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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 130
 
  Dictamen : 130 del 30/04/2007   

C-130-2007


30 de abril de 2007


 


Señor


José Alberto Acuña Ulate


Gerente de Pensiones


Caja Costarricense de Seguro Social


S. O.


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GDP-42130-2006, del 9 de octubre de 2006, por medio del cual nos solicita, “… se rinda el dictamen de conformidad con lo establecido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de ratificar la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó pensión por invalidez a xxx cédula xxx, sea la sesión 13 del 31 de marzo al 13 de abril del 2004 Comisión de fecha 12 de abril del 2004, en cuanto al caso bajo examen y la resolución número 10329086-04 del 26 de mayo de 2004…”.


 


 


I.-        ANTECEDENTES RELEVANTES


 


            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:


 


1.                  El señor xxx, cédula xxx, presentó el 2 de marzo de 2004, ante la Gerencia de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social, una  solicitud de pensión por invalidez. (Ver folio 2 del expediente administrativo).


 


2.                  Según consta en el acta del 26 de mayo de 2004,  la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez, perteneciente a la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social, determinó que el señor xxx había sido declarado inválido en la sesión de esa misma Comisión n.° 13 del 12 de abril de 2004.  Sobre el particular, la Comisión –integrada en ese momento por los doctores Víctor Alvarez Murillo, Soledad Calderón Alvarado y Jorge Díaz Salazar– señaló que debido al extravío del expediente administrativo correspondiente al señor xxx, se debió proceder a su reconstrucción mediante un expediente provisional.  Asimismo, se indicó que a efecto de declarar la invalidez del señor xxx se consideró un diagnóstico principal de lumbalgia crónica y un diagnóstico secundario de asma.  Finalmente, en el acta se señala que el señor xxx fue evaluado directamente por los miembros de la Comisión.  (Ver folio 6 del expediente administrativo).


 


3.                  En el documento denominado “Reporte de Estudio para Pensión", expedido el 19 de mayo de 2004, y elaborado por Marco Vinicio Chaverri Jara, funcionario del Área de Servicio al Cliente de la Gerencia de la División de Pensiones, se hizo constar que el señor xxx había aportado, a esa fecha, un total de 292 cuotas. (Ver folios 4 y 5 del expediente administrativo).


 


4.                  En el expediente consta copia del acta de la “Sesión N° 13, del 31 de marzo al 13 de abril del 2004”, donde se indica que la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez, el día 12 de abril de 2004, declaró inválido al señor xxx. (Ver folio 7 del expediente administrativo).


 


5.                  En el expediente administrativo consta la Hoja de Trabajo correspondiente a la sesión n.° 13 –fechada 13 de abril de 2004– donde se indica que la solicitud de pensión del señor xxx ha sido aprobada, previo examen personal por parte de la Comisión Calificadora. (Ver folio 8 del expediente administrativo).


 


6.                  Mediante el oficio n.° 144-04 del 26 de mayo de 2004, la Comisión Calificadora  conformada por los doctores Víctor Alvarez Murillo, Jorge Díaz Salazar y Soledad Calderón Alvarado–, comunicó a la señora Marta Rojas Durán, Jefa Administrativa de la Dirección de Prestaciones Médicas, la desaparición del expediente del señor xxx. (Ver folio 9 del expediente administrativo).


 


7.                  El 28 de mayo de 2004 se notificó al señor xxx la resolución n.° 103290086-04, del 26 de mayo de 2004, mediante la cual se aprobó su pensión por invalidez a partir del 12 de abril de 2004, por un monto mensual de ¢74,206.50 (Ver folio 21 del expediente administrativo).


8.                  Mediante el oficio n.° 34968, del 11 de octubre de 2004, el Sub Auditor Interno de la C.C.S.S. solicitó al Lic. Roberto Torres Córdoba, Jefe de la Sucursal de Limón, que aportara los antecedentes clínicos, las evaluaciones médicas y el dictamen de la Comisión Calificadora del estado de Invalidez, así como la resolución final correspondiente al caso del señor xxx. (Ver folio 23 del expediente administrativo).


