C-106-2007

22 de marzo de 2007

Licenciado

Lorenzo Rosales Vargas

Alcalde

Municipalidad de Nicoya

S.D.

Estimado Señor:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio número DAM 449-006 del 24 de mayo de 2006, remitido a esta dependencia por la entonces alcaldesa, señora xxx, en el que se formulan dos consultas.

La primera tiene que ver con la aplicación del concepto de retiro frontal dentro del plan regulador de Sámara, y la segunda, con las consecuencias que se derivan de la omisión por parte de la Municipalidad, de notificar al interesado acerca del vencimiento de su concesión.

I.- Sobre el retiro frontal y el retiro frente a mojones

Se indica en la consulta, que en el seno de la municipalidad existe una diferencia de criterio respecto a la aplicación del requisito de retiro frontal que establece el plan regulador de Sámara para la “zona residencial en arriendo”. Así, en la oficina de ingeniería, consideran que éste debe entenderse como un retiro frente a la calle pública, en tanto que el criterio del departamento legal y de la alcaldía, es que dicho retiro se mide frente a los mojones.

De previo a dar respuesta a esta inquietud, consideramos importante hacer varias observaciones. En primer lugar, la municipalidad consultante debe tener claro que los retiros constituyen limitaciones al derecho a la propiedad privada, de tal modo que el Estado se garantiza la satisfacción de un interés público al mismo tiempo que se favorece el entorno en que el propietario y los habitantes del inmueble se desenvuelven. Estos retiros constituyen espacios en los que el derecho de construcción se ve limitado, debiendo el propietario abstenerse de la edificación de toda obra que no esté permitida en la legislación urbanística, especialmente en lo que se disponga en los planes reguladores.

Pues bien, en lo que respecta al ordenamiento de la zona marítimo-terrestre, la ley número 6043 (LZMT) y su reglamento disponen que el desarrollo urbanístico no sólo debe sujetarse a lo establecido en el plan regulador, sino también a las leyes especiales dictadas al efecto (artículos artículo 57, inciso a) y 20 respectivamente). En el caso de los retiros, el reglamento a la ley sobre la zona marítimo-terrestre (RLZMT, decreto número 7841 del 16 de diciembre de 1977 y sus reformas) determina el área mínima que deben respetar las construcciones que se hagan en los lotes concesionados.

Dispone dicho numeral:

“Artículo 65°. Los lotes o parcelas en las zonas declaradas turísticas destinadas a uso habitacional unifamiliar tendrán un área mínima de 500 metros cuadrados y un área máxima de 4000 metros cuadrados. Iguales limitaciones se aplicarán a las parcelas que se den en concesión con fines de esparcimiento, descanso y vacaciones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57, inciso c) de la Ley.

Las dimensiones de los lotes para todos los otros usos serán establecidas en el plan regulador de la zona.

Todas las construcciones en la zona marítimo terrestre tendrán retiros laterales y frontales no menores de 3 metros.” (Resaltado no es del original)

Así las cosas, toda edificación que se lleve a cabo dentro de la zona marítimo-terrestre ha de contar con un mínimo de 3 metros de retiro (comprendidos entre la estructura y sus linderos) salvo que una ley especial o un plan regulador costero disponga aumentar dicha área de retiro. Tal es el caso del reglamento de zonificación de Playa Sámara[1], que fija espacios abiertos (o no edificables) que exceden el área mínima de 3 metros que establece el decreto citado supra.

Dicho lo anterior, y en lo que tiene que ver con la determinación del “retiro frontal”, esto es si se mide a partir de la línea de mojones o frente a la calle pública, es preciso aclarar que si bien la palabra “frente" hace referencia al lado de la construcción que da hacia la vía pública -y así es comúnmente utilizado por el legislador a la hora de crear normativa urbanística[2]- tratándose de la zona marítimo-terrestre, las disposiciones de planificación previstas tanto en la ley 6043 y su reglamento, como en los planes reguladores costeros dictados por las municipalidades, deben ser interpretadas de manera que no se desvirtúe el uso y la función pública a la que se encuentra afecta esta franja demanial.

Precisamente, en atención al fin público que persigue el establecimiento de restricciones para la construcción de edificaciones en un espacio geográfico tan vulnerable como lo es el litoral costero y las áreas adyacentes, habría que considerar que las zonas de retiros “frontales” que exige el RLZM se extienden tanto al área comprendida frente a la vía pública, como a la que está frente a la línea de mojones, que es la que corresponde al lindero frontal contiguo a la zona pública (que no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, y que está dedicada al uso público y en especial, al libre tránsito de las personas). No a otra conclusión se puede llegar si partimos –como lo dijimos líneas atrás- de que las normas y especificaciones técnicas de construcción deben adaptarse a los requerimientos que un bien de naturaleza pública, como lo es la zona marítimo-terrestre, exige.

Por consiguiente, con fundamento en lo dicho supra, habría que pensar que la previsión del retiro “frontal” que establece reglamento de zonificación de Playa Sámara se aplica en ambas zonas: esto es, frente a la vía pública y frente a la línea de demarcación oficial. A lo dicho, cabe agregar, que en las zonas de retiro (frontales y laterales) está prohibida la construcción de obras (artículo 58 inciso 1 de la ley de planificación urbana, y 65 del decreto número 7841).

