C-131-2007

30 de abril de 2007

 

Licenciado

Francisco Morales Hernández

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio n.° DMT-197-2007 del 5 de febrero de 2007, mediante el cual nos solicita rendir el dictamen favorable requerido para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución PG-1036-2004 del 2 de abril de 2004, mediante la cual se otorgó a la señora xxx el derecho a disfrutar de una pensión de guerra.

 

I.         ANTECEDENTES

 

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

 

1.                  Mediante memorial presentado el 1° de octubre de 1999, el señor xxx solicitó el traspaso a su favor  de la pensión de guerra que disfrutó en vida su esposa xxx. (Ver folio 2 del expediente administrativo).

 

2.                  De conformidad con certificación expedida por el Registro Civil, la señora xxx falleció el 26 de junio de 1999. (Ver documento sin foliar que consta en el expediente administrativo).

 

3.                  Mediante resolución n.° 11-PG-2000 del 12 de enero de 2000, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conociendo en consulta la resolución JPIG emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra el 4 de noviembre de 1999, aprobó el traspaso de la pensión de la señora xxx a favor de su cónyuge sobreviviente xxx. (Ver folio 29 del expediente administrativo).

 

4.                  El 30 de junio de 2003, la señora xxx solicitó a la Dirección Nacional de Pensiones, en su condición de cónyuge sobreviviente del señor xxx, el traspaso de la pensión de guerra que disfrutaba su extinto esposo. (Ver folio 42 del expediente administrativo).

 

5.                  De acuerdo con la certificación expedida por el Registro Civil, el señor xxx contrajo nupcias con la señora xxx el 26 de diciembre de 1999. (Ver documento sin foliar que consta en el expediente administrativo).

 

6.                  Mediante la resolución JPIG-0570-2004 donde se hace constar lo resuelto por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra en su sesión del 29 de setiembre de 2003, se declaró con lugar la solicitud de traspaso de pensión formulada por la señora xxx. (Ver folios del 65 al 67 del expediente administrativo).

 

7.                  El 2 de abril de 2004, mediante la resolución n.° PG-1036-2004, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social aprobó la resolución JPIG-570-2004 mencionada en el punto anterior. Ese acto fue notificado a la señora xxx el 16 de setiembre de 2004. (Ver folios 70 y 71 del expediente administrativo).

 

8.                  Mediante la resolución DMT-1242-2006 del 2 de octubre de 2006, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social decidió abrir un procedimiento administrativo para determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° PG-1036-2004 citada.  En esa misma resolución designó como integrantes del órgano instructor a los funcionarios María Isabel Acuña Castro e Iván Quesada Rodríguez . (Ver folios del 103 al 105 del expediente administrativo).

 

9.                  El órgano director, mediante su resolución ODP-ROD-001-2006 del 18 de octubre de 2006, declaró formalmente iniciado el procedimiento administrativo, señaló su  naturaleza y fines –al efecto indicó que el objetivo del procedimiento era determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° PG-1036-2004 del 2 de abril de 2004–, puso a disposición de la señora xxx la prueba existente y el respectivo expediente administrativo y, finalmente, mencionó los recursos que cabían contra la resolución de apertura.  En esa misma resolución fijó las 9:30 horas del 21 de noviembre de 2006 para celebrar la audiencia oral y privada. (Ver folios 112 al 118 del expediente administrativo).

 

10.              El 21 de noviembre de 2006 se celebró la audiencia oral y privada con la presencia de la señora xxx. (Ver folios del 137 al 141 del expediente administrativo).

                  

11.              Mediante el oficio ODP-ROD-IF-001-06 del 4 de diciembre de 2006, el órgano director rindió su informe final y recomendó solicitar a esta Procuraduría el dictamen favorable para declarar la nulidad, absoluta, evidente y manifiesta de la resolución PG-1036-2004 del 2 de abril de 2004. (Sin foliar).