 


9.                  En el documento denominado "Información de Prestaciones Médicas por Persona" del 3 de agosto de 2005, consta que en la sesión 2003-11 del 11 de julio de 2003, la Comisión Calificadora había denegado la solicitud de pensión por invalidez del señor xxx. Asimismo, consta que el 13 de abril de 2004, esta misma Comisión aprobó la solicitud de pensión. (Ver folio 29 del expediente administrativo).


 


10.               Mediante el Dictamen Médico de Evaluación de Invalidez del 3 de agosto de 2005, los doctores Edith Vanucci Díaz, Ana Gutiérrez Gutiérrez y Alejandro Vargas Román, determinaron que el señor xxx no se encontraba inválido por cuanto no alcanzaba el porcentaje de pérdida de la capacidad reglamentaria, y su padecimiento era susceptible de tratamiento médico y rehabilitatorio. (Ver folios 30 al 31 del expediente administrativo).


 


11.               Que en su sesión n.° 128 del 5 de octubre de 2005, la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez –conformada por los doctores Florizul Solano Zamora, Ana Gutiérrez Gutiérrez y Olman Ramírez Vargas, con la presencia de la Doctora Rita Aguilar Cerdas– determinó que el señor xxx no se encontraba en estado de invalidez. Asimismo, recomendaron levantar el beneficio. (Ver folio 35  del expediente administrativo).


 


12.              Mediante el oficio DCI-09-2006, la Directora de Calificación por Invalidez, remitió al Lic. José Alberto Acuña Ulate, Gerente de la División de Pensiones, el Informe AAMM-026-R-2005 referente, entre otros casos, al del señor xxx. (Ver folios 36-37 del expediente administrativo).


 


13.              En el Informe AAM-026-R-2005 se indica que en la sesión n.° 128 del 5 de octubre de 2005, la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez declaró al  señor XXX, XXX, NO inválido. Asimismo, se señala que esa declaratoria se realizó con base en la valoración médica de los doctores Ana Gutiérrez Gutiérrez, Edith Vannuchi Díaz y Alejandro Vargas Román. (Ver folio 38 del expediente administrativo).


 


14.              Mediante memorial AL-003-06 del 9 de enero de 2006, la Asesoría Legal de la Gerencia de la División de Pensiones le indicó a la Doctora Florizul Solano Zamora, Directora de Calificación de Invalidez que en el caso del señor xxx, sería conveniente abrir una investigación preliminar para determinar las responsabilidades por el extravío del expediente administrativo, pues existía constancia de que había sido recibido por el Departamento de Trámite de Pensiones. Asimismo, se apuntó que sería necesario que los dictámenes médicos no solamente determinaran el estado de no invalidez del señor xxx al momento de la valoración, sino que también establecieran si en el momento de declararlo inválido, la valoración correspondiente se hizo contra los parámetros médicos técnicos existentes. (Ver folios del 39 al 41 del expediente administrativo).


 


15.              En el expediente consta una Hoja de Trabajo que corresponde, aparentemente, a la sesión n.° 13 de la Comisión Calificadora, fechada 13 de abril de 2004, donde se califica “negativo” la solicitud del señor xxx. También existe un cuadro sinóptico –elaborado por el Departamento de Calificación de Pensiones– recibido en la Gerencia de División de Pensiones el día 16 de abril de 2004, donde se indica que el caso del señor xxx fue denegado en sesión 13-2004 del 12 de abril de 2004. (Ver folios 42 y 43 del expediente administrativo).


 


16.              En la sesión n.° 34-2006, del 16 de marzo de 2006, la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez amplió y ratificó el criterio adoptado en la sesión 128-2005 del 5 de octubre de 2005.  Al efecto, la Comisión estableció que el señor xxx no cumplía los criterios técnicos médicos para ser declarado inválido en la sesión n.° 13 del 12 de abril de 2004. Se indica que el señor xxx ya había sido revisado por distintos especialistas en el 2002, 2003 y 2004 y en todas esas valoraciones se señaló que no alcanzaba el porcentaje de pérdida de capacidad general requerido. (Ver folios 115-118 del expediente administrativo).


