C-119-2007

17 de abril del 2007

 

Licenciado

Nelson Loaiza Sojo

Director General

Imprenta Nacional

S. O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, gustosamente damos respuesta a la consulta formulada por usted mediante Oficio DG No. 733-06 del 1 de diciembre del 2006, recibido el 6 de ese mismo mes.

 

 I.- EL PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:

 

La consulta sometida a nuestra consideración se formuló en los siguientes términos:

 

“Mediante STAP No. 2196-05 del 29 de noviembre del 29 de noviembre al (sic) 2005, la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, autorizó a la Imprenta Nacional, 13 plazas por cargos fijos, para sustituir plazas policiales pertenecientes a esta institución, estas ingresarán a nuestra relación de puestos en Enero del 2007, en este mismo sentido según oficio OSCS 456-2006 del 27 de noviembre del presente año, se aprobó la asignación al Régimen de Servicio Civil.

 

La Administración ha pretendido que una vez incorporadas al Régimen de Servicio Civil, se procediera con la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, para aquellos funcionarios que cumplieran con los requisitos que indica el artículo supra: “(…)”

 

Este artículo no indica que ese tiempo deba cumplirse en el mismo puesto.

 

Sin embargo, mediante consultas efectuadas al Lic. José Joaquín Arguedas Herrera, Director General de Servicio Civil, en los oficios adjuntos DG N° 242-06 y DG N° 630-06 de esta Dirección General, se pronunció en el sentido de que las trece plazas, ostentan la condición de puestos nuevos creados en el Presupuesto Nacional, por lo que no existe sustento técnico ni jurídico para aplicar el artículo 11, según lo señalado en los oficios adjuntos DG 599-2006 y DG 700-2006, de la Dirección General de Servicio Civil.”

(El subrayado es nuestro)

 

Ahora bien, inmediatamente después de lo transcrito líneas arriba, el consultante expone una serie de argumentos con el fin de fundamentar su posición. De esa manera, sostiene que no se trata de puestos nuevos en sentido estricto, dado que tienen varios años de pertenecer a la Imprenta Nacional y forman parte del proceso productivo y administrativo. Asimismo indica que los funcionarios a quienes se les pretende aplicar el mencionado numeral 11 reglamentario tienen más de tres años de laborar eficientemente para la institución en funciones administrativas u operativas; y que existen dos o tres casos, que  venían protegidos por el artículo 8 de la Ley 4639, de 15 de setiembre de 1979, el cual fue derogado por la Ley No. 7410 de 26 de mayo de 1994 (ver cuadro adjunto a la consulta)”

 

Finalmente, el señor Director General de la Imprenta Nacional, plantea las siguientes interrogantes:

 

“Ante esta situación se suscitan dos interrogantes, que les ruego atender:

 

Qué sucedería si se presentara en algunos de estos puestos propietario escogido de terna?

 

Cuál sería el que tendría derechos; el sujeto recién nombrado en propiedad o quien esta protegido por el Estatuto de Servicio Civil desde 1994?

 

II.- CUESTIÓN PRELIMINAR:

 

Puede observarse de lo planteado en su Oficio que la interrogante se constriñe, evidentemente, a un caso en particular, en el sentido de si a unos funcionarios que ocupaban anteriormente puestos de policía les es posible aplicar el artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, ya que las tareas que realizaban desde hace años eran administrativas u operativas de la Imprenta Nacional. Puestos aquellos que fueron eliminados del “Presupuesto del Ministerio de Gobernación y Policía, Programa Imprenta Nacional”, y sustituidos por otro número igual, tal y como se expondrá más adelante.

 

En tales términos, hay que acotar que en virtud de lo dispuesto en los artículos 2 y 3, inciso b), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este Órgano Superior Consultivo, se encuentra inhibido para emitir un criterio con efectos vinculantes, en situaciones como la descrita arriba; pues de no ser  así, se contravendría no solo con el principio de legalidad regente en todo actuar de la Administración Pública, sino que nos estaríamos sustituyendo a la administración activa en decisiones que derivan de su propio ámbito competencial, según el ordenamiento jurídico correspondiente. En ese sentido, es vasta la  jurisprudencia de esta Procuraduría  al señalar:

 

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

(Jurisprudencia cita en Dictamen No. C-246 de 15 de junio del 2006.

