OJ-030-2007

10 de abril de 2007

 

 

 

 

Señor Diputado

Bienvenido Venegas Porras

Asamblea Legislativa

S.      O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio DBVP-MA-24 recibido en esta Procuraduría el 5 de diciembre del 2006, en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor en relación con el órgano competente para el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los funcionarios del Ministerio de Gobernación y Policía que trabajan para la Imprenta Nacional.  Específicamente se solicita nuestro criterio sobre los siguientes aspectos:

 

 “¿Quién es el jerarca o la máxima autoridad de la Imprenta Nacional?

¿Tiene la Junta Administrativa (sic) la Imprenta Nacional facultad para ejercer la potestad disciplinaria sobre los trabajadores del Ministerio de Gobernación que trabajan para el programa denominado Imprenta Nacional?

En caso de que la Junta Administrativa no tuviera potestad para disciplinar a los trabajadores del Ministerio de Gobernación que trabajan para el programa denominado Imprenta Nacional, es decir, si no fuera competente para emitir el acto final como órgano decidor, esto, a raíz de la apertura de un procedimiento disciplinario, ¿Tendría competencia para nombrar un órgano director para que investigue a un trabajador del Ministerio de Gobernación que trabaja para el programa denominado Imprenta Nacional?

En el supuesto de que la Junta Administrativa no tenga potestad para disciplinar a los trabajadores del Ministerio de Gobernación que trabajan para el programa denominado Imprenta Nacional, es decir, que si no fuera competente para emitir el acto final como órgano decidor, ¿Tendría competencia para absolver de responsabilidad a un trabajador del Ministerio de Gobernación que trabaja para el programa denominado Imprenta Nacional, que ha sido encontrado responsable de actos anómalos?”  (el resaltado es del original)

 

De previo a referirnos al objeto de la consulta, es preciso aclarar los alcances de este pronunciamiento.  Como es de su conocimiento, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas establece una competencia asesora a la Procuraduría en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría  (artículo 2).  Estos criterios, en virtud de lo establecido por el artículo 4 del mismo cuerpo normativo, resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes.

 

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, ha reconocido la posibilidad de que la Asamblea Legislativa consulte sobre aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los pronunciamientos emitidos serán vinculantes.    No obstante, en tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el ente desarrolla, este Órgano se encuentra imposibilitado de emitir criterios, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.  Al respecto, hemos señalado que:

 

“Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Opinión Jurídica OJ-175-2006 del 5 de diciembre del 2006, en sentido similar, es posible ver las opiniones jurídicas número OJ-005-2007 del 16 de enero del 2007, OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, OJ-179-2006 del 13 de diciembre del 2006, entre otras)

 

            En virtud de lo expuesto, el presente criterio se emite sin carácter vinculante y en un afán de colaboración con el señor Diputado.  Asimismo, solicitamos disculpas por la demora en la respuesta al requerimiento realizado, todo justificado en el alto volumen de trabajo que tiene este Órgano Asesor.

 

 

1.         “¿Quién es el jerarca o la máxima autoridad de la Imprenta Nacional?

 

La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía a la que el legislador dotó de personificación presupuestaria, de conformidad con lo establecido en la reforma introducida en el artículo 1 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, Ley 5394, cuyo texto señala:

 

Artículo 1º—Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.

 

Sobre la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, hemos indicado que:

"La Imprenta es un servicio público de carácter comercial, una empresa pública organizada como órgano público, que requiere para su desarrollo de normas más flexibles que las que resultan aplicables a otros servicios públicos. Se justifica no sólo que los recursos se utilicen en el desarrollo de la empresa, sino también la simplificación de trámites presupuestarios a fin de hacerlos más acordes con una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia. De allí que se haya establecido la existencia de un fondo independiente, cuyo titular es la Junta Administrativa y la gestión e inversión de los recursos correspondientes en forma autónoma, según lo indicado.. ."

Concluyéndose que:

"Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional presenta las características propias de la personificación presupuestaria, pudiendo considerarse para los efectos de los artículos 5, 6, 7 y 8 de la Ley N. 5394 de 5 de noviembre de 1973 como una persona jurídica instrumental".

