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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 138
 
  Dictamen : 138 del 03/05/2007   

C-138-2007


3 de mayo de 2007


 


Licenciado


Francisco Morales Hernández


Ministro de Trabajo y Seguridad Social 


S. D.


 


Estimado señor Ministro:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos  respuesta a su oficio número DMT-011-2007, del 3 de enero del año en curso, por medio del cual nos solicitó el dictamen a que se refiere el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública (en lo sucesivo LGAP), “con el propósito de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto administrativo contenido en la Resolución PG-4990-2004, de las diez horas, treinta minutos, del veinticinco de marzo, del dos mil cuatro, a través del cual se le otorgó, a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad número: xxx, pensión del Régimen de Guerra, por traspaso, por ser la cónyuge supérstite del señor xxx.”


 


 


I-       ANTECEDENTES


 


De las piezas originales y certificadas del expediente administrativo que se nos remitió con su gestión (95 folios en total), consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:


 


1)      El 7 de mayo del 2003, la señora xxx presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones solicitud de traspaso de pensión de guerra, en virtud de ser la cónyuge supérstite del señor xxx, beneficiario original de dicho régimen (ver folio 59 del expediente administrativo).


 


2)      Mediante resolución JPIG-2136-2004, de las 10:00 horas del 26 de enero del 2004, de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, se declara con lugar dicha gestión y se le confiere a la expedientada pensión de guerra por la suma de cuarenta y cuatro mil doscientos ochenta y un colones con sesenta céntimos (¢44.281,60) mensuales en forma vitalicia y a partir del 1° de abril del 2003, sin perjuicio de los aumentos que por costo de vida se hayan decretado a la fecha. Dicha resolución le fue notificada a la señora xxx el 27 de febrero del 2004 (ver folios 61-63 del expediente administrativo).


 


3)                 De conformidad con la resolución PG-4990-2004, de las 10:30 horas del 25 de marzo del 2004, del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, se imparte la aprobación final al otorgamiento de la pensión de Guerra, en los términos indicados en el párrafo anterior. Esta resolución le fue notificada a la expedientada el 28 de junio del 2004 (ver folios 65-66 del expediente administrativo).


 


4)                 Por virtud de la resolución n.° 1095, de las 14:13 horas del 7 de septiembre del 2005,   el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, nombra una Comisión investigadora para que analice y determine la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas o lesividades en el otorgamiento del beneficio jubilatorio del régimen de guerra a favor de varias señoras, entre ellas, la expedientada xxx (folios 1 a 4 del expediente administrativo).


 


5)                 En el informe CI-002-2005, de las 14:00 horas del 28 de setiembre del 2005, suscrito por xxx y xxx, funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en acatamiento de lo indicado en la resolución n.° 1095 citada en el punto anterior, recomiendan instaurar un órgano director para que de conformidad con el artículo 173 de la LGAP, investigue la procedencia de declarar la nulidad de la pensión de guerra en cuestión, tomando en cuenta que al momento de su otorgamiento la señora xxx gozada de una pensión del régimen de Hacienda,  también por traspaso, siendo evidente y manifiesto que el monto de este último beneficio superaba por si solo el tope de ley. Añaden, que de no estimarse así por el señor ministro, se siga el procedimiento establecido en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a efecto de declarar la lesividad de ese acto (folios 11 a 18 del expediente administrativo).


 


6)                 Mediante resolución n.° 611, de las 15:24 horas del 25 de abril del 2005, el  Ministro de turno de la cartera de Trabajo y Seguridad Social, decide nombrar un órgano director integrado por las funcionarias Nidia Alfaro Morales y Dilma Araya Ordoñez, a fin de investigar la verdad real y determinar la posible existencia de alguna nulidad absoluta, evidente y manifiesta en la declaración del derecho jubilatorio del régimen de Guerra a favor de la señora xxx, al superarse el tope legalmente establecido para percibir simultáneamente dos pensiones.  Lo anterior de conformidad con el artículo 173 de la LGAP, por violación de los artículos  32 de la Ley n.° 7302, y 11 de la Ley n.° 1922 (folios 20 a 23 del expediente administrativo).


 


7)                 El referido órgano director a través de la resolución OD-007-2006, de las 13:14 horas del 13 de junio del 2006, citó a la señora xxx a una comparecencia oral y privada a efectuarse a las 9:00 horas del 18 de julio del 2006.  Dicha resolución le fue notificada el 27 de junio del 2006. (Ver folios 24 a 36 del expediente administrativo).