 


17.              Mediante oficio DCI-165-06 de la Dirección de Calificación de Pensiones –recibido por la Gerencia de la División de Pensiones el 17 de marzo de 2006– se solicitó la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 103290086-04 del 26 de mayo de 2004, por cuanto en el momento de declarar la invalidez no se siguieron los criterios técnicos médicos correctos. (Ver folios del 119 al 128 del expediente administrativo).


 


18.              Mediante resolución GDP 15521-2006 del seis de abril de 2006, la Gerencia de la División de Pensiones ordenó abrir un procedimiento administrativo para determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 103290086-04 del 26 de mayo de 2004, que le otorgaba la pensión por invalidez al señor XXX.  En esa resolución se constituyó el órgano director del procedimiento el cual se conformaría por los señores Isaac Vásquez Brenes, Milagro Romero Polini y Carmen Wong Méndez. Esta resolución fue comunicada al señor xxx el 15 de mayo de 2006. (Ver folios 129 al 140 del expediente administrativo).


 


19.              El 18 de mayo de 2006, el señor xxx presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución GDP 15521-2006, del 6 de abril de 2006. En ese acto, el señor xxx señaló el fax n.° 758-0095 para recibir comunicaciones. (Ver folio 141 del expediente administrativo).


 


20.              En oficio GDP-20495-06 del 29 de mayo de 2006, dirigido al señor xxx, la Gerencia de la División de Pensiones le indica que el recurso presentado es inadmisible, por cuanto la resolución impugnada se circunscribe a designar el órgano director y a ordenar abrir el procedimiento. Esto al tenor del artículo 345 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver folio 144 del expediente administrativo).


 


21.              En memorial sin número de fecha 15 de mayo de 2006, el Doctor Isaac Vásquez Brenes, miembro del órgano director del procedimiento, le indicó a los señores Romero Polini y Wong Méndez que él considera que debía inhibirse  de conocer el procedimiento contra el señor xxx, por cuanto en el expediente consta su participación en las evaluaciones médicas practicadas al señor xxx. (Ver folio 148 del expediente administrativo).


 


22.              En oficio sin número del 16 de mayo de 2006, dirigido a la Gerencia de la División de Pensiones, los señores Romero Polini y Wong Méndez, miembros del órgano director, manifiestan estar de acuerdo con la causal de inhibición alegada por el Doctor Vásquez Brenes. (Ver folio 149 del expediente administrativo).


23.              Mediante resolución  del 25 de julio de 2006, el órgano director dictó el inicio del procedimiento para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 10329086-04 del 26 de mayo de 2004.  En dicha resolución se establece el elenco de hechos a investigar, se pone a disposición del señor xxx la prueba existente en el expediente administrativo, el cual –se indica– queda a disposición de la parte en el Edificio Jorge Debravo, en la Gerencia de la División de Pensiones. Asimismo, se indica que el objeto del procedimiento es anular la resolución n.° 10329086-04 del 26 de mayo de 2004 que le otorgaba el derecho de pensión por invalidez al señor xxx. Esto de conformidad con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.  Finalmente se convoca a las partes a la audiencia oral y privada a celebrarse el 31 de agosto de 2006 a las 8:30 horas y se advierte al interesado sobre los recursos que caben contra la resolución. Esa resolución fue notificada al señor xxx  en el fax señalado el día 4 de agosto de 2006 y fue suscrita por los señores José Miguel Rojas Hidalgo, Carmen Wong Méndez y Milagros Romero Polini. (Ver folios 154 al 165 del expediente administrativo).