En el dictamen de mérito diferenciamos entre los entes que son titulares de una personalidad jurídica plena, reconocida por la ley, y los órganos a quienes se les reconoce personalidad jurídica instrumental de alcance presupuestaria. Este aspecto fue retomado posteriormente en el dictamen N. C-280-2003 de 18 de octubre de 2002, en orden a la sujeción de las personas jurídicas instrumentales al principio de caja única. En dicho pronunciamiento señalamos:

"De lo transcrito se deriva que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos, con independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza. Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la personalidad presupuestaria significa una autonomía patrimonial determinada por la titularidad de recursos propios, según lo disponga el legislador; titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al cual se pertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del Presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica reconocer una facultad de contratar. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de que ambos tienen la titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en forma independiente. Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a diversas disposiciones que regulan la materia financiera y entre ellas las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su presupuesto y, por ende, la ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto del ente al que se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del pago y el aspecto contable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona instrumental no pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal cuyo contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de que una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la administración de los recursos correspondientes a la persona instrumental.

(....).

En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste. … 

 En el tanto en que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no sea un ente descentralizado y, por el contrario, sea parte del Poder Ejecutivo, se sigue como lógica consecuencia que integra la Administración Central para efectos de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. “ (C-113-2003 del 25 de abril del 2003, el resaltado en negrita es del original)

 

            Tal y como se desprende de la extensa cita, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es un órgano de la Administración Central que integra el Poder Ejecutivo, cuya ejecución presupuestaria ha sido desligada del órgano al que pertenece por mandado legal. 

 

La competencia de la Junta Administrativa de la Imprenta es definida por el artículo 2 de la Ley 5394, que señala:

 

Artículo 2º.- Sus fines fundamentales serán:

a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento;

b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y

c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.

 

            Por otra parte, en cuanto a la utilización de los fondos cubiertos por la personificación presupuestaria, el artículo 7 les asigna una finalidad específica, al indicar que:

 

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.

 

Propiamente en lo que respecta al personal de la Imprenta Nacional, la ley de la Junta Administrativa señala que será el Ministerio de Gobernación el que destacará al personal necesario.  Indica el artículo 4 lo siguiente:

 

Artículo 4º.- Para el cumplimiento de sus fines, el Ministro de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias. El Director de la Imprenta tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Junta; y será su personero ejecutivo.

 

            A partir de lo señalado, debemos indicar que las competencias como máxima autoridad de la Imprenta Nacional, han sido otorgadas a dos órganos diferentes.  En efecto, a partir de la desconcentración máxima y la personificación presupuestaria que ostenta, la Junta Administrativa debe ser considerada como el órgano máximo de la Imprenta Nacional en las competencias que han sido desconcentradas a su favor, así como en lo relativo a la ejecución presupuestaria que fue separada con la personificación instrumental.  

 

            Debemos recordar que la desconcentración es una técnica de atribución de competencias según la cual se trasladan las competencias a un órgano dentro de la propia organización administrativa, de forma que el órgano inferior se ve atribuida una competencia de forma exclusiva, debiendo ejercerla en nombre y por cuenta propia. 

“Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria, tal como indicó esta Procuraduría en el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996. Es por ello que la norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada, así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de la actividad, el órgano desconcentrado permanece sometido a la relación jerárquica. Esa situación autoriza al jerarca a ejercer sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados…

Conforme lo expuesto, la Ley debe establecer claramente cuáles competencias se desconcentran y qué poderes mantiene el jerarca sobre el órgano desconcentrado. Fuera de esa competencia desconcentrada y los límites fijados por el legislador, el jerarca conserva la potestad jerárquica. Normalmente, esa potestad se mantiene en los aspectos administrativos y financieros, salvo los supuestos en que el legislador los substrae a efecto de garantizar la independencia funcional implícita en la desconcentración. “ (Dictamen C-049-2006 del 14 de febrero del 2006, lo subrayado no es del original)

 

            En el caso bajo análisis y de conformidad con lo señalado por el artículo 1 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, éste órgano tiene una competencia desconcentrada, y por lo tanto, será la máxima autoridad,  para cumplir con los fines asignados por el artículo 2 de aquel cuerpo normativo.   Adicionalmente, la asignación de una personalidad jurídica presupuestaria convierte a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional en el órgano máximo en lo que al manejo de su presupuesto se refiere.  Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

 

“…resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental. Posición análoga a la anterior ha sostenido la Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos, tales como los siguientes: C-176-95, C-178-95, C-189-96, Y C-075-98, entre otros. (Resolución 3629-2005 de las catorce horas con cincuenta y ocho minutos del cinco de abril del dos mil cinco)