 


8)                 De conformidad con el acta 0016, la audiencia oral y privada se termina de celebrar a las 10:22 horas del 18 de julio del 2006, sin que conste la hora y fecha de inicio, con la presencia del órgano director, la señora xxx y de su hijo, xxx. No consta del acta que la expedientada se haya hecho representar por un profesional en derecho. (ver folios 42 a 44 del expediente administrativo).


 


9)                 Mediante oficio de fecha 15 de setiembre del 2005 (de su contenido se desprende que por error no se consignó el año 2006),  el órgano director del procedimiento administrativo rindió su informe final.  En dicho informe se recomienda trasladar el expediente administrativo a este órgano consultivo, con el objeto de declarar los vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afectan la citada resolución PG-4990-2004 del Ministro de Trabajo y Seguridad Social  (ver folios 45 a 51 del expediente administrativo).


 


10)             Por resolución DMT-1419-2006, de las 8:30 horas del 20 de octubre del 2006, del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, se procede a nombrar nuevamente como integrantes del órgano director, a las funcionarias Alfaro Morales y Araya Ordoñez, “para que realicen todos los actos necesarios y que en derecho correspondan, a fin de investigar la verdad real de los hechos y determinar la existencia de una Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta, de la Resolución PG-4990-2004, de las diez horas treinta minutos del veinticinco de marzo del dos mil cuatro, de conformidad con la Ley General de Pensiones N°14 del 02 de diciembre de 1935 y la Ley N°7302 del 15 de julio de 1992 y sus reformas, a través de la cual se le otorgó el derecho jubilatorio, por traspaso, de la pensión del Régimen de Guerra que disfrutaba su difunto esposo, el señor Napoleón Mora Arguello, todo de conformidad con lo que al efecto establece el artículo 173, de la Ley  General de la Administración Pública, para la anulación, en sede administrativa, de los actos administrativos declaratorios de derechos subjetivos, en este caso a favor de la señora xxx” (ver folios 52 a 57 del expediente administrativo).


 


11)             En virtud del oficio DMT-2171-2006, del 23 de octubre del 2006, del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, se indica a las miembros del órgano director la anulación de la citada resolución 611, pues en ella no constaba claramente el acto que la Administración pretendía anular, lo que “ha originado que el auto inicial contenga el mismo vicio, situación que hace que se violente el debido proceso y el derecho de defensa de las partes afectadas con la anulación que se pretende”   (ver folio 58 del expediente administrativo).


 


12)             Nuevamente el órgano director a través de la resolución OD-0017-2006, de las 8:02 horas del 22 de noviembre del 2006, citó a la señora xxx a una comparecencia oral y privada a efectuarse a las 10:00 horas del 19 de diciembre del 2006, en su casa de habitación en Pérez Zeledón, al padecer problemas de salud, indicándosele al efecto, la posibilidad de ofrecer prueba documental, pericial y testimonial y de hacerse acompañar de un abogado a dicho acto. Además menciona los recursos que cabían contra la resolución de apertura. De la cual interesa destacar lo que sigue: “Se le apercibe a la señora xxx, que en caso de que este Órgano Director, llegue a la conclusión de que existe nulidad absoluta, evidente y manifiesta, procederá a recomendar la declaratoria de Nulidad de la resolución PG-4990-2004, dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a las diez horas con treinta y nueve minutos del día veinticinco de marzo de dos mil cuatro, notificada el día veintiséis de julio de dos mil cuatro, de conformidad con la Ley General de Pensiones N° 14 de 2 de diciembre de 1935 y la Ley N°7302 del 15 de julio de 1992 y sus reformas, Ley General de la Administración Pública, y Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.” Dicha resolución le fue comunicada el 24 de noviembre del 2006. (Ver folios 67 a 74 del expediente administrativo).


 


13)             De conformidad con el acta 0020-2006, la audiencia oral y privada finaliza a las 10:22 horas del 19 de diciembre del 2006 (sin que conste el lugar donde se lleva a cabo finalmente, ni la hora, ni la fecha de inicio), con la presencia del órgano director, la señora xxx y de su hijo, xxx, a quien se le autoriza para presenciar el acto. No consta del acta que la expedientada se haya hecho representar por un profesional en derecho (ver folios 75 a 77 del expediente administrativo).