II.- Sobre la notificación del vencimiento del plazo de las concesiones

En lo que respecta a las consecuencias que se derivan de la omisión por parte de la municipalidad de notificar al interesado “la fecha de vencimiento de su concesión”, es preciso remitir al trámite de la prórroga de la concesión, que se encuentra regulado en los artículos 50 de la LZMT y 53 del RLZMT, que al efecto señalan:

“Artículo 50.- Las concesiones podrán prorrogarse sucesivamente, al término de su vencimiento o de la prórroga anterior, por plazo no mayor que el estipulado en el artículo 48, siempre que lo solicite el interesado, lo acuerde la municipalidad respectiva y lo apruebe el Instituto correspondiente.

La solicitud deberá presentarse dentro de los tres meses siguientes al aviso que dé la municipalidad al interesado sobre su vencimiento del plazo de su concesión. Tales avisos podrá darlos la municipalidad, directamente o por medio de publicación en el Diario Oficial. Para tramitar la solicitud es indispensable que el interesado se encuentre al día en el pago del canon respectivo y que esté a derecho en el cumplimiento de las obligaciones que establece esta ley; si no lo estuviere o se encontrare atrasado en el pago se tendrá como presentada su solicitud en la fecha en que haga el pago o cumpla sus obligaciones.

La solicitud de prórroga presentada extemporáneamente se tendrá como nueva solicitud de concesión.

En caso de prórroga, el canon a pagar será el vigente, conforme al reglamento correspondiente, a la fecha en que se acuerde la prórroga por la municipalidad respectiva.” (Resaltado no es del original)

“3.- Prórrogas.

Artículo 53.-

La prórroga de las concesiones autorizadas por el artículo 50 de la Ley, se ajustará a los siguientes trámites:

a) La Municipalidad deberá notificar al interesado la fecha de vencimiento de su concesión, con una anticipación no menor de seis meses ni mayor de un año. Dicha notificación podrá hacerse por medio de publicación de edicto en el Diario Oficial, directamente mediante notificador o, preferentemente, por carta certificada;

b) La solicitud de prórroga deberá hacerla el interesado ante la municipalidad en formulario suministrado para esos fines por el Registro General de Concesiones, dentro de los tres meses siguientes a la notificación. Aún cuando ésta no se hubiere practicado, el interesado podrá solicitar la prórroga dentro de los seis meses anteriores al vencimiento del plazo de la concesión;

c) (…)”

(Resaltado no es del original)

Como se observa en dichos artículos, la presentación de la solicitud de prórroga de parte del concesionario es esencial para el dictado del acto, es decir, si bien tanto la ley como el reglamento imponen a las municipalidades, dar el aviso que indique la fecha de vencimiento de la concesión (con una anticipación no menor de seis meses ni mayor de un año), la omisión de la notificación no tiene como consecuencia, la prórroga de la concesión, pues para ello se requiere de un acto legitimador de la administración.

En efecto, por tratarse de un bien sometido a una función y utilidad pública, es sólo a partir de la adecuación de la voluntad del particular frente al marco de legalidad que se puede permitir la explotación privada que el mismo está ejerciendo sobre dicho bien.

Aunado a lo dicho, y en respuesta a su consulta, el artículo 53 del reglamento explícitamente dispone en su inciso b), que si bien la solicitud de prórroga ha de hacerla el concesionario dentro de los 3 meses siguientes a la notificación del aviso de vencimiento del término de la concesión, si “... ésta no se hubiere practicado, el interesado podrá solicitar la prórroga dentro de los seis meses anteriores al vencimiento del plazo de la concesión...”

En otras palabras, la solicitud de prórroga por parte del concesionario no depende del aviso municipal. Antes bien, el uso y disfrute de la zona restringida por parte de particulares es una situación excepcional permitida por la ley, y por tanto, la interpretación del marco legal que regula dicho aprovechamiento (LZMT, su reglamento y los reglamentos del plan costero) debe ser restrictiva. En este último sentido, esta Procuraduría se pronunció mediante el dictamen número C-100-95 del 10 de mayo de 1995, de la siguiente manera:

“Estando sujetos normalmente los bienes demaniales a un uso público genérico, la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que fueron afectados, requiriéndose para legitimarla, un acto asertivo de la Administración, gendarme de los intereses comunitarios, que verifique si el uso solicitado no es lesivo a la integridad del bien público y que se ejerza sobre áreas en que la utilización individual sea permisible de conformidad con la ley.” (Resaltado no es del original)

III.- Conclusiones

1)      El retiro frontal al que alude el reglamento de zonificación de Playa Sámara se aplica tanto al área comprendida frente a la vía pública, como al lindero de los lotes que está contiguo a la línea de mojones que demarca la zona pública. En las zonas de retiros (sean frontales o laterales) está prohibida la construcción de obras (artículo 58 inciso 1 de la ley de planificación urbana, y 65 del decreto número 7841).

2)      De conformidad con lo que dispone el artículo 53 inciso b) del RLZMT, aun cuando la municipalidad haya omitido notificar el aviso de la fecha de vencimiento de la concesión, el interesado está compelido a solicitar la prórroga dentro de los seis meses anteriores a su expiración. En caso de no hacerlo, podría configurarse alguno de los supuestos que contempla la LZMT, según sea el caso (artículos 50 y 52).

De Usted, con toda consideración,

Gloria Solano Martínez                                          Daniel Aguilar Méndez

Procuradora                                                            Asistente Profesional Jurídico

GSM/DAM/sac