 

            Ahora bien, en aquellas competencias que no estén incluidas dentro de la personificación presupuestaria o en la desconcentración de que fue objeto la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, debe entenderse necesariamente que la máxima autoridad es el Ministro de Gobernación y Policía, en el tanto la Imprenta Nacional y su Junta Administrativa son órganos parte de éste Ministerio, según lo indicado por el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública, que señala que “El Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio”

 

 

2.         ¿Tiene la Junta Administrativa (sic) la Imprenta Nacional facultad para ejercer la potestad disciplinaria sobre los trabajadores del Ministerio de Gobernación que trabajan para el programa denominado Imprenta Nacional?

 

El ordenamiento jurídico le otorga al Estado la facultad de disciplinar a sus trabajadores, como una manifestación de la relación de sujeción especial existente entre la Administración Pública en general y sus funcionarios.   Esta facultad forma parte de las potestades sancionatorias generales que ostenta el Estado, para sancionar los incumplimientos de las normas que ha dictado.

 

“Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana; potestad que es inherente y propia de la administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes. El poder disciplinario es inherente a toda organización pública o privada, es decir, no es exclusiva de la Administración Pública, por ser un poder imprescindible para la gestión ordenada de la responsabilidad pública y privada, pero su fundamento es diverso. Así, el poder disciplinario privado tiene su fundamento en una obligación civil, en virtud de la igualdad jurídica de las partes que informan toda la relación jurídica de derecho privado...En cambio, el poder disciplinario del sector público es creado en virtud de un acto bilateral, pero en su desenvolvimiento, la actividad del funcionario público queda exclusivamente sujeta a la voluntad de la Administración Pública, desde la creación hasta la extinción de la relación, de manera que el servidor se encuentra en un status de especial dependencia con respecto al Estado” (Sala Constitucional, resolución número 1264-95 de 15:33 horas del 7 de marzo de 1995, citada por resolución número 2437-2005 de las once horas con cuarenta y seis minutos del cuatro de marzo del dos mil cinco)

 

De conformidad con el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad de disciplinar a los trabajadores reside en el superior jerárquico, que en el caso de los Ministerios, como lo indicamos en el apartado anterior, es el Ministro. 

 

Asimismo, y de conformidad con lo establecido en el artículo 140 inciso 2 de la Constitución Política, le corresponderá al Ministro, actuando en forma conjunta con el Presidente de la República, la remoción de los funcionarios incluidos dentro del régimen de Servicio Civil, a través de los procedimientos establecidos para ello en el Estatuto de Servicio Civil.

 

Por otra parte, el artículo 47 de la Ley General de la Administración Pública designa al Viceministro como el “superior jerárquico inmediato de todo el personal del Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto”, por lo que la ley le asigna la competencia disciplinaria a ese funcionario en el tanto ostenta la condición  de superior jerárquico inmediato del personal.  Al respecto, hemos indicado que:

 

“El cargo de Viceministro surgió como un colaborador del Ministro, de quien depende jerárquicamente, y junto a éste, son los órganos superiores del Ministerio. Es un órgano unipersonal, con capacidad de tomar decisiones en el respectivo Ministerio, de nombramiento de parte del Presidente de la República, con rango de superior jerárquico de todo el personal del respectivo Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto. Así lo establece el artículo 47 de la citada Ley: (…)

Por su parte, el artículo 48 de la citada Ley General establece las funciones y atribuciones que, de manera general, han sido atribuidas al Viceministro: (…) De conformidad con la norma transcrita, la principal atribución del Viceministro es la de fungir como superior jerárquico inmediato de todo el personal del respectivo Ministerio, subordinado al Ministro. Pero, además de esa función directiva, se le han encomendado una serie de potestades que podríamos denominar de carácter administrativo: constituye el centro de comunicación del Ministerio en lo interno y lo externo; dirige y coordina las actividades internas y externas del Ministerio y realiza los estudios necesarios para la buena marcha de la Cartera Ministerial.” (Dictamen C-231-98 de 4 de noviembre de 1998, el subrayado no es del original)

 

De igual manera, resulta necesario mencionar que el artículo 41 del Estatuto de Servicio Civil dispone cuáles serán las sanciones disciplinarias susceptibles de ser aplicadas a los funcionarios cubiertos por el Estatuto de Servicio Civil, dentro de los cuales se encuentran los funcionarios de la Imprenta Nacional[1] y que amplía la potestad disciplinaria en determinadas circunstancias a las personas que se designe en los respectivos reglamentos autónomos.