 


24.              El 31 de agosto de 2006 se celebró la audiencia oral y privada, a la cual no compareció el señor xxx. No obstante, durante la audiencia se recibió el testimonio de la Doctora Soledad Calderón Alvarado, miembro de la Comisión Calificadora que conoció la solicitud del señor xxx en el año 2004, quien declaró lo siguiente: “La valoración médica que implicó la consideración del estado de invalidez del paciente se hizo conforme a las reglas y normas que rigen la medicina y partiendo de los signos y síntomas que la (sic) paciente presentaba en ese momento, por lo que declaro que el diagnóstico y la medida del estado incapacitante, fueron las correctas”. Asimismo, compareció el Doctor Jorge Díaz Salazar, también miembro de la Comisión Calificadora del año 2004, quien se abstuvo de declarar sobre los hechos. Finalmente, se le tomó declaración a la Doctora xxx, Directora de Calificación de Invalidez quien declaró en el sentido de que la Hoja de Trabajo visible a folio 8 –en la cual se rindió el dictamen favorable para el otorgamiento de la pensión– fue elaborada en mayo de 2004, por lo cual, la Hoja de Trabajo correcta sería la visible a folio 42. (Ver folios del 167 al 173 del expediente administrativo).


 


25.              Mediante oficio sin número del 18 de setiembre de 2006, el órgano director del procedimiento remitió  a la Gerencia de la División de Pensiones de la C.C.S.S. el informe final.  En ese documento, los señores Carmen Wong Méndez, Milagros Romero Polini y José Miguel Rojas Hidalgo, recomiendan la declaratoria de nulidad absoluta y evidente y manifiesta de la resolución n.° 10329086-04 del 26 de mayo de 2004 porque, de acuerdo con su criterio, su fundamento es contradictorio: de un extremo, el acta de la Comisión correspondiente a la sesión n.° 13 del 12 de abril de 2004 declara inválido al señor xxx y de otro lado, el documento visible a folio 43 –reporte del Departamento de Calificación de Invalidez, de fecha 16 de abril de 2004– evidencia que la solicitud del señor xxx fue denegada. (Estos documentos se encuentran sin foliar).


 


 


II.        INEXISTENCIA EN LA ESPECIE DE UNA NULIDAD SUSCEPTIBLE DE SER CATALOGADA COMO ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA


 


            En el asunto que nos ocupa, se ha requerido a este Órgano Asesor para que dictamine sobre la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que declaró el derecho a la pensión por invalidez del señor xxx. No obstante, es criterio de esta Procuraduría que la eventual nulidad de la resolución n.° 103290086-04 del 26 de mayo de 2004  –la cual otorgó el derecho a la pensión por invalidez al señor xxx–, no fue en su momento, ni lo es ahora, evidente ni manifiesta, pues el vicio que se le achaca no es notorio ni de fácil captación.


 


En otras oportunidades, esta Procuraduría se ha pronunciado sobre las características que debe tener una nulidad para ser considerada como absoluta, evidente y manifiesta.  En ese sentido, se ha recalcado que para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, los vicios acusados deben ser claros, notorios y de fácil captación. Asimismo, se ha determinado que ese tipo nulidad es aquella que aparece clara, sin que para su comprobación se exija un proceso dialéctico sino, por el contrario, que salte a primera vista.


 


            Sobre el particular es oportuno transcribir, en lo conducente, el dictamen C-032-2000, del 17 de febrero de 2000, en el que indicamos lo siguiente:


 


"Esta Procuraduría, reiteradamente y desde hace muchos años, se ha pronunciado acerca de los requisitos que debe presentar una nulidad para considerarla absoluta, evidente y manifiesta. Así por ejemplo en nuestro dictamen C-200-83 del 21 de junio de 1983 se indicó:


’En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista. Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta. La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos’.


 


Luego, en el dictamen C- 062-88 del 4 de abril de 1988, se dijo:


 


‘... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate’.