 


14)             El órgano director rinde su informe final en el oficio OD-0028-2006, del 20 de diciembre del 2006, en el cual se recomienda trasladar el expediente administrativo al despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social para que gestione ante la Procuraduría el dictamen favorable para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del traspaso de la pensión de guerra a la señora xxx, a través de la resolución PG-4990-2004, toda vez que ella disfrutaba de otra pensión del régimen de Hacienda que superaba el tope legalmente previsto para admitir el disfrute simultáneo de ambas pensiones (ver folios 78 a 86 del expediente administrativo).


 


15)             El Ministro de Trabajo y Seguridad Social dicta la resolución DMT-004-2007, de las 11:14 horas del 2 de enero del 2007, en el que conoce los argumentos y recomendaciones del informe final recién mencionado, y resuelve solicitar a este órgano asesor el dictamen favorable que exige el artículo 173 de la LGAP, reiterando su intención de declarar la nulidad de tan sólo la resolución PG-4990-2004 (ver folios 87 a 95 del expediente administrativo).


 


16)             Que aun cuando se incorpora un historial de pagos a favor de la señora xxx del régimen de Hacienda, que cubre solamente el segundo semestre del año 2004, y el primer y parte del segundo semestre del año 2005 (ver folios 5 a 9 del citado expediente); no se acompaña la fotocopia certificada del expediente administrativo de su solicitud de traspaso de dicha pensión, por lo que no le consta a este órgano asesor las diversas actuaciones que se mencionan en los documentos citados en los hechos anteriores, particularmente la que origina el documento base que sustenta la nulidad alegada, a saber, la resolución R-TP-DNP-NRE-10821-2003, de las 12:30 horas del 23 de junio del 2003, de la Dirección Nacional de Pensiones, que le otorga ese beneficio jubilatorio, cuya copia certificada ni siquiera corre agregada a las piezas del expediente administrativo del procedimiento instruido en contra de ella que se remitió con esta gestión.     


 


 


II.        RESPECTO AL ACTO SOBRE EL CUAL DEBE RECAER LA ANULACIÓN EN ESTOS CASOS


 


Tal y como se afirmó recientemente por esta Procuraduría en el Dictamen C-131-2007, del pasado 30 de abril,  la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (n.° 1922, del 5 de agosto de 1955) establece el trámite que se debe seguir para obtener el derecho a disfrutar de una pensión de ese régimen.  Los artículos 1, 20 y 23 de la ley citada disponen lo siguiente:


 


“Artículo 1º.- El Estado asumirá la obligación de auxiliar a las viudas, a los huérfanos y a los incapacitados, total o parcialmente que hayan venido a tales condiciones como consecuencia de las luchas armadas o hechos conexos con éstas”. (Así reformado por el artículo 14.40 de la Ley Nº 7018 de 20 de diciembre de 1985).


 


“Artículo 20.- Corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tramitar y resolver las solicitudes que al efecto se formulen.  Toda gestión debe ser presentada ante el Departamento Nacional de Pensiones. La Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra integrada por el Oficial Mayor y por el Director General Administrativo y los jefes de las oficinas de la Dirección Nacional de Seguridad Social y del Departamento de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social resolverá las solicitudes una vez concluidos los trámites correspondientes ante el Departamento Nacional de Pensiones”. (Así reformado por el artículo 32 de la Ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992).


 


“Artículo 23.- De lo resuelto por la Junta al fijar las pensiones y demás beneficios, los interesados podrán apelar ante el Ministro de Trabajo, recurso que deberá interponerse dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que se les notificó la resolución respectiva. A falta de apelación y vencimiento del plazo, la resolución debe ser pasada en consulta a dicho funcionario”. (Así reformado por el artículo 32 de la Ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992).


 


De las normas transcritas se colige que existen al menos dos vías para obtener administrativamente el derecho a percibir una pensión del régimen de guerra.  La primera de ellas consiste en que la solicitud respectiva sea declarada con lugar por la “Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra”, en cuyo caso, la resolución respectiva debe pasar en consulta ante el Ministro de Trabajo y Seguridad Social.  La segunda opción radica en que habiendo sido declarada sin lugar la solicitud respectiva por parte de la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, el Ministro de Trabajo declare con lugar el recurso de apelación planteado por la parte interesada contra la resolución denegatoria de la Junta.


