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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 122
 
  Dictamen : 122 del 18/04/2007   

C-122-2007


18 de abril de 2007


 


Licenciado


Eddy Rodríguez Céspedes


Superintendente a.i.


Superintendencia General de Valores


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio C02/0 de 30 de marzo último, por medio del cual consulta en relación con el procedimiento a seguir cuando las entidades sancionadas por ese Órgano no pagan las multas impuestas.


 


            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de la SUGEVAL, memorando de 29 de marzo anterior.  En dicho oficio se señala que la Superintendencia de Valores tiene la potestad de imponer multas por el quebrantamiento de la normativa relativa al mercado de valores. Una vez firme, la Superintendencia comunica el “Por Tanto” de la resolución mediante hecho relevante al mercado y al regulado, como una forma de instarlo para que cumpla con lo resuelto, en lo que sería una especie de gestión administrativa de cobro, con base en los artículos 149 y 150 de la Ley General de la Administración Pública.  Pero surge la duda respecto a la competencia para cobrar. Al respecto, la Asesoría opina que el dinero correspondiente a la multa no pertenece a la Superintendencia ni al Banco Central, sino que debe ser recaudado por la Tesorería Nacional. Por lo que en caso de un eventual cobro judicial, correspondería al Estado establecer el proceso. Y el órgano al que se ha atribuido legalmente la representación del Estado ante estrados judiciales es la Procuraduría General de la República.  Este órgano actuaría en representación del Estado y no del Banco Central de Costa Rica o de la Superintendencia General de Valores. Por lo que el cobro en vía judicial de las multas impuestas a los regulados escapa a las potestades conferidas a la Superintendencia.


 


 


A.-       LAS MULTAS EN EL MERCADO DE VALORES


 


            La disciplina del mercado de valores es garantizada mediante el ejercicio del poder sancionador. Un poder regulado en los artículos 157 y siguientes de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. La infracciones a las reglas, normas prudenciales y principios que rigen el mercado de valores determinan la imposición de distintas sanciones según la gravedad de la infracción. Una de esas sanciones puede ser de carácter pecuniario: las multas.


 


La multa es consecuencia de la realización de una infracción administrativa y se impone por una decisión administrativa, dirigida a obligar al infractor a realizar una erogación dineraria. No obstante que el poder sancionador es manifestación del poder punitivo del Estado, lo cierto es que la multa administrativa puede ser impuesta por cualquier órgano administrativo al que se reconozca el poder de sancionar por este medio.  La multa no es, entonces, impuesta exclusivamente por las autoridades gubernamentales o bien, por las autoridades del Poder Ejecutivo. Este es el caso de la Superintendencia General de Valores, órgano de desconcentración máxima del Banco Central de Costa Rica (artículo 3 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores), a quien el ordenamiento le otorga potestad sancionadora. Es precisamente por esa potestad que se plantea el punto en orden al destino de dicha sanción.


 


La multa implica una erogación dineraria impuesta ante la comisión de una infracción administrativa y que, en principio tiene carácter disuasivo, más que reparador del daño. Cabe enfatizar en ese sentido que la multa no presenta, en general, un interés retributivo, sino que está dirigida a proteger el mercado de valores y en último término el orden público financiero. En igual forma, la multa no es un medio de financiamiento del órgano sancionador, salvo disposición en contrario.


 


            La multa es una sanción pecuniaria que puede ser impuesta ante diversas clases de infracciones, incluso las muy graves. En efecto, al regular el artículo 157 las infracciones muy graves, establece que algunas de ellas serán sancionadas de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 158, que en sus tres primeros incisos establece:


 


“ARTÍCULO 158.- Infracciones muy graves


 


Las sanciones correspondientes a las infracciones muy graves serán:


 


1.- Multa por un monto de cinco veces el beneficio patrimonial, obtenido como consecuencia directa de la infracción cometida.


 


2.- Multa del cinco por ciento (5%) del patrimonio de la sociedad.