De la lectura del expediente legislativo que dio base a la posterior aprobación de la Ley General de la Administración Pública y, en particular, de su artículo 173, se deduce que el legislador mantuvo una posición reacia al momento de admitir la posibilidad de permitir a la Administración anular, en sede administrativa, los actos suyos declarativos de derechos. Ello debido a que tal posibilidad podría propiciar el uso indiscriminado de ese instrumento en perjuicio de los derechos otorgados a los administrados. De ahí que se hiciera énfasis en la necesidad de que la declaratoria de nulidad, en estos casos, se admitiera sólo cuando los vicios del acto fueren contundentes, diáfanos, rotundos y palmarios, valga decir ’evidentes y manifiestos’. Ya en nuestro dictamen C-165-93 del 18 de noviembre de 1993, se hacía referencia a esa situación al indicar:


‘La desconfianza en la Administración determinó que los legisladores dudaran en otorgarle potestad para declarar la nulidad absoluta de sus propios actos. Con el objeto de evitar que dicha potestad fuese utilizada en forma ligera y particularmente, en detrimento de los derechos e intereses de los particulares, se estableció que dicha nulidad absoluta debía ser ‘evidente y manifiesta’. Lo que evidencia por un lado una tautología y por otro lado, el interés del legislador en que no toda nulidad absoluta sea declarada en vía administrativa...’ ".


 


En el presente caso, del estudio del expediente administrativo se deduce que el vicio que se le atribuye al acto administrativo que se pretende anular, no se ha podido constatar “a primera vista”. Por el contrario, se ha requerido de todo un procedimiento dialéctico previo para afirmar su existencia.


 


En efecto, en el Informe Final del órgano director del procedimiento se señala que el acto que otorga la pensión al señor XXX se presume viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto se estima que su contenido es evidentemente ilícito e imposible. Al respecto, el órgano director considera que el acuerdo tomado en la sesión de la  Comisión Calificadora al Estado de Invalidez n.° 13 del 12 de abril de 2004 –que declara el estado de invalidez del señor XXX– es materialmente imposible, debido a que existen dos Hojas de Trabajo de la Comisión contradictorias entre sí: una que afirma la existencia del estado de invalidez y otra que lo niega. Como consecuencia de lo anterior, sostiene que la resolución n.° 103290086-04 del 26 de mayo de 2004, también se encontraría viciada. 


 


Con el propósito de fundamentar su tesis, el órgano director apuntó: “ …como elemento del acto administrativo el contenido debe ser lícito, posible, claro, preciso, lo cual en el presente caso no se da, porque resulta evidente  que al existir dos hojas de trabajo de la Comisión Calificadora, con la misma fecha y número de sesión, las cuales dictaminan la invalidez y la no invalidez al mismo tiempo (ver folios 8 y 42), lo cual no puede ser veraz, del mismo modo, de acuerdo al reporte que emite el Sistema Integrado de Pensiones denominado Información de Prestaciones Médicas por persona, del 1 de enero de 2001 al 3 de agosto de 2005 ( Ver folio 47); por otra parte es materialmente imposible que el acto que aprueba la pensión, sea el dictamen de la Comisión calificadora (sic) tenga fecha 12 de abril, cuando las hojas de trabajo de la comisión correspondientes a ese pacientes (sic) datan de fecha 13 de abril…” (Ver página 11 del Informe Final).


No obstante lo anterior, en el mismo Informe Final, específicamente en su página 6, se transcribe la declaración de la Dra. Florizul Solano Zamora, Directora de Calificación de Invalidez, que en lo pertinente señaló: ”De acuerdo a la investigación preliminar realizada a solicitud de la Asesoría Legal de la Gerencia, mediante oficio AL-003-06 en su punta (sic) cuatro se pudo documentar lo siguiente: 1) Que existía doble hoja de trabajo con criterio diferente con la misma fecha, 2) Que la hoja que iba denegada concuerda con el documento de traslado del expediente a la Dirección Administración de Pensiones….”.