 


            En el presente caso, la solicitud de pensión presentada por la señora xxx fue declarada con lugar por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, y posteriormente aprobada –por vía de consulta – por el Ministro de Trabajo.  Por esa razón, interesa detenernos en la primera de las vías mencionadas en el párrafo anterior a efecto de determinar si en los casos en que exista un vicio en el otorgamiento de la pensión, basta con anular la resolución emitida por el Ministro de Trabajo conociendo en consulta la resolución emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra o si es necesario anular también la resolución emitida por dicha Junta.


 


            Al respecto, considera esta Procuraduría que el acto que emite el Ministro de Trabajo cuando conoce en consulta de una resolución mediante la cual la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra ha declarado con lugar una solicitud de pensión, es un acto de aprobación, el cual constituye un requisito de eficacia (no de validez) para el otorgamiento del derecho,[1] de conformidad con el párrafo cuarto del artículo 145 de la LGAP.  Por ello, si en casos como el que se analiza se anula solamente la resolución del Ministro (o sea, el acto aprobatorio), la resolución de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (que otorgó el derecho a la pensión) se mantendría vigente.


 


            Por lo anterior, es claro que en estos casos la única forma de suprimir  completamente el derecho a la pensión, consiste en anular tanto la resolución de la Junta como la del Ministro.  En otras palabras, si se anula únicamente la resolución de la Junta, deja de existir la resolución aprobatoria emitida por el Ministro, por ser accesoria de aquella; sin embargo, si se anula solamente la resolución aprobatoria emitida por el Ministro, se mantendría vigente la resolución emitida por la Junta mediante la cual se declaró el derecho a disfrutar de la pensión.


 


            En el asunto que nos ocupa, la decisión del Ministro de iniciar un procedimiento administrativo para anular el derecho a la pensión de la señora xxx (la resolución DMT-1419-2006 señalada en el punto 10 anterior) no mencionó siquiera la resolución JPIG-2136-2004 emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra; mientras que la resolución mediante la cual el órgano director declaró formalmente iniciado el procedimiento administrativo, intimó a la expedientada, y señaló el objeto y fines del procedimiento (la citada resolución OD-0017-2006 en el punto 12 del primer epígrafe) ni siquiera hizo alusión a la necesidad de anularla, tan sólo se refiere a ella en su considerando segundo.  


 


            Así las cosas, y de conformidad con el precedente dicho del dictamen C-131-2007, considera esta Procuraduría que el procedimiento administrativo seguido en este caso, por los alcances que se le atribuyó y los actos contra los cuales se dirigió, no es apto para anular el derecho a la pensión de guerra otorgado a la señora xxx. 


 


III.      IMPOSIBILIDAD MATERIAL DE EMITIR EL CRITERIO SOLICITADO: EXPEDIENTE INCOMPLETO


 


El párrafo primero del artículo 173 de la LGAP, reviste una particular importancia de orden funcional por lo que a la Procuraduría General de la República se refiere, por cuanto trasciende su labor consultiva que le confía los artículos 1, 3.b), y 4 de nuestra Ley orgánica (n.° 6815, del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), para entrar de lleno en una labor de supervisión o de control respecto a la legalidad de la conducta actuada por las distintas Administraciones públicas en el curso de los procedimientos administrativos iniciados en el ejercicio de su potestad de revisión de oficio de actos declaratorios de derechos. 


 


En esos términos se ha pronunciado la Sala Constitucional recientemente, que pese a lo abultado de la cita, merece la pena su trascripción:


 


       III.-LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada   le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la   Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “ ... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto. ”.    A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública , un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad   normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada,   previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría   Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “ ... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública , la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final. ”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa,   que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.” (Resolución n.° 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005. En igual sentido, las resoluciones n.° 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del 2006). El destacado no es del original.


 


Desde esa perspectiva, el dictamen preceptivo de la Procuraduría se convierte en un medio de fiscalización sobre el cauce formal de la acción administrativa para constatar por un lado, que se han garantizado los derechos del particular favorecido por el acto o los actos cuya anulación se busca en la vía administrativa, y de otro, el cumplimiento del interés público, que se concreta en la legalidad y en el acierto de las resoluciones administrativas tomadas.[2] Todo a falta de intervención del juez contencioso administrativo – sin perjuicio claro está, de su facultad revisora del acto final que se dicte en sede administrativa –  ya que, como quedó explicado líneas atrás, el artículo 173 de la LGAP excepciona los supuestos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del ordinario de lesividad regulado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cuyo trámite se estaría actualizando ese doble carácter “fin público-derechos subjetivos” que recoge artículo 214 párrafo primero de la LGAP.              