 

No obstante ello, y en vista de que acerca del tema sustancial de consulta, esta Procuraduría General ya lo ha tratado en varias ocasiones, procederemos  a dar su respuesta de forma abstracta y general.

 

III.-  ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

 

En cuanto a la primera hipótesis prevista en el  artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, hay que señalar que, en efecto este Órgano Consultor de la Administración Pública ha tenido oportunidad de dictaminar que lo allí establecido, permite a la Dirección General del Servicio Civil a regularizar situaciones que durante mucho tiempo se han mantenido al margen del Régimen Estatutario; es decir, en donde ciertos funcionarios han venido prestando sus servicios al Estado durante más de dos años ininterrumpidos en cargos excluidos de dicho sistema[1]. Así, la citada norma, en lo que interesa, establece:

 

 “Artículo 11.- Cuando un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil, pasare al sistema de méritos que regulan el Estatuto y el presente Reglamento, el servidor que lo estuviera desempeñando podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de la Dirección General ha demostrado o demuestra su idoneidad por los procedimientos que esa Dirección General señale, y siempre que tuviera más de dos años de prestar sus servicios ininterrumpidos al Estado.  La misma norma se aplicará al servidor sustituto interino, con dos o más años de laborar ininterrumpidamente en el mismo puesto, si éste quedare vacante al vencer la licencia otorgada al titular de la plaza, y siempre que el servidor sustituto, hubiere sido escogido del Registro de Elegibles que lleva la Dirección General.

(…)”

 

Como puede observarse de lo que atañe al presente asunto, que  pese existir la posibilidad de que un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil pasare al sistema de méritos, ciertamente la persona que lo ha venido ocupando podría adquirir la condición de servidor regular, si  comprueba su idoneidad al cargo, bajo los procedimientos que a juicio de la Dirección General de Servicio Civil dicte al respecto; aunado a que haya prestado servicios durante más de dos años ininterrumpidos para el Estado. Cumpliéndose de esa forma con los principios estatutarios que propugna el artículo 192 constitucional para adquirir la estabilidad en el puesto.  En ese sentido, esta Procuraduría General recientemente ha señalado:

 

“Nótese además que la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil a la situación en estudio, no supone la incorporación automática de todo el personal del FONABE al Régimen de Servicio Civil, pues solo podrán ingresar a él quienes cuenten con dos o más años de servicio y demuestren su idoneidad para desempeñar el cargo.  A juicio de este Despacho, la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto a estas circunstancias, no supone necesariamente el ingreso al régimen de personas ineficientes, en primer lugar, porque los interesados deben superar el examen de idoneidad que aplique la propia Dirección General de Servicio Civil; y, en segundo lugar, porque quienes se han mantenido en el puesto, realizando funciones públicas por más de dos años, de alguna manera han debido mostrar eficiencia en el desempeño de esas funciones pues, de lo contrario, no se justificaría su permanencia en el puesto, sobre todo si se toma en cuenta que hasta el momento, el régimen jurídico que se les ha aplicado ha sido el de empleo privado, donde el trabajador carece de estabilidad.

Tampoco podría afirmarse –sin perjuicio de lo que pueda llegar a decidir la Sala Constitucional sobre el tema– que aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto en este caso contravenga el artículo 192 constitucional, pues esa norma lo que exige es idoneidad comprobada para el ingreso al régimen, requisito que –aparte de los dos años de servicio– también lo establece el artículo 11 citado.”

(Véase Dictamen No. C-111-2007, de 11 de abril de 2007)

 

En el presente caso, y desde una perspectiva integral de la situación descrita en su Oficio, se explica que, si bien los trece puestos de policía, fueron eliminados de la “Relación de Puestos policiales del Ministerio de Gobernación y Policía, Programa Imprenta Nacional”, según STAP- No. 2196-05 de 29 de noviembre del 2005 (en aplicación de lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 6955 de 24 de febrero de 1984[2]) ciertamente tal situación obedeció, a que desde hace tiempo los funcionarios que los venían ocupando, realizaban funciones ligadas a la actividad propia de la Imprenta Nacional, específicamente en el área operativa como en la administrativa.  En virtud de esas circunstancias, y dadas las necesidades del servicio que se presta a la colectividad, esa Institución trata de enderezar dicha irregularidad, solicitando a la Autoridad Presupuestaria la eliminación de aquellas trece plazas de policía y sustituirlas por otro número igual, a fin de que se pudiera incorporar en este último supuesto, las funciones que aquellos servidores realmente venían ejerciendo, desde hace más de dos años de manera ininterrumpida y permanente; tareas que al cabo corresponden al Régimen de puestos del Servicio Civil.