 


            Es decir, la presunta nulidad está lejos de ser evidente y manifiesta, pues no fue sino a través de una investigación sugerida por la Gerencia de la División de Pensiones, que se logró determinar la existencia de documentación contradictoria. (Ver folio 40 del expediente administrativo).


 


De ese modo, no es posible que el vicio acusado genere una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues ese vicio no es ostensible, ni palpable a primera vista: la sola existencia de información contradictoria respecto al estado de invalidez del señor xxx no es suficiente para afirmar que el acto que le otorgó la pensión sea contrario al ordenamiento jurídico y, menos aun, para afirmar que esa posible violación genere una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


 


            Ahora bien, a pesar de que lo dicho hasta este momento es suficiente para declinar el dictamen favorable de este Órgano Asesor, y en un afán de colaborar con la Administración, es importante realizar algunas observaciones adicionales relacionadas con el vicio que se imputa al acto que declara el derecho a la pensión por invalidez del señor xxx.


 


Primero, es de observar que el presunto vicio en cuestión –el cual se hace derivar de la existencia de Hojas de Trabajo contradictorias entre sí, emitidas por la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez–, afecta esencialmente el motivo del acto y como consecuencia de ello su contenido, no a la inversa.


 


            En orden a la diferencia entre el contenido y el motivo del acto, conviene tomar en consideración lo establecido por este Órgano Asesor en su dictamen C-011-2005 del 14 de enero de 2005:


 


"Los elementos objetivos del acto son el contenido, el motivo y el fin. Dicho en palabras simples, el contenido es ‘el qué’ del acto –o lo que dispone el acto–, el motivo es ‘el por qué’ –o las razones que tomó en cuenta la Administración para dictar el acto–, y el fin es ‘el para qué’, o el fin público que se persigue con el acto dictado.


Por ser lo que más interesa a los efectos del análisis del fondo del procedimiento administrativo de marras, se hará una breve referencia a uno de los elementos objetivos del acto administrativo, el ‘motivo’. El motivo ha sido definido como: ‘El motivo son los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste.  El motivo, o como también se le denomina causa o presupuesto, está constituido por los antecedentes jurídicos y fácticos que permiten ejercer la competencia casuísticamente, su ausencia determina la imposibilidad de ejercerla, exclusivamente, para el caso concreto.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, 1ª edición, p. 370)


Queda claro entonces que el motivo son las razones que la Administración ha tomado en cuenta y en las que se ha fundamentado para dictar un acto, razones que deben ser de índole fáctico y jurídico para que el acto sea conforme a derecho, evitando así el que la Administración dicte actos arbitrarios y contrarios al ordenamiento jurídico.


En este sentido, el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública establece que cuando la Administración dicte un acto, el motivo en el que se fundamente deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto; es decir, que el motivo de derecho esté de conformidad con el ordenamiento jurídico al aplicar la norma correcta para el caso concreto, y que el motivo de hecho, sea los hechos sobre los que se va a aplicar la norma, existan en la realidad. En caso que no se cumplan los requisitos que deben tener los motivos de un acto –sea, ser legítimos y existir tal y como han sido invocados– se entiende que el acto carece de motivo o fundamentación.


(...) habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos invocados como antecedentes y que justifican su emisión son falsos, o bien, cuando el derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe... El acto administrativo, sea reglado o discrecional, debe siempre fundamentarse en hechos ciertos, verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente, de lo contrario faltará el motivo.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, 1ª edición, p. 370)"


 


En este sentido, es oportuno resaltar que realmente la existencia de Hojas de Trabajo contradictorias, lo que podría poner en tela de duda es la existencia real del estado de invalidez, supuesto de hecho necesario para otorgar el derecho a la pensión por invalidez.


           


            De otro extremo, es de interés remarcar que no se encuentra en el expediente fundamento suficiente para tener por cierta la inexistencia del motivo del acto administrativo que otorgó la pensión por invalidez al señor xxx.  En esa línea de argumentación, debe indicarse que el hecho de que la Hoja de Trabajo visible a folio 8 apruebe la declaratoria de invalidez, y la Hoja de Trabajo visible a folio 42 la deniegue –ambos documentos con la misma fecha–, en modo alguno constituye razón suficiente, por sí misma, para tener por viciado el motivo del acto.