 

II.        RESPECTO AL ACTO SOBRE EL CUAL DEBE RECAER LA ANULACIÓN EN ESTOS CASOS

 

            La ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (n.° 1922 del 5 de agosto de 1955) establece el trámite que se debe seguir para obtener el derecho a disfrutar de una pensión de ese régimen.  Los artículos 1, 20 y 23 de la ley citada disponen lo siguiente:

 

“Artículo 1º.- El Estado asumirá la obligación de auxiliar a las viudas, a los huérfanos y a los incapacitados, total o parcialmente que hayan venido a tales condiciones como consecuencia de las luchas armadas o hechos conexos con éstas”. (Así reformado por el artículo 14.40 de la Ley Nº 7018 de 20 de diciembre de 1985).

 

“Artículo 20.- Corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tramitar y resolver las solicitudes que al efecto se formulen.  Toda gestión debe ser presentada ante el Departamento Nacional de Pensiones. La Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra integrada por el Oficial Mayor y por el Director General Administrativo y los jefes de las oficinas de la Dirección Nacional de Seguridad Social y del Departamento de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social resolverá las solicitudes una vez concluidos los trámites correspondientes ante el Departamento Nacional de Pensiones”. (Así reformado por el artículo 32 de la Ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992).

“Artículo 23.- De lo resuelto por la Junta al fijar las pensiones y demás beneficios, los interesados podrán apelar ante el Ministro de Trabajo, recurso que deberá interponerse dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que se les notificó la resolución respectiva. A falta de apelación y vencimiento del plazo, la resolución debe ser pasada en consulta a dicho funcionario”. (Así reformado por el artículo 32 de la Ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992).

 

            De las normas transcritas se colige que existen al menos dos vías para obtener administrativamente el derecho a percibir una pensión del régimen de guerra.  La primera de ellas consiste en que la solicitud respectiva sea declarada con lugar por la “Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra”, en cuyo caso, la resolución respectiva debe pasar en consulta ante el Ministro de Trabajo y Seguridad Social.  La segunda opción radica en que habiendo sido declarada sin lugar la solicitud respectiva por parte de la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, el Ministro de Trabajo declare con lugar el recurso de apelación planteado por la parte interesada contra la resolución denegatoria de la Junta.

 

            En el caso que nos ocupa, la solicitud de pensión presentada por la señora xxx fue declarada con lugar por la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, y posteriormente aprobada –por vía de consulta– por el Ministro de Trabajo.  Por esa razón, interesa detenernos en la primera de las vías mencionadas en el párrafo anterior a efecto de determinar si en los casos en que exista un vicio en el otorgamiento de la pensión, basta con anular la resolución emitida por el Ministro de Trabajo conociendo en consulta la resolución emitida por la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, o si es necesario anular también la resolución emitida por dicha Junta.

 

            Al respecto, considera esta Procuraduría que el acto que emite el Ministro de Trabajo cuando conoce en consulta de una resolución mediante la cual la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra ha declarado con lugar una solicitud de pensión, es un acto de aprobación, el cual constituye un requisito de eficacia (no de validez) para el otorgamiento del derecho.  Por ello, si en casos como el que se analiza se anula solamente la resolución del Ministro (o sea, el acto aprobatorio), la resolución de la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (que otorgó el derecho a la pensión) se mantendría vigente.

 

            Por lo anterior, es claro que en estos casos la única forma de suprimir  completamente el derecho a la pensión, consiste en anular tanto la resolución de la Junta como la del Ministro.  Si se anula la resolución de la Junta, deja de existir la resolución aprobatoria emitida por el Ministro, por ser accesoria de aquella; sin embargo, si se anula solamente la resolución aprobatoria emitida por el Ministro, se mantendría vigente la resolución emitida por la Junta mediante la cual se declaró el derecho a disfrutar de la pensión.