 

Señala el artículo 41 lo siguiente:

 

“Artículo 41.-

Para garantizar mejor el buen servicio público se establecen cuatro clases de sanciones disciplinarias:

a) Advertencia oral, que se aplicará por faltas leves, a juicio de las personas facultadas para imponer las sanciones, según lo determine el Reglamento Interior de Trabajo.

b) Advertencia escrita, que se impondrá cuando el servidor haya merecido durante un mismo mes calendario dos a más advertencias orales, o cuando las leyes de trabajo exijan que se haga un apercibimiento escrito antes de efectuar el despido y en los demás casos que determinen los reglamentos interiores de trabajo.

c) Suspensión del trabajo sin goce de sueldo, que se aplicará hasta por quince días una vez oídos el interesado y los compañeros de trabajo que aquél indique, en todos aquellos casos en que conforme a los reglamentos interiores de trabajo se cometa una falta de cierta gravedad a los deberes impuestos por el contrato de trabajo; y

d) La suspensión del trabajo sin goce de sueldo procederá también en los casos de arresto y prisión preventiva, durante todo el tiempo que una y otro se mantengan, pero dará lugar al despido en cuanto excedan de tres meses. Si el arresto o la prisión preventiva es seguida de sentencia absolutoria después de transcurrido el referido término, el servidor tendrá derecho a ser tomado en cuenta para ocupar el primer puesto que quede vacante de clase igual a la que ocupaba. Conforme a la gravedad del cargo y mérito de los autos, el Jefe Superior decidirá si la excarcelación bajo fianza interrumpe o no los efectos de dicha corrección disciplinaria. Es entendido que la suspensión del trabajo sin goce de salario podrá aplicarse por más de quince días en los casos de excepción que expresamente determinen los reglamentos de trabajo. “

 

En el caso que nos ocupa, el Reglamento Interior de Trabajo de la Imprenta Nacional, Decreto N°10862-G, del 29 de noviembre de 1979, establece en el artículo 45 que:

 

“Artículo 45.—Las sanciones serán impuestas por el superior inmediato, cuando obedecieren a faltas leves. La suspensión que no exceda de ocho días será impuesta por el Director de la Imprenta; la que exceda de este término será impuesta por el Viceministro autorizado, en su caso. El despido sólo podrá ser gestionado y acordado por el Ministro respectivo, en su caso, o bien por la Junta.

Las advertencias impuestas por el superior inmediato son recurribles en única instancia ante el superior inmediato de éste, dentro de tercero día hábil.  

Las suspensiones acordadas por el Viceministro según el párrafo anterior sólo tendrán recurso de revocatoria dentro de tercero día hábil, en vía ministerial.  

Las suspensiones acordadas por el Director de la Imprenta Nacional, serán conocidas en alzada, dentro del mismo plazo, por el respectivo Viceministro, quien agotará la vía ministerial; si se tratare de servidores dependientes de la Junta, sólo tendrán alzada dentro del mismo plazo, para ante la Junta.  

Los expedientes que se formen con motivo de la imposición de sanciones serán incluidos en el Expediente Personal del Servidor.”  

 

Sobre esta última norma, debemos indicar que el Reglamento Interior de Trabajo de la Imprenta Nacional parte de la posibilidad de que, además de los funcionarios del Ministerio de Gobernación y Policía que son destacados en la Imprenta Nacional, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional pueda contratar personal que será pagado con los fondos administrados por este órgano (artículos 2, 3 inciso b) y 16 párrafo segundo del citado reglamento).  No obstante, la Procuraduría ha señalado en reiteradas oportunidades que no existe un fundamento jurídico que sustente el que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional contrate personal para labores fijas[2].    En virtud de lo expuesto, debemos interpretar que la potestad de despido reside exclusivamente en el Presidente y el Ministro actuando en forma conjunta, tal y como lo dispone el artículo 140 inciso 2 de la Constitución Política comentado líneas atrás.