 


Es importante indicar que las Hojas de Trabajo en mención constituyen documentación interna que utiliza la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez para tomar un acuerdo con respecto a una solicitud concreta de pensión, y si bien el hecho de que existan diversas Hojas de Trabajo con criterios diversos puede sembrar cierto grado de duda  sobre la existencia de un estado de invalidez actual y real, esa situación no tiene la fuerza lógica suficiente para conducirnos a afirmar con certidumbre absoluta  que el acuerdo tomado por la Comisión carezca de motivo, pues en su condición de Hojas de Trabajo siempre cabe la posibilidad de que sean enmendadas durante las discusiones del órgano colegiado, o bien que éste se aparte de lo establecido en ellas.


 


            Luego, es menester advertir que para determinar la inexistencia del motivo, tampoco es útil el hecho de que la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez      –constituida por nuevos miembros– haya indicado en un momento posterior al acto declarativo de derechos que se pretende anular –específicamente en la sesión n.° 128 del 5 de octubre de 2006– que en el año 2004, el señor xxx no cumplía los criterios técnicos médicos para ser considerado inválido, pues no obstante esa aseveración, subsisten serias dudas sobre ese punto,  dado que en el mismo expediente también consta que  en el transcurso del procedimiento se recibió el testimonio de la Dra. Soledad Calderón Alvarado –ex miembro de la Comisión– quien afirmó que la valoración médica que sirvió de base para declarar inválido al señor xxx, se realizó de conformidad con las reglas y normas que rigen la medicina y a partir de una observación de los signos y síntomas del paciente.


 


            Por lo anterior, consideramos que la prueba acercada al procedimiento no permite alcanzar el nivel de certidumbre necesario para afirmar la inexistencia del motivo del acto, pues no se aportaron elementos de juicio suficientes para acreditar que en el momento de la declaratoria del estado de invalidez, sucedida en el año 2004, el señor XXX no se encontraraba inválido.


 


En virtud de lo expuesto, no es posible rendir en este caso el dictamen afirmativo que se nos solicita, de manera tal que la eventual anulación del acto sobre el cual versa este asunto solo podría intentarse mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.


 


 


III.      OBSERVACIONES ADICIONALES


 


            Sin perjuicio de lo expuesto hasta el momento, y con la intención de que se tome en cuenta en futuros procedimientos de este tipo, consideramos importante hacer notar algunos problemas detectados en relación con la debida integración del órgano director del procedimiento y con los requisitos que debe cumplir el expediente administrativo.


 


 


A.      Sobre la debida integración del órgano director del procedimiento administrativo


 


            A folios 129 al 140 del expediente administrativo consta que la Gerencia de Pensiones, a efecto de instruir el procedimiento administrativo bajo análisis, optó por integrar un órgano colegiado. Con ese propósito, invistió como miembros del órgano a los señores Isaac Vásquez Brenes, Milagro Romero Polini y Carmen Wong Méndez; no obstante, consta a folio 148 del expediente administrativo, que por medio del  oficio sin número de fecha 16 de mayo de 2006,  el Doctor Isaac Vásquez Brenes manifestó que debía inhibirse de integrar ese órgano, debido –según indica– a que había participado en las valoraciones médicas realizadas al señor xxx para determinar su estado de invalidez.  Esa solicitud de inhibición fue puesta en conocimiento de la Gerencia de la División de Pensiones mediante el oficio, sin número, del 16 de mayo de 2006. (Folio 149 del expediente administrativo).