 


Recordemos que en consonancia con dicho numeral, el procedimiento administrativo “trata de hacer realidad la ecuación prerrogativa-garantía, que está en la base de todo el Derecho administrativo. El procedimiento administrativo protege tanto el ejercicio de las prerrogativas públicas como el de las garantías individuales; articula el ejercicio de las distintas prerrogativas al mismo tiempo que el de los derechos y libertades públicas. Si el procedimiento es cauce del ejercicio de las prerrogativas, su reglamentación responde al principio de sumisión de la Administración al Derecho.”[3]


 


            Ese doble aspecto garantizador es el que le sirve de parámetro a la Procuraduría en su función fiscalizadora, haciendo hincapié en el mandamiento del párrafo tercero del artículo 173 de cita, respecto a “que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.”


 


En ese entendido, tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría respecto a la pluralidad de Administraciones públicas, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado.  Razón por la cual, de no contar con el expediente íntegro, resulta imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podría acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan, todo lo cual sirve de base al acto final.  


 


Lo anterior explica la férrea línea jurisprudencial de esta Procuraduría respecto a la obligación de la Administración pública  consultante de remitir el expediente administrativo (original o su copia debidamente  certificada) de forma completa, ordenado y foliado cronológicamente, como requisito sine qua non para poder emitir el dictamen favorable que se solicita. La cual se ha reafirmado en varios dictámenes de fecha muy reciente, como lo son el C-054-2007, del 22 de febrero, C-103-2007, del 10 de abril y C-110-2007, de 11 de abril, todos del año en curso. Precisamente, del pronunciamiento C-103-2007, nos permitimos extraer el siguiente extracto:    


 


          “El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública establece que antes de declarar la nulidad de un acto por medio del procedimiento previsto en esa norma, es necesario que se haya seguido un procedimiento administrativo ordinario, en el cual se hayan cumplido los principios constitucionales de debido proceso y de defensa (…)


La garantía del debido proceso permite que el procedimiento funcione como un medio idóneo para la producción de una voluntad administrativa que, efectivamente, sea justa, tanto para los fines que persigue la Administración en sí misma, como para la protección de los derechos constitucionales del administrado.


Parte de esa garantía de debido proceso radica en el hecho de que el expediente cumpla con ciertos requisitos físicos, tales como estar compilado en fólder, ampo o carpeta; que en él consten, en orden cronológico, todos los documentos que se presentaron por parte del administrado o hayan sido agregados por la Administración; entre otros.


El incumplimiento de esos requisitos, tal y como lo ha señalado en otras oportunidades esta Procuraduría, puede aparejar la violación a los principios del debido proceso.  A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-158-2005 del 28 de abril de 2005, indicamos que el expediente administrativo debe contener toda la documentación relativa al caso que se investiga y que, además, debe responder a un estricto orden cronológico.  Ello forma parte de la garantía constitucional a un debido proceso y derecho de defensa, pues si el expediente está incompleto o desordenado, su análisis se dificulta y puede provocar confusiones o equivocaciones en perjuicio del administrado.  En otras palabras, esos requerimientos trascienden el aspecto del orden.”


 


En el caso bajo examen, la declaratoria de nulidad que se solicita tiene su sustento en que el beneficio del régimen de guerra indicado se otorgó cuando la señora xxx gozaba de una pensión también por sobrevivencia del régimen de Hacienda, en virtud de la resolución R-TP-DNP-NRE-10821-2003, de las 12:30 horas del 23 de junio del 2003, de la Dirección Nacional de Pensiones, cuyo monto por si solo – según se afirma en varios documentos del expediente remitido –   superaba el tope máximo legalmente permitido para recibir el pago simultaneo de dos pensiones. 


 


Siendo que, en la documentación que se acompaña con el referido oficio DMT-011-2007, no consta ni la copia de dicha resolución, ni tampoco del expediente administrativo levantado al efecto mediante el cual se traspasa la pensión de Hacienda a la señora xxx. Lo que imposibilita a este órgano asesor para pronunciarse sobre el fondo de este asunto al carecer de los elementos de juicio necesarios para valorar en sus justos términos la conducta de la Administración a la luz del referido artículo 173 de la LGAP.


 


            A este respecto, la Procuraduría en su dictamen C-296-2006, del 21 de julio del 2006, sostuvo:


 


“Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y del debido proceso, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión anulatoria de un derecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que se encuentra en los archivos de la entidad gestionante.”


