACIÓN DEL PERSONAL DE APOYO DEL TRIBUNAL CONSULTANTE

En la gestión que nos ocupa se nos consulta si los funcionarios de apoyo del Tribunal Registral Administrativo “… se encuentran bajo una relación de empleo público propia, diversa y fuera del régimen de servicio civil”.

Al respecto, debemos indicar que la regulación legal de ese tipo de servidores se encuentra básicamente en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual ya citada.  Dicha norma dispone lo siguiente:

“Artículo 25.— Competencia del Tribunal. El Tribunal Registral Administrativo conocerá:

a) De los recursos de apelación interpuestos contra los actos y las resoluciones definitivas dictados por todos los Registros que conforman el Registro Nacional.

b) De los recursos de apelación contra los ocursos provenientes de los Registros que integran el Registro Nacional.

Las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa.

Asimismo, el Tribunal podrá realizar los actos y contratos que le permita su funcionamiento administrativo, tales como recibir bienes muebles o inmuebles donados, aceptar los traslados de personal, contratar a los asesores y técnicos que requiera para el asesoramiento o adiestramiento de personal, la capacitación y la investigación que se genere con instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras.

Además, podrá firmar todo tipo de convenios de cooperación con instituciones públicas o privadas.

El Tribunal Registral Administrativo creará su propio régimen de salarios para su personal y estará autorizado para contratar al personal técnico y profesional que satisfaga las necesidades del servicio público.

Para hacerse acreedores a dicho régimen de salarios, los funcionarios deberán aprobar las pruebas que definirá el Tribunal; asimismo, cumplir los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes.

Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de salarios y las categorías de puestos acordes con el párrafo cuarto del artículo 20 de esta Ley; así como los demás requisitos para la ejecución de esta norma”. (El subrayado no es del original).

            De la sola lectura del artículo recién transcrito es claro que el Tribunal Registral Administrativo está excluido de las disposiciones del Régimen de Servicio Civil en lo relativo a la  clasificación y valoración de su personal, pues su párrafo último indica, expresamente, que las categorías y la escala de salarios de los puestos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 20 de esa ley (donde se alude tanto a los integrantes del Tribunal como al resto del personal) se establecerán por decreto ejecutivo. 

Precisamente, en lo relativo a la clasificación de esos puestos, el decreto ejecutivo n.° 31492 de 28 de noviembre de 2003, en su artículo segundo, estableció que “Corresponderá a la Autoridad Presupuestaria ajustar la clasificación del personal del Tribunal Registral Administrativo…”; mientras que en lo concerniente a la valoración, el oficio STAP-1283-2003, emitido por la Autoridad Presupuestaria el 8 de setiembre de 2003, dispuso que el conocimiento del régimen salarial del personal de apoyo del Tribunal es de su competencia exclusiva.  Esto último fue ratificado mediante el decreto n.° 31826 de 11 de junio de 2004, en el cual se fijó la retribución económica tanto de los miembros del Tribunal como de su personal de apoyo (artículos 1 y 2), y se estableció el procedimiento para los reajustes salariales de esos puestos (artículo 3).

La duda entonces en cuanto a la adscripción al Régimen de Servicio Civil podría presentarse únicamente en lo relativo a los procedimientos de reclutamiento y selección del personal de apoyo del Tribunal. 

Sobre ese tema, el artículo 25 transcrito de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, dispone que el Tribunal estará autorizado para “… contratar al personal técnico y profesional que satisfaga las necesidades del servicio público”;  sin embargo, a juicio de esta Procuraduría, la autorización para contratar a ese personal, en sí misma, no excluye la aplicación de los procedimientos previstos en las normas estatutarias en materia de reclutamiento y selección.  En ese sentido, ante la ausencia de una norma expresa que establezca lo contrario, debe interpretarse que el Tribunal Registral Administrativo está facultado para contratar al personal de apoyo que requiera para la prestación del servicio público que le ha sido encomendado, pero que lo relativo al reclutamiento y selección de ese personal debe hacerse mediante los procedimientos dispuestos para ello en la normativa ordinaria que rige esa materia.