 

Bajo el cuadro fáctico expuesto, es criterio de este Despacho que los funcionarios que se encontraban en las hipótesis apuntadas en su Oficio y documentación adjunta, puede aplicárseles lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, aún cuando no se trata propiamente de un traslado de “puestos” al Régimen de Servicio Civil por las razones explicadas; sino que, precisamente, por el espíritu que priva  esa norma, abarcaría casos como el de consulta, siempre y cuando el funcionario cumpla con los demás requerimientos para adquirir la condición de “servidor regular”, tal y como este Órgano Consultor en el citado pronunciamiento, indicó:

 

“Ciertamente, podría pensarse que la norma recién transcrita no es aplicable a la situación en estudio, pues no se trata del traslado al Régimen de Servicio Civil de “un puesto” ya creado en el sector público, sino del traslado de uno creado por un fideicomiso.  Al respecto, considera esta Procuraduría que el alcance del término “puesto” es muy amplio.  En el texto original del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil se definía puesto como “… todo empleo, cargo o destino que requiera el trabajo permanente de una persona” (artículo 3 inciso i).  Partiendo de la amplitud del término, no podría negarse que quienes prestan sus servicios al FONABE de manera permanente, ejerciendo funciones públicas, cuentan con un “puesto”, que es precisamente el que debe ser incorporado al Régimen.

 

De igual forma, si se definiera el puesto –en los términos en que lo hizo en su momento el artículo 24 del decreto n.° 22493 de 2 de setiembre de 1993– como el   “… conjunto de deberes y responsabilidades asignadas por una autoridad competente para que sean atendidos por un funcionario durante la totalidad o una parte de la jornada de trabajo” o como “Todo empleo, cargo o destino que requiera el trabajo permanente de una persona”,  igualmente habría que concluir que quienes han venido ejerciendo de manera permanente funciones públicas, encomendadas legalmente a un órgano público como lo es el FONABE, sí ostentan un puesto que debe ser incorporado al Régimen de Servicio Civil.” (Dictamen  C-111-2000 supracitado)

 

Cabe destacar lo dicho en ese Dictamen, cuando refiriéndose a la situación allí analizada subrayó que “ En todo caso, es evidente que lo ocurrido con el personal  de FONABE constituye una situación excepcional, a la que es preciso darle una solución igualmente excepcional”[3], y que por ello, aún cuando la figura prevista en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil no hubiese sido concebida específicamente para estos casos, debe considerarse que es la que mejor se adapta a la situación excepcional que se analiza, sin causar perjuicio excesivo a las personas que han venido ejecutando esa clase de funciones públicas.  Razonamiento que indudablemente es aplicable a la hipótesis del funcionariado de la Imprenta Nacional en estudio.

 

 En cuanto a los dos o tres funcionarios que fueron nombrados como guardias de Asistencia Rural antes de la derogatoria de la Ley No. 4639 de 15 de setiembre de 1970,[4] debe considerarse lo que disponía el artículo 8, de la siguiente forma:

 

“Todo el personal de la Guardia de Asistencia Rural, para los efectos de inamovilidad, queda amparado a los beneficios del Estatuto de Servicio Civil, a excepción del Director General y de los dos Subdirectores Generales que serán de libre elección y remoción del Poder Ejecutivo.”