 


3.- Multa de doscientos salarios base, según se define en la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.


 


(…)”.


 


Pero también la multa es una forma de sancionar infracciones graves y leves. En cuanto a las primeras dispone el artículo 160:


 


“ARTÍCULO 160.- Sanciones por infracciones graves


 


Las sanciones correspondientes a las infracciones graves, serán:


 


1.- Amonestación pública que se publicará en La Gaceta y en un diario de circulación nacional.


 


2.- Multa por un monto de tres veces el beneficio patrimonial, obtenido como consecuencia directa de la infracción cometida.


 


3.- Multa del dos por ciento (2%) del patrimonio de la sociedad.


 


4.- Multa de cien veces el salario base definido en la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.


 


(…)”.


 


            En cuanto a las infracciones leves, se autoriza la imposición de una multa hasta por un monto de veinte veces el salario base definido en la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993, artículo 162.


 


            La diversidad de conductas y su gravedad que pueden ser sancionadas con multa, así como los distintos parámetros que se toman en consideración para establecer la multa (monto sobre salario base, monto sobre el beneficio patrimonial, o sobre el patrimonio de la sociedad) pone de manifiesto que la multa tiene un efecto disuasivo, en tanto está dirigida a obtener el respeto de la normativa del mercado de valores y, en particular, de aquellas disposiciones que tienden a garantizar la transparencia del accionar de los agentes del mercado y la confianza de los inversionistas y del público en general en dicho mercado. El interés subyacente es prevenir conductas que afecten la diligencia, prudencia y regularidad de la actuación de los diversos participantes en él. El bien jurídico tutelado no es necesariamente patrimonial, sino que –como se dijo- ese bien jurídico puede ser la confianza del mercado, la regularidad y en último término, el orden público financiero.


 


            La sanción pecuniaria no está, entonces, ligada a la producción de un daño económico, en perjuicio, en este caso, de la Superintendencia General de Valores que deba ser indemnizado.


 


 


B.-       EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCION DE LAS MULTAS


 


            La multa por ser una sanción no puede ser impuesta sin sujeción al principio del Debido Proceso. El procedimiento sancionatorio en el mercado de valores se rige fundamentalmente por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. En efecto, el artículo 167 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores remite a lo dispuesto en los artículos 151 y siguientes de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica y supletoriamente a la Ley General de la Administración Pública.


 


En el criterio de la Asesoría Jurídica se indica que una vez firme la resolución sancionadora, la SUGEVAL notifica el “Por Tanto” de la resolución como hecho relevante al mercado y al regulado para instarlo a cumplir con la resolución.


 


Uno de los elementos del Derecho fundamental al Debido Proceso es el de la notificación. Ello implica que las resoluciones que se adopten en el procedimiento sancionatorio deben ser notificadas y que la notificación debe cumplir con las reglas establecidas, a efecto de que por su medio se tutele el Debido Proceso y en particular el derecho de defensa. El derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y en su caso, el derecho de impugnar la decisión administrativa requieren, como elemento base, la debida comunicación de los actos.


 


En ausencia de disposiciones específicas en la Ley Orgánica del Banco Central relativas a la notificación de las resoluciones sancionatorias, rige lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, debe recordarse que dicha Ley ordena el contenido de las notificaciones. La notificación debe contener el texto íntegro de la resolución que se notifica, así como “indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deben interponerse y del plazo para interponerlos”, artículo 245 de dicha Ley. Ciertamente, en las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo, por no existir recurso adicional, no cabe indicar recursos procedentes, ni órgano ante quien deben ser interpuestos. Simplemente, estos no existen. Pero eso no justifica que la resolución correspondiente sea parcialmente notificada. Por el contrario, a efecto de que el interesado regulado conozca con certeza cada uno de los fundamentos que determinan la decisión del superior de confirmar la sanción impuesta, se hace necesario notificar no sólo el Por Tanto sino el texto íntegro de la resolución correspondiente.  Conocimiento que, por demás, es indispensable para una ulterior impugnación en vía judicial.  Consecuentemente, aun cuando para el público en general sólo se comunique el “Por Tanto” como hecho relevante, el sancionado debe recibir la debida notificación de lo resuelto por el CONASSIF sobre el recurso interpuesto. El principio es que toda notificación del procedimiento debe comprender la integralidad de lo resuelto.