Cabe agregar, que no basta a estos efectos el historial de pagos a que hicimos referencia en el punto 16 del epígrafe de Antecedentes, pues no sólo no comprende el periodo que precisamente sirvió de base para la constatación lógica, por parte del órgano director en su informe final de fecha 20 de diciembre del 2006, de una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el otorgamiento del mencionado beneficio jubilatorio, esto es, el  primer semestre del año 2003 (ver punto 1 en el folio 80 del expediente); sino que tampoco indica el motivo que originó esos pagos.


Dicho de otra manera, no nos consta que a la señora xxx se le haya traspasado la pensión de Hacienda del marido.   


Por último, aun cuando en el traslado de cargos en su punto XII se sostiene que “obra expediente administrativo: Pensión del Régimen de Hacienda, Régimen de Indemnización de Guerra tanto de la viuda como del causante, los cuales se encuentran en poder de este Órgano Director del Procedimiento y los que se ponen a entera disposición de la parte interesada para lo que ha bien tenga”; lo cierto es, que al menos la copia de la resolución R-TP-DNP-NRE-10821-2003 debió incluirse dentro del mencionado expediente, tal y como se hizo, en efecto, con las copias de las resoluciones del régimen de Guerra (a folios 61 y 65, respectivamente) y de conformidad con la práctica de esa Cartera, que en casos similares nos remite toda la documentación necesaria, así sea en varios tomos, pero siguiendo una foliación consecutiva de inicio a fin. Sólo así, podemos constatar fehacientemente que la documentación fue debidamente incorporada como prueba, que la expedientada tuvo acceso y conocimiento de ella, y que la decisión final será dictada tomando en cuenta todas las cuestiones de hecho surgidas, al tenor del artículo 132.1 de la LGAP.  


 


No hay que olvidar, a mayor abundamiento, que  “esta Procuraduría General en su función de órgano contralor de legalidad en casos como el presente, para efectos de rendir el dictamen preceptivo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente puede valorar los documentos que obren en el expediente administrativo levantado al efecto por la respectiva Administración, y que conste fehacientemente que de los mismos tuvo conocimiento el administrado en aras de salvaguardar su derecho de defensa y del debido proceso. ” (C-391-2005, del 15 de noviembre del 2005).[4]


 


 


IV.      PLAZO DE CADUCIDAD


 


Finalmente es menester subrayar la importancia de que en la eventualidad de que el señor Ministro estime pertinente requerir nuevamente nuestro dictamen favorable en este caso en particular, luego de que se hayan corregido las actuaciones mencionadas en los apartados anteriores, así se proceda antes de que transcurra el plazo fatal de caducidad de 4 años establecido en el artículo 173 párrafo 5° de la LGAP; es decir, antes del día 26 del mes de enero del año 2008.


 


A este respecto, en la citada resolución n.° 2005-03004, la Sala Constitucional sostuvo:


 


VII.- CADUCIDAD DE LA POTESTAD DE REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS. La potestad de revisión o anulación de oficio de los actos favorables, le caduca a la administración pública interesada y respectiva en el plazo de cuatro años (artículo 173, párrafo 5°, LGAP). Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad —aceleratorio y perentorio— que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo”. (sentencia No. 13290-03)”


 


 


V.        CONCLUSIÓN


 


De conformidad con lo expuesto, este Despacho devuelve sin el dictamen favorable solicitado, la gestión dirigida a la anulación administrativa del acto que otorgó a la señora xxx el derecho a disfrutar de una pensión por sobrevivencia del régimen de guerra.


 


Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente administrativo remitido en su momento.


 


Del señor Ministro de Trabajo, atentos se suscriben;


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya                            Alonso Arnesto Moya

Procurador de Hacienda                                           Abogado de Procuraduría

JMM/AAM/acz

 


 


 


 




[1] Ver en ese sentido, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. T. I. San José: Stradtmann, 2002,  p.206


[2] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid: Civitas, 2ª ed., 2002, p.77


[3] Ibídem


[4] Ver también, ARGUEDAS CHEN APUY, Ana Cecilia; BRENES ESQUIVEL, Ana Lorena; VICENTI ROJAS, Iván; BONILLA HERRERA, Luis Guillermo. Manuel de Procedimiento Administrativo. San José: Procuraduría General de la República, 2006, p. 11. También localizable en la página electrónica de esta institución (www.pgr.go.cr).