 

Ahora bien, en lo que respecta a la pregunta formulada, tal y como lo indicamos en el apartado anterior, la Junta Administrativa ejerce como jerarca máximo únicamente en el ámbito de ejecución presupuestaria que le fue asignado, por lo que debemos concluir que carece de potestad disciplinaria para sancionar a los trabajadores del Ministerio de Gobernación y Policía destacados en la Imprenta Nacional. 

 

 

3.         ¿Tendría competencia  (la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional) para nombrar un órgano director para que investigue a un trabajador del Ministerio de Gobernación que trabaja para el programa denominado Imprenta Nacional?  4.  ¿Tendría competencia para absolver de responsabilidad a un trabajador del Ministerio de Gobernación que trabaja para el programa denominado Imprenta Nacional, que ha sido encontrado responsable de actos anómalos?” 

 

            En el procedimiento administrativo se han distinguido dos órganos con funciones diversas, el Órgano Decisor y el Órgano Director del Procedimiento.  El Órgano Decisor es aquel que tiene la competencia para decidir en última instancia, si emite o no una sanción disciplinaria contra el funcionario investigado, es decir,  quien ejerce la potestad disciplinaria, y que puede a su vez instruir el procedimiento.  Sin embargo, por lo general la instrucción es delegada en un Órgano Director del Procedimiento, cuyo nombramiento es competencia del órgano decisor.

 

“…la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que el órgano decisor, es aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad, posee la competencia para emitir el acto final, es decir, es quien decide, por ende, resulta ser el competente para iniciar el procedimiento administrativo .

 Como órgano decisor puede instruir el procedimiento administrativo, no obstante, puede delegar la fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, de ahí resulta la distinción entre órgano director y órgano decisor. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:

" (…) En primer término, debe rescatarse que la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha sido insistente en indicar que el órgano director del procedimiento actúa por delegación del órgano decisor. Recientemente, también se precisó que el órgano decisor puede resolver llevar él mismo el procedimiento respectivo. Al respecto se señaló:

"Al respecto, interesa indicar que dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, ambos con funciones diferentes.

El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ( Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de diciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001. ) , será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe iniciar el procedimiento administrativo, ( Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la competencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del '6 de diciembre de 1994) . 'y en principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la instrucción del mismo en un órgano director del procedimiento." (La facultad primordial que tendrá ese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y deberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de junio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su competencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ, Federico, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116). (Dictamen C-323-2003 de 9 de octubre del 2003) …

Es clara la tesis sostenida por la Sala Primera de la Corte en la resolución supra transcrita, en el sentido de que el "órgano decisor" y "el instructor" son el mismo; pero que en aplicación de la figura de la delegación puede haber una separación entre ambos.

De otra parte, y sin pretender que exista una línea clara al respecto, la Sala Constitucional, en resolución número 6379-2002 de las 15:22 horas del 26 de junio del 2002, indicó:

"Para el accionante el artículo 55 del Reglamento transgrede el debido proceso desde dos aspectos; en primer término en relación con el principio imparcialidad del juzgador –en este caso administrativo- al encomendarle a la Jefatura del Departamento de Relaciones la instrucción del proceso y la imposición de la sanción. En segundo término, el principio de legalidad, al estimar que ese artículo se aparta del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a la potestad jerárquica desarrolla contenidos constitucionales. La Sala estima, en relación con el primer reproche, que el hecho de concentrar en un mismo órgano la instrucción y el dictado de la resolución final no violenta el principio de imparcialidad del juzgador, todo lo contrario, este sistema no resulta ilegítimo, en tanto permite la inmediación de los elementos probatorios. Precisamente por este motivo en el proceso penal –que es el sirve de inspiración al proceso administrativo sancionatorio- el juicio oral concentra la recepción de prueba y el dictado de la sentencia en un acto procesal –el debate-, dejando para casos excepcionales la incorporación de prueba producida fuera del proceso. En este punto tampoco encuentra la Sala enfrentamiento con el orden constitucional" (Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. Lo resaltado no es del original)…

Resulta claro el criterio sostenido por la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el órgano competente para decidir el asunto de que se trate, es el llamado a nombrar al órgano director, consecuentemente, el tema de si la competencia es administrativa o de gobierno sede ante esa titularidad.” ( Dictamen C-294-2004 del 15 de octubre del 2004)

 

            A partir de lo indicado, la competencia para nombrar a los órganos directores de los procedimientos que se inicien en la Imprenta Nacional contra los funcionarios del Ministerio de Gobernación y Policía destacados en aquel órgano, reside en el órgano con potestad disciplinaria y no en la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, tal y como se analizó en el apartado anterior.