Nótese incluso que el artículo 25 en estudio establece que “Los funcionarios deberán aprobar las pruebas que definirá el Tribunal; asimismo, cumplir los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes”.  De esa disposición se colige, en primer término, que si la intención del legislador hubiese sido encargar al propio Tribunal llevar a cabo el reclutamiento y selección de su personal de apoyo, habría sido innecesario especificar que las pruebas serían definidas por ese órgano.  En segundo lugar, es claro que la “…normativa ordinaria en materia de concursos” a la que alude esa norma, es la prevista en el Estatuto de Servicio Civil y sus disposiciones conexas, pues tratándose de relaciones de empleo público –como las que genera la contratación del personal regular del Tribunal– no existe otra normativa que pueda catalogarse como “ordinaria”.

En abono a la tesis expuesta, hay que recordar que  el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (n.° 6955 de 24 de febrero de 1984) dispone que “Las juntas, concejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.” (El subrayado es nuestro).  En este caso, al ser el Tribunal Registral Administrativo un órgano adscrito al Ministerio de Justicia (artículo 19 de la ley n.° 8039), le resulta aplicable el artículo 30 citado, y por ende, la obligación de contratar al personal por medio del Departamento de Personal del Ministerio de Justicia, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.

Cabe precisar que el grado de desconcentración (mínimo o máximo) que pueda ostentar un órgano público respecto a cualquier otro órgano de la Administración Central, no es el que determina la sujeción de su personal al Régimen de Servicio Civil.  Por el contrario, debe entenderse que la exclusión del régimen sólo opera en los casos en que exista una norma de rango legal que indudablemente establezca esa posibilidad, independientemente de la naturaleza jurídica del órgano correspondiente.

Ya esta Procuraduría, en su dictamen C-182-2002 del 15 de julio de 2002, se había pronunciado sobre el punto que aquí interesa en los mismos términos en que ahora se hace:

“… no existe disposición legal alguna que excluya al ‘personal de apoyo’ del Tribunal Registral Administrativo del régimen del Servicio Civil. Y en todo caso, con vista del expediente legislativo Nº 13.642 –en el que se tramitó la Ley 8039 de 12 de octubre del 2000–, podemos afirmar que ese nunca fue el espíritu o la intención del legislador, al momento de crear dicho órgano; el cual, en todo caso permanece integrado orgánicamente a la Administración Central (…) en el caso específico del Tribunal Registral Administrativo, de conformidad con la definición contenida en el artículo 5º del Decreto Ejecutivo 30363-J de 15 de mayo del 2002, es criterio de este Despacho que su ‘personal de apoyo’ vendría a constituirse indudablemente en el personal ‘regular’ o ‘común’ –ya sea técnico o profesional–, necesario para el cumplimiento de sus funciones; y como tal, por así disponerlo el citado numeral 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, será el régimen de empleo público o estatutario –regido por un cuerpo de normas específico, distinto al Código de Trabajo, denominado Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, y por principios y disposiciones normativas primordialmente de Derecho Administrativo– el que determine su selección y reclutamiento; con excepción de la materia salarial, de conformidad con lo previsto expresamente en el numeral 20 de la Ley Nº 8039. (…) Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de este Despacho que el Tribunal Registral Administrativo está sujeto, en cuanto a la contratación de su ‘personal apoyo’, al régimen de Servicio Civil; con excepción de la materia salarial, de conformidad con lo previsto en el numeral 20 de la Ley Nº 8039”.

            Aun cuando la gestión que nos ocupa no lo planteó así expresamente, entendemos que la intensión del Tribunal consultante era que esta Procuraduría revisara lo dispuesto en el dictamen al cual se acaba de hacer referencia; sin embargo, una vez realizada esa revisión de manera minuciosa, no encontramos elementos de juicio que permitan modificar lo resuelto en aquella oportunidad.

IV.-     CONCLUSIÓN

            Con base en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo no está sujeto al Régimen de Servicio Civil en lo relativo a la clasificación y valoración de sus puestos, pero sí lo está en lo relacionado con los procedimientos de reclutamiento y selección.

            De la señora Presidenta del Tribunal Registral Administrativo, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

Cc: Máster José Joaquín Arguedas

      Director General de Servicio Civil

Jcmm/dahs