 

            En el asunto que nos ocupa, la decisión del Ministro de iniciar un procedimiento administrativo para anular el derecho a la pensión de la señora XXX (resolución n.° DMT-1242-2006 del 2 de octubre de 2006 visible a folios 103 al 105 del expediente administrativo) no mencionó siquiera la necesidad de anular la resolución JPIG-570-2004 emitida por la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra; mientras que la resolución mediante la cual el órgano director declaró formalmente iniciado el procedimiento administrativo, intimó a la señora XXX, y señaló el objeto y fines del procedimiento (resolución ODP-ROD-001-2006 del 18 de octubre de 2006, visible a folios 112 al 118 del expediente administrativo) solamente hizo referencia a la resolución JPIG-570-2004 mencionada al describir los documentos que integraban el expediente administrativo.

 

            Así las cosas, considera esta Procuraduría que el procedimiento administrativo seguido en este caso, por los alcances que se le atribuyó y los actos contra los cuales se dirigió, no es apto para anular el derecho a la pensión de guerra otorgado a la señora XXX. 

 

III.      CONSIDERACIONES ADICIONALES

 

A.      Sobre la necesidad de contar con original o copia certificada del expediente administrativo

 

Adjunto al oficio DMT-197-2007 del 5 de febrero de 2007, se nos envió un juego de copias simples –sin certificar– que según se nos indica, corresponde al expediente administrativo que se tramitó en este asunto.

 

Al respecto, es menester hacer hincapié en que conforme lo prescribe el inciso 3) del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de ejercitar su potestad de revisión sobre los actos viciados con nulidad absoluta, evidente y manifiesta –poder que destaca por su carácter excepcional– la Administración debe, de previo, sustanciar el correspondiente procedimiento administrativo ordinario. Esto con el propósito de garantizar el derecho al debido proceso de la persona eventualmente afectada.

 

            Así las cosas, si de la documentación que acompaña al requerimiento de la Administración no es posible determinar con certeza si se efectúo el procedimiento ordinario exigido por la ley, o si dicho procedimiento se tramitó correctamente en resguardo de los derechos del administrado, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el dictamen favorable requerido.

 

En ese sentido, es necesario recalcar que para emitir el dictamen prescrito por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría ha señalado que el expediente que se nos remita debe ser el original o su copia debidamente certificada por el órgano competente, pues las simples copias no ofrecen la certeza necesaria.

 

            Al respecto, conviene tener en consideración lo expuesto por este Órgano en su dictamen C-103-2007 del 10 de abril recién pasado:

 

"... es indispensable, para poder verter el pronunciamiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que el expediente que se envía a esta Institución sea el original o una copia certificada de aquel.  Sin ese requisito, no puede existir certeza de la veracidad de la documentación enviada y por ende, se trunca la posibilidad de emitir criterio sobre el caso en concreto”. 

 

            Sobre el mismo tema, esta Procuraduría también había indicado lo siguiente:

 

“De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–”. (Dictamen n.° C-060-2001 del 6 de marzo de 2001).

"Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y del debido proceso, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión anulatoria de un derecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que se encuentra en los archivos de la entidad gestionante. (Dictamen C-296-2006 de 21 de julio de 2006.  En el mismo sentido pueden consultarse el C-211-2004 del 29 de junio de 2004 y el C-161-2001 del 30 de mayo de 2001).

 

En el caso que nos ocupa, si bien en el expediente administrativo que se nos remitió cada uno de sus folios fueron identificados con el sello del Despacho del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, no se encuentra documento alguno que certifique que las copias son reproducciones fieles del original, lo que constituye una razón adicional que nos impide emitir el dictamen a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

B.        Sobre la necesidad de que se nos remita un expediente debidamente foliado

 

La foliación del expediente administrativo también constituye un requisito necesario para que esta Procuraduría pueda emitir el dictamen que se nos solicita, pues la correcta foliatura del expediente forma parte del derecho al debido proceso, por cuanto garantiza el efectivo acceso del administrado a la información necesaria para ejercer una defensa razonable. 

Sobre este punto, cabe citar la OJ-60-1998 del 15 de julio de 1998, en la cual indicamos lo siguiente:

 

" … es importante hacer notar que el expediente no se encuentra debidamente foliado y esta circunstancia impide el adecuado manejo de la información para todas las partes involucradas. En última instancia, también conforma parte de la garantía constitucional citada el orden en la tramitación del procedimiento."