 


            Ahora bien, firme la resolución que impone una sanción pecuniaria, la Administración puede hacerla ejecutiva, conforme lo dispuesto en los artículos 149 y 150 de la Ley General de la Administración Pública. Estos artículos establecen un procedimiento administrativo sumario que supone la “debida comunicación del acto principal”. Es decir, la Administración no puede pretender ejecutar administrativamente lo resuelto si no ha procedido previamente a notificar la resolución correspondiente. Por consiguiente, debe notificar la integridad de la resolución. Sobre la notificación como requisito de ejecución indicamos en el dictamen C-419-2006 de 20 de octubre de 2006:


 


“La ejecución de un acto administrativo, por regla general, exige que éste sea eficaz, cosa que a su vez requiere que el acto administrativo haya sido debidamente comunicado al interesado.


 


En este sentido, el numeral 150, párrafo primero, de la Ley General de la Administración Pública establece que la ejecución administrativa no puede ser anterior a su debida comunicación, so pena de responsabilidad para el servidor que lo ejecuta. En lo que interesa, el artículo de referencia señala:


 


 


“Artículo 150.-


 


1.    La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal, so pena de responsabilidad.(...)”.


 


Asimismo, el artículo 140 del mismo cuerpo legal indica que el acto administrativo producirá efectos después de comunicado al administrado, salvo que el acto en cuestión otorgue únicamente derechos, en cuyo supuesto, produce efectos, y por tanto es ejecutable, desde su adopción.


 


“Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte.”


 


Sobre este particular, ya se ha pronunciado la Procuraduría General en su dictamen C-067-2004 de 25 de febrero de 2004:


 


“Conviene precisar algunos conceptos previos a emitir la respuesta. En primer término, el acto administrativo nace, como tal, al momento en que la voluntad administrativa se materializa o exterioriza, habiéndose cumplido los trámites y requisitos que demanda ese específico tipo de acto (artículos 129, 134, 137 de la LGAP). Prescindiendo de un análisis sobre los específicos elementos del acto, se entiende que éste es “eficaz” desde el momento en que se comunica al administrado –actos concretos- o se publica –caso del acto administrativo general- (140, 141, 240, 241 LGAP). Una vez comunicado, la Administración está legitimada para lograr el pleno cumplimiento de sus efectos, o lo que es lo mismo, ejecutarlo, atendiendo los requisitos que el mismo Ordenamiento le prescribe (artículos 146 y siguientes LGAP)”.


 


            Desde esa perspectiva, cabría considerar que la resolución final como acto que impone una sanción pecuniaria se diferencia del acto que la ejecuta y, por ende, tiende a su efectivo cumplimiento. No obstante, el artículo 150 de la referida Ley, en su inciso 4, permite que la intimación se disponga con el acto principal.  Una disposición que se funda en los principios de celeridad y antiformalismo que informan el procedimiento administrativo, artículos 225 y 169 de dicha Ley. Con base en lo cual la Administración puede disponer la primera intimación junto con la comunicación del acto final del procedimiento (aspecto a lo cual se refirió el dictamen N°  C-373-2004 de 10 de diciembre del 2004). Importa, empero, que al hacerlo respete los principios y límites propios de la notificación.


 


            Ahora bien, las intimaciones comprenden el requerimiento de cumplir, el medio coercitivo para su cumplimiento, el plazo dentro del cual debe ser cumplido y, obviamente, la prestación que se exige y que en este caso corresponde a la sanción impuesta.


 


            Estas intimaciones deben ser debidamente notificadas. La ausencia de notificación afecta la regularidad del procedimiento y la constitución misma del título ejecutivo a que se refiere el artículo 149, inciso a de la citada Ley General.