 

            Ahora bien, en relación con la segunda interrogante planteada, entendemos que la consulta del señor Diputado se dirige a determinar si la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional sería competente para conocer y resolver la recomendación que emita un Órgano Director del Procedimiento en una investigación disciplinaria seguida contra un funcionario de la Imprenta Nacional.

 

            Sobre este punto, conviene recordar que al término de la instrucción, el Órgano Director del Procedimiento no se encuentra obligado a emitir una recomendación al Órgano Decisor, pero en los casos en que esta se emitida, la misma no resulta vinculante para el Decisor.   Al respecto, ha indicado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

 

“En realidad, lo cuestionado corresponde no a una resolución definitiva mediante la cual se pretenda sancionarla, sino tan solo a una resolución interlocutora, mediante la cual, si bien de forma escueta, el instructor dio por terminada su labor trasladando el expediente al órgano que por competencia le corresponde decidir si es procedente o no una sanción en contra de la investigada. No considera la Sala que dichas omisiones manifiesten violación a la Constitución Política, ya que los cargos alegados, no son un aspecto que deba contener una resolución del tipo que ahora impugna. Por el contrario, ello corresponde realizarlo en el acto inicial de intimación, lo que para el caso que nos ocupa fue debidamente realizado y sobre ello se refirió la aquí recurrente en su oportunidad procesal, rechazando los cargos imputados. Por otra parte, los hechos probados y los no probados, son aspectos que debe contener la resolución final del órgano decisor, más no es indispensable en una resolución interlocutoria. Por último, la falta de recomendaciones, tampoco comporta un aspecto de violación constitucional, si bien la labor del órgano instructor se limitó a recopilar toda la prueba con respeto del principio constitucional del debido proceso, lo que en este caso se ha podido corroborar. Con ello, formó un expediente que trasladó a quien corresponda para que se tome la decisión final. Dicha labor efectivamente ha sido cumplida por el Organo Director accionado, y el hecho de que no realizara recomendaciones, no afecta los derechos de la aquí recurrente, pues dichas manifestaciones, en ningún momento resultarían vinculantes u obligatorias para el órgano decisor, en atención a la labor meramente instructiva que es encomendada a los órganos directores.”  (Sala Constitucional, resolución número 7996-2000, citada por la resolución número 9200-2000 de las dieciséis horas con treinta y cinco minutos del diecisiete de octubre del dos mil)

           

            Realizada la aclaración anterior, debemos concluir que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional carece de competencia para resolver sobre la recomendación vertida por el Órgano Director del Procedimiento, toda vez que como se indicó líneas atrás, el acto final del procedimiento administrativo disciplinario, es decir, la decisión de si debe o no sancionarse a un funcionario, es una competencia del órgano que ostente la potestad disciplinaria en el caso concreto.   Dicha competencia disciplinaria se encuentra ausente en la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, por las razones analizadas al contestar la segunda pregunta planteada, por lo que tampoco resultaría competente para resolver en definitiva sobre la recomendación vertida por el Órgano Director del Procedimiento, en el tanto no es la Junta la que emite el acto final de procedimiento disciplinario en estos casos.

 

 

Conclusiones:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  De conformidad con lo señalado por el artículo 1 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, éste órgano tiene una competencia desconcentrada, y por lo tanto, será la máxima autoridad,  para cumplir con los fines asignados por el artículo 2 de aquel cuerpo normativo.   Adicionalmente, la asignación de una personalidad jurídica presupuestaria convierte a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional en el órgano máximo en lo que al manejo de su presupuesto se refiere.

 

2.                  Fuera de los supuestos anteriores, debe considerarse que la máxima autoridad de la Imprenta Nacional es el Ministro de Gobernación y Policía, en el tanto la Imprenta Nacional forma parte de la Administración Central. 

 

3.         La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional carece de potestad disciplinaria para sancionar a los trabajadores del Ministerio de Gobernación y Policía destacados en la Imprenta Nacional, lo que lleva aparejado a su vez, una imposibilidad para nombrar a los Órganos Directores de los procedimientos administrativos disciplinarios incoados contra aquellos trabajadores y para emitir los actos finales de estos procedimientos. 

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

 

 

GRF/Kjm