 

            En este caso, debe acotarse que el expediente no ha sido debidamente foliado. Por el contrario, es de advertir que existen folios sin numerar, amén de saltos en la foliación –por ejemplo del folio 6 se pasa al 9, y del folio 8 se pasa al 13– y además existen folios que han sido numerados en forma inversa respecto al consecutivo del expediente  –verbigracia la resolución que da inicio al procedimiento–. Todo esto impide ubicarse fácilmente en el expediente administrativo y eventualmente constituiría una violación al derecho al debido proceso de la señora xxx.

 

C.        Respecto a la constancia de notificación de la resolución inicial

 

            Para concluir, es indispensable reparar en que, en el juego de copias simples remitido a este Despacho, no se encuentra constancia de que la resolución ODP-ROD-001-2006 –la cual hace el traslado de cargos y convoca a la audiencia oral y privada– haya sido notificada a la señora xxx.  Está de más advertir que dicha constancia es indispensable para verificar que la comunicación del acto se realizó, y de haberse hecho, que lo haya sido con los 15 días de anticipación que exige el numeral 311 de la Ley General de la Administración Pública.

           

            Acerca de este punto, cabe señalar que el incumplimiento de la obligación de comunicar la citación a la audiencia oral y privada con 15 días de anticipación, constituye una violación al debido proceso, y eventualmente implicaría la nulidad absoluta del procedimiento administrativo.  Al respecto, el dictamen C-457-2006 del 10 de noviembre de 2006 ha indicado:

 

"Según prescribe de manera expresa y especial la Ley General de la Administración Pública, la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días hábiles de anticipación (relación armónica de los artículos 311 y 256.2 Ibídem), en caso contrario se estaría limitando ilegítimamente la oportunidad para los administrados de preparar adecuadamente su defensa y alegación. (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-193-2001 de 11 de julio de 2001 y C-263-2001 de 1 de octubre de 2001).

Dicho plazo constituye una garantía legal que ha sido calificada por la propia Sala Constitucional, y por la Procuraduría General, como una formalidad sustancial del procedimiento administrativo ordinario, cuya omisión ocasiona la nulidad absoluta de lo actuado a contrapelo de esa norma; esto conforme a lo dispuesto por los numerales 223 y 254 de la citada Ley General (Remito entre otras, a las resoluciones Nº 5653-93 de las 08:27 horas del 5 de noviembre de 1993 y 2002-02175 de las 10:31 horas del 1º de marzo de 2002, de la Sala Constitucional, así como los pronunciamientos C-223-97 de 24 de noviembre de 1997, C-193-2001 de 11 de julio de 2001, C-205-2002 de 14 de agosto de 2002, C-159-2002 de 18 de junio de 2002 y C-340-2003, entre otros muchos). "

 

D.- Sobre el plazo previsto para la anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos

 

Sobre este punto, y debido a la fecha en que fueron emitidos los actos que se pretenden anular, conviene indicar que la potestad con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo de cuatro años  señalado en el inciso 5) de la norma de referencia.

 

Igual plazo debe observarse -tratándose de nulidades que no sean absolutas, evidentes y manifiestas- para la declaratoria de lesividad a que hacen referencia los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

Una vez transcurrido el plazo indicado –de conformidad con la normativa vigente en este momento– caduca la posibilidad de anulación, por lo que los actos administrativos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.  Sobre este punto pueden consultarse, entre muchos otros, nuestros dictámenes C-046-86, C-182-89, C-032-92, C-070-92, C-111-93 y C-239-2002.

 

IV. CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho devuelve sin el dictamen favorable solicitado, la gestión remitida mediante oficio n.° DMT-197-2007 del 5 de febrero de 2007, tendente a que se emita el dictamen afirmativo necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del derecho a disfrutar de una pensión de guerra otorgado a la señora xxx.

 

Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente administrativo remitido en su momento.

 

Del señor Ministro, atento se suscribe

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya             Lic. Jorge Oviedo Álvarez

Procurador de Hacienda                             Abogado de Procuraduría

 

 

JCMM/JOA/Kjm