 


            De la aplicación de las disposiciones antes referidas a la situación que se consulta, se deriva que la Superintendencia  General de Valores, siguiendo el procedimiento establecido, puede hacer efectiva la multa impuesta, cobrándola por los medios que se haya establecido.


 


            En caso de que la Administración haya procedido a un cobro administrativo con resultados infructuosos, se abre la vía para un cobro judicial que puede tener como base precisamente, la certificación de la sanción, en tanto revela la existencia de un crédito líquido. Esa certificación sólo puede ser emitida por la autoridad competente para certificar. Es decir, la autoridad con poder de decisión (artículo 65.-2. de la Ley General de cita), sea en el caso de las sanciones de la Ley N° 7732, la Superintendencia General de Valores.


 


 


C.-       EL DESTINO DE LAS SUMAS COBRADAS


 


            La potestad de cobrar en vía administrativa corresponde, como se indica, a la Superintendencia General de Valores. Empero, se plantea el problema de la ejecución por vía judicial. Aspecto que efectivamente está ligado al destino de las multas de mérito.


 


            La circunstancia de que la potestad sancionadora corresponda a la SUGEVAL y el hecho mismo de que este órgano tenga como uno de sus fines el mantener la disciplina del mercado de valores, podría permitir considerar que las multas tienen como destino necesario la SUGEVAL. En ese sentido, el producto de las multas se uniría a los recursos que corresponden a dicho órgano para permitir el ejercicio mismo de la regulación y supervisión del mercado de valores.  Es de advertir, sin embargo, que la Ley Reguladora del Mercado de Valores no dispone en orden a ese destino de las multas. No obstante, existen elementos que llevan a considerar que dicho destino no es el financiamiento de la Superintendencia General de Valores.


 


            En primer término, las multas no son un medio de financiamiento de la Superintendencia.  Las actividades de supervisión se financian con el tributo impuesto en los artículos 174 y 175 de la citada Ley y con los recursos que presupueste el Banco Central de Costa Rica. No se ha previsto, en modo alguno, el financiamiento por multas.  Disponen las normas en cuestión:


 


“ARTÍCULO 174.- Financiamiento. El presupuesto de las superintendencias será financiado en un ochenta por ciento (80%) con recursos provenientes del Banco Central de Costa Rica y en un veinte por ciento (20%) de los gastos efectivamente incurridos, mediante contribuciones obligatorias de los sujetos fiscalizados.


 


ARTÍCULO 175.- Aporte de cada superintendencia al financiamiento de sus gastos. Cada sujeto fiscalizado por la Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones contribuirán, hasta con un máximo del dos por ciento (2%) de sus ingresos brutos anuales, al financiamiento de los gastos efectivos de la respectiva Superintendencia. En el caso de los emisores no financieros, la contribución será de hasta un cero coma uno por ciento (0,1%) anual sobre el monto de la emisión. Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se especificarán los porcentajes de la contribución, según los diversos tipos de sujetos fiscalizados, dentro de los límites máximos antes indicados, de manera que se cubra el veinte por ciento (20%) de los gastos de cada una de las superintendencias. No se impondrá una contribución adicional cuando un mismo sujeto quede sometido a las supervisión de más de una superintendencia, sino que el sujeto de que se trate contribuirá únicamente al presupuesto de su supervisor natural o principal, conforme a los términos del reglamento”.


 


             La inexistencia de una regulación del destino de las multas no puede dejar de considerar que en otros supuestos de sanción a cargo de organismos reguladores, el legislador ha dispuesto que las multas sean a favor de la Tesorería Nacional.


 


            Cabe señalar que este es el caso de las multas impuestas por la Superintendencia General de Entidades Financieras con base en el artículo 155 de la Ley Orgánica del Banco Central. Dispone en lo que aquí interesa dicho numeral:


 


“ARTICULO 155.- Sanciones


 


Una entidad fiscalizada podrá ser sancionada por el Superintendente cuando cometiera alguna de las siguientes infracciones:


 


(…).