 

Como se desprende del texto de esa norma, es claro que durante su vigencia, el personal denominado entonces “Guardia de Asistencia Rural” se encontraba amparado al Régimen del Estatuto de Servicio Civil para los efectos de la inamovilidad del cargo ocupado, exceptuándose de ese derecho, a los que ocupaban puestos de Director General y Subdirectores Generales. De modo que, no obstante que dicha legislación fue derogada por el artículo 110 -hoy bajo la numeración 116- de la Ley General de Policía  ( No. 7410 de 26 de mayo de 1994)[5] sus efectos se mantienen aún vigentes para los que fueron nombrados bajo aquella disposición legal. Lo anterior tiene cabida en el artículo 34 constitucional que establece que  “A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas” . En ese sentido, ha sido vasto el criterio externado por el Tribunal del Derecho de la Constitución Política, cuando en hipótesis similares, ha expresado, en lo que interesa:

 

“(…) Por ejemplo, en resolución n 1879-94 de las 17:30 hrs. del 20 de abril de 1994 (reiterando lo que previamente se había dispuesto en sentencia n 1147-90 de las 16:00 hrs. del 21 de setiembre de 1990), se expresó: ... el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra.» Del mismo modo, la sentencia n 1119-90 de las 14:00 hrs. del 18 de setiembre de 1990 sostuvo: Una situación jurídica puede consolidarse -lo ha dicho antes la Corte Plena- con una sentencia judicial que declare o reconozca un derecho controvertido, y también al amparo de una norma de ley que establezca o garantice determinadas consecuencias que una ley posterior no puede desconocer sin incurrir en vicio de inconstitucionalidad por infracción del artículo 34 de la Constitución.» Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.(…).”

(Lo resaltado no es del texto original)

(Sentencia No. 3532-97 de 16:03 horas de 24 de junio de 1997.)

             

De la doctrina expuesta, puede inferirse sin forzamiento alguno que pese que nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, (por la naturaleza cambiante del derecho, según las circunstancias de la época y lugar en que se desenvuelve) hay que tener en cuenta que en virtud de aquella máxima constitucional y por ende, de la certeza jurídica que debe prevalecer en todo Estado de Derecho, no pueden substraerse de una norma que se deroga o anula, un derecho adquirido, o una situación jurídica consolidada, en perjuicio de persona alguna.[6] En este caso, de la estabilidad que propugna el Estatuto de Servicio Civil para los servidores bajo su régimen, según lo que dispuso el artículo 8 de la derogada Ley No. 4639.

 

Por consiguiente, aprecia este Despacho que los puestos de la antigua Guardia de Asistencia Rural que fueron eliminados del Presupuesto de la Institución, debieron haberse resuelto mediante los mecanismos que para esos efectos prevé el Estatuto de Servicio Civil[7], resguardándose de esa forma, el derecho a la estabilidad del cargo que les asistía a los funcionarios en cuestión, antes de la vigencia de la Ley General de Policía. Por lo que ante esas circunstancias, no le quedaría más a la Administración consultante que tratar de reubicar a dicho personal a un puesto en similares condiciones y salario del que venían disfrutando anteriormente.

 

IV.- CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con la inteligencia del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y Dictamen No. 111 -2007, de 11 de abril de 2007, es criterio de este Despacho que los funcionarios que se encontraban ocupando puestos de policía, pero realizaban por más de dos años ininterrumpidos funciones propias de la Imprenta Nacional, pueden incluirse dentro de los supuestos de la mencionada disposición reglamentaria, siempre y cuando logren demostrar la idoneidad bajo los procedimientos que a juicio de la Dirección General del Servicio Civil dicte al respecto.

 

En cuanto a los puestos de la antigua Guardia de Asistencia Rural que fueron eliminados del Presupuesto de la Institución, debieron haberse resuelto mediante los mecanismos que para esos efectos prevé el Estatuto de Servicio Civil, resguardándose el derecho a la estabilidad del cargo que venían ocupando aquellos funcionarios antes de la vigencia de la Ley General de Policía.

 

Por lo que no le quedaría mas opción a la Imprenta Nacional que tratar de reubicar a dicho personal en un puesto de similares condiciones y salario del que venía ocupando anteriormente, al amparo de lo que  disponía el artículo 8 de la derogada Ley No. 4639 de 15 de setiembre de 1970,  y artículo 34 de la Constitución Política.

 

Cordialmente,

 

 

 

MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras          Lic. Carlos Enrique Campos Roblero

Procuradora II                                             Abogado de Procuraduría

 

 

LMGP/CECR/gvv