 


A pesar de lo anterior, no consta en el expediente administrativo que la Gerencia de la División de Pensiones haya decidido admitir la inhibitoria del señor Vásquez Brenes, ni que haya optado por sustituirlo.  Por ello, llama la atención que la resolución inicial del procedimiento administrativo haya sido suscrita por los otros dos integrantes del órgano director y por el señor José Miguel Rojas Hidalgo  –quien aparentemente sustituyó al señor Vásquez Brenes– sin que exista registro documental incorporado al expediente administrativo que permita acreditar que la Gerencia de Pensiones lo hubiese designado para integrar el órgano director en sustitución del miembro inhibido.


 


La ausencia de un acto previo –emitido por la Gerencia de la División de Pensiones, en su condición de órgano decisor– que designe al señor Rojas Hidalgo como miembro del órgano director, impide entender que dicho órgano se encuentre debidamente integrado.


 


El hecho de que el órgano director no se encuentre debidamente integrado constituye un obstáculo para que pueda actuar y ejercer su competencia, por lo que sus actos estarían viciados de nulidad.   Esta Procuraduría se ha pronunciado reiteradamente sobre la necesidad de que un órgano colegiado se encuentre debidamente integrado para que pueda ejercer válidamente sus funciones.  A manera de ejemplo, pueden consultarse los pronunciamientos C-136-88, del 17 de agosto de 1988; C-195-90, del 30 de noviembre de 1990; C-015-97, del 27 de enero de 1997; C-025-97, del 7 de febrero de 1997; C-055-97, del 15 de abril de 1997;     C-251-98, del 25 de noviembre de 1998; OJ-090-99, del 9 de agosto de 1999; y C-259-2005, del 19 de julio de 2005.   En el último de los dictámenes mencionados indicamos lo siguiente:


 


“La titularidad del órgano reside en varias personas físicas, lo que tiene importancia en cuanto a la constitución del órgano: sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con el ordenamiento, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar.”


 


Así las cosas, si no se acredita en el expediente administrativo el acto mediante el cual se designó a todos los integrantes del órgano director, esta Procuraduría estaría imposibilitada para verificar si tal designación fue realizada conforme a derecho.  En ese sentido, es importante indicar que la debida integración del órgano director, a juicio de la Sala Constitucional, constituye parte integral del debido proceso. Sobre ese punto, puede consultarse la sentencia n.° 8584 del 19 de agosto de 2003.


 


 


B.        Sobre los requisitos que debe cumplir el expediente administrativo que se nos remita en estos casos


 


Para que esta Procuraduría pueda emitir el dictamen favorable a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es necesario que se nos remita un expediente administrativo completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado.  Además, es necesario que se nos dé certeza sobre su contenido, de ahí que el expediente que se nos envíe deba ser el original o una copia certificada de aquél. 


 


            Sobre el tema, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:


 


“De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.


Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados   –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–”. (Dictamen n.° C-060-2001 del 6 de marzo de 2001).


“Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y del debido proceso, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión anulatoria de un derecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que se encuentra en los archivos de la entidad gestionante. (Dictamen C-296-2006 de 21 de julio de 2006.  En el mismo sentido pueden consultarse el C-211-2004 del 29 de junio de 2004 y el C-161-2001 del 30 de mayo de 2001).


 


            En el caso que nos ocupa, el expediente administrativo está compuesto, en gran medida, por copias simples, sin certificar, situación que infringe el requisito de certeza al cual se hizo alusión.


 


 


IV.      CONCLUSIÓN


 


            Con fundamento en lo expuesto, y debido a que la nulidad acusada no puede reputarse como absoluta, evidente, ni manifiesta, esta Procuraduría devuelve sin el dictamen favorable requerido, la gestión tendiente a anular en esta vía el acto administrativo que otorgó pensión por invalidez al señor xxx, cédula n.° xxx. 


 


            Remitimos, adjunto al presente oficio, el expediente administrativo que nos fue suministrado en su momento.


 


Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atentos se suscriben;


 


 


 


 


            MSc. Julio César Mesén Montoya                             Lic. Jorge Oviedo Álvarez


            Procurador de Hacienda                                         Abogado de Procuraduría


 


 


 


 


 


 


JCMM/JOA/Kjm