 


c) Con una multa igual al uno por ciento (1%) de su patrimonio, la cual ingresará a la Tesorería Nacional, cuando:


 


i) Efectúe operaciones, activas o pasivas, con sus accionistas, representantes, directivos, gerentes o los parientes de estos hasta el tercer grado por consanguinidad o segundo grado por afinidad o con las empresas vinculadas a estos, según lo dispuesto en el artículo 135, en condiciones diferentes a las aplicadas en las operaciones del giro normal con terceros independientes, cuando ello implique un riesgo para la liquidez o la solvencia de la entidad.


 


ii) Efectúe operaciones, activas o pasivas, con otras empresas integrantes del mismo grupo financiero, en condiciones diferentes a las aplicadas en las operaciones del giro normal con terceros independientes.


 


iii) Permita que, en sus instalaciones, se realicen actividades de intermediación financiera no autorizada, por parte de personas físicas o jurídicas, cualquiera que sea su domicilio legal o lugar de operación.


 


iv) Los directores, gerentes, subgerentes, representantes o auditores internos se rehusaren a prestar declaración sobre el estado financiero y las operaciones del establecimiento.


 


d) Con una multa igual al cinco por ciento (5%) de su patrimonio, cuyo monto ingresará a la Tesorería Nacional, cuando:


 


i) No comuniquen a la Superintendencia de inmediato, cualquier cesación o suspensión de pago.


 


ii) Impida u obstaculice la inspección o supervisión de sus operaciones, mediante actos tales como impedir el acceso al personal de la Superintendencia a las instalaciones de la entidad.


 


(….)”.


           


Este destino a favor de la Tesorería Nacional es conforme con el fin público presente en la regulación. Esta se dirige a mantener el orden público en un ámbito determinado, especial. El buen desenvolvimiento del mercado de que se trate y en general del sistema financiero en su conjunto es fundamental para la estabilidad económica del país. La tutela de esa estabilidad le corresponde en último término al Estado. La infracción de las reglas que rigen, en este caso, el mercado de valores es susceptible de afectar la confianza, como se indicó, la estabilidad financiera y económica y, ante todo, el interés general. El representante de ese interés es, por definición, el Estado. De allí que no es de extrañar que en supuestos como el del artículo 155 antes transcrito se destinen los recursos provenientes de las multas a favor de la Tesorería Nacional. Esta es el centro de recaudación de todos los ingresos del tesoro público, carácter que se deriva no sólo de lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Política, sino de los artículos 58 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.


 


            En igual forma, el artículo 40 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, dispone:


 


“ARTICULO 40.- Pago de multas


 


El valor de las multas se depositará en favor de la Tesorería Nacional. Su monto no podrá considerarse, por ningún concepto, como costo de operación”.


 


            Es en consideración de esos antecedentes que en el dictamen N° C-325-2006 de 14 de agosto de 2006 concluimos que las multas establecidas por la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, deberían ingresar en la Tesorería Nacional en los supuestos en que dicha Ley no establece un destino específico. Se concluyó al efecto:


 


“1.   El legislador no estableció una norma general en materia de destino del producto de las multas impuestas por la Superintendencia de Pensiones.


 


2.         El hecho de que la Ley N° 7523 establezca dos supuestos de destino específico diferentes, demuestra que al enunciar esos supuestos, el legislador no pretendía establecer una regla general que determine el destino de las otras multas que allí se establece.


 


3.         Por consiguiente, no es posible concluir que en ausencia de una disposición específica que indique el destino de la multa, esta debe ser acreditada a las cuentas individuales de los trabajadores afiliados a la operadora de pensiones.


 


4.         En ausencia de una disposición específica que así lo autorice, la Superintendencia de Pensiones no puede recibir el producto de las multas que impone. Las multas no constituyen un mecanismo de financiamiento de la SUPEN.


 


5.         En consecuencia, resulta de aplicación la disposición general que establece la Tesorería Nacional como centro de recaudación de los recursos financieros del Estado.


 


6.         Por consiguiente, en los casos en que el legislador no ha establecido un destino específico, las multas deben ser depositadas a favor de la Tesorería Nacional, en la caja única del Estado”.


 


Criterio que consideramos debe ser aplicado en el supuesto que nos ocupa. El producto de las multas impuestas por la Superintendencia General de Valores debe ingresar a la Tesorería Nacional.


 


            Ahora bien, sostiene la Asesoría Jurídica que el cobro de dichas sumas corresponde a la Procuraduría General de la República, con base en lo dispuesto en su Ley Orgánica.


 


            La multa implica un crédito líquido y exigible en favor de la Tesorería Nacional. Dado ese carácter de crédito líquido resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 166 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:


 


“La Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda debe cobrar los impuestos, tasas, contribuciones, derechos fiscales, rentas por arrendamiento de bienes del Poder Central no sujetos a leyes especiales, y de toda clase de créditos a favor de éste, mediante el procedimiento instituido por la ley No.2393 de 11 de julio de 1959, reformada por ley No.3493 de 29 de enero de 1965 y por las disposiciones de este Título”.


 


            La competencia de la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda es especial y está referida no sólo al cobro de los tributos que correspondan al Poder Central, sino a todo crédito en su favor, debiendo entenderse que se trata de créditos líquidos y exigibles. El artículo 168 del Código al diferenciar entre los créditos originados en los tributos regulados por el Código y otros créditos reafirma que la Oficina de Cobros está legitimada para comparecer en juicio a reclamar el pago de créditos no fiscales a favor del Poder Central. Créditos que, como hemos indicado, pueden derivar del ejercicio del poder sancionador en materias distintas a la tributaria.


 


            La Asesoría Jurídica se refiere a la competencia de la Procuraduría General de la República. Ciertamente, este Organo es el representante del Estado en juicio según lo dispone el artículo 3 de su Ley Orgánica. Eso implica que la Procuraduría está legitimada para comparecer en un proceso en defensa de los derechos e intereses del Estado, de cualquier naturaleza, lo que la habilitaría para reclamar en juicio los créditos a favor de la Tesorería Nacional.  La Ley Orgánica de la Procuraduría General, norma que es posterior al Código Tributario, no hace excepción alguna sobre ese ámbito. Puede, entonces, considerarse que la competencia para exigir el pago de cualquier  crédito líquido a favor del Estado, es concurrente aún cuando la Oficina de Cobros presenta una especificidad en lo que se refiere a la materia tributaria.


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General que:


 


1.                         Una vez firme la resolución que imponga una sanción pecuniaria, multa, la Superintendencia General de Valores puede proceder a certificarla a efecto de iniciar el trámite de cobro administrativo.


 


2.                         Para ese efecto, debe sujetarse a lo dispuesto en los artículos 149 y 150 de la Ley General de Administración Pública. Normas de acuerdo con las cuales, la ejecución administrativa es posible a partir de la debida comunicación de la resolución que impone la sanción.


 


3.                         En ausencia de una disposición especial, que señale el destino de las multas impuestas por la Superintendencia General de Entidades Financieras, el producto de dichas multas debe ingresar a la Tesorería Nacional. En consecuencia, realizado el cobro administrativo, la SUGEVAL debe ingresar los recursos a la Tesorería Nacional.


 


4.                         Si concluido el procedimiento establecido en los artículos 149 y 150 de mérito, la Superintendencia no hubiere podido ejecutar la sanción, se recurrirá al cobro judicial.


 


5.                         Para reclamar el crédito líquido y exigible a favor del Estado resultan competentes tanto la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda como la Procuraduría General de la República. En consecuencia, la Superintendencia General de Valores podría plantear la solicitud a cualquiera de estos Organos.


 


De Ud. muy atentamente,


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora


MIRCH/mvc