C-126-2007

26 de abril de 2007

 

Licenciada

Karla González Carvajal

Ministra de Obras Públicas y Transportes

S. D.

 

Estimada señora Ministra:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio 20065523, de fecha 7 de noviembre del 2006.  Previo a pronunciarnos sobre el fondo de lo requerido, sírvase aceptar nuestras excusas por la tardanza que ha tenido la tramitación de la consulta, motivada en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.                   Planteamiento de la consulta

 

Mediante el oficio de referencia, se consulta concretamente sobre la viabilidad para que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, contrate con otro ente público (entidad bancaria), la prestación de servicios de impresión de las licencias de conducir.

 

Valga primeramente reseñar el criterio legal emitido por la Dirección Jurídica de ese Ministerio sobre la cuestión planteada, en el cual se arriba a la siguiente conclusión:

 

“Tomando como base toda la información señalada, esta Dirección Jurídica considera que en el tanto la potestad de emitir la licencia la conserve la Administración, (entre otros mediante la aplicación de las pruebas respectivas, la acreditación de la idoneidad para conducir vehículos, la constatación de requisitos, la emisión a través de un sistema automatizado del acto administrativo en el cual se otorgue la autorización para conducir); el acto a que hace referencia su consulta que la impresión de la licencia, es decir, el acto, material de producción del respectivo documento y su entrega, podría válidamente ser contratada por la Administración.”

 

            Previo a examinar el punto consultado, nos permitimos hacer una serie de precisiones que resultan útiles para la comprensión del criterio que se emitirá.

 

II.                Licencia de conducir en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, No. 7331 de 13 de abril de 1993

 

Como cuestión previa a entrar a dilucidar el punto consultado, consideramos oportuno hacer un breve repaso de las disposiciones legales que regulan lo relativo a la licencia de conducir. Procede referirse, en concreto, a tres aspectos: definición legal de licencia de conducir, requisitos para su obtención y órgano competente para su expedición.

 

En punto a la definición de licencia de conducir, es claro que debe partirse de aquélla que el legislador elaboró en la Ley de Tránsito, dado que es en esos términos que debe comprenderse la noción de licencia para los efectos de interpretación y aplicación de ese cuerpo legal. Dice el artículo 220.46 lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 220.- Para la interpretación de esta Ley y de su Reglamento, tienen el carácter de definiciones las siguientes:

46.- Licencia de conducir: permiso formal otorgado por el Estado, que faculta a una persona para conducir un vehículo durante un período determinado y cuya validez está supeditada al acatamiento de las disposiciones de la presente Ley.”

 

Sobre las definiciones que sobre el mismo término ha elaborado este Órgano Asesor volveremos más adelante, por el momento, nos limitamos a hacer un análisis del concepto dado por el legislador. En ese sentido, vemos que la licencia representa un permiso para conducir, el cual debe ser expedido por la Autoridad Competente una vez que ésta ha verificado el cumplimiento de una serie de requisitos establecidos previamente y que condicionan su validez y eficacia.

 

Continuando con el segundo aspecto apuntado al inicio de este aparte, tenemos que el derecho a obtener la licencia de conducir se encuentra sujeto al cumplimiento, por parte del administrado, de una serie de requisitos de idoneidad técnica y física, previstos legalmente (artículo 64 de la Ley de Tránsito). Estos requisitos los encontramos expresamente recogidos en los artículos 67, 68 y 69 de la Ley de Tránsito, cuyos textos pasamos a transcribir:

“ARTÍCULO 67.- Para obtener, por primera vez, la licencia de conducir, el solicitante debe cumplir con los siguientes requisitos:

a) Saber leer y escribir. Sin embargo, si el solicitante es analfabeto, podrá obtener su licencia con la previa aprobación de los cursos especiales que establezca la Dirección General de Educación Vial.

b) Aprobar el Curso Básico de Educación Vial, cuyos requisitos se establecerán mediante reglamento, en el cual será obligatorio el estudio de la presente Ley y de otras leyes afines a la materia.

c) Presentar un examen médico que verifique la idoneidad del conductor para el manejo de vehículos o del vehículo específico que se pretende conducir.

( Así reformado este inciso por el artículo 76 de la Ley sobre Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad No.7600 de 2 de mayo de 1996)

ch) Rendir satisfactoriamente un examen práctico para el tipo de licencia a la que se aspira, de conformidad con las disposiciones que para ese efecto establezca la Dirección General de Educación Vial.

d) No haber cometido ninguna de las infracciones definidas en el artículo 129 de esta Ley, durante los doce meses anteriores a la fecha en la que solicita la licencia por primera vez.

e) Ser mayor de edad, salvo en los casos dispuestos en el artículo 68, para las licencias de clase A, tipos A-1 y A-2.”

“ARTÍCULO 68.- Además de lo establecido en el artículo anterior de esta Ley, los solicitantes de la licencia de conductor deben cumplir, previamente a su emisión, con los siguientes requisitos, ante la Dirección General de Educación Vial y de acuerdo con el tipo de licencia solicitada:

Licencias de conducir de clase A:

TIPO A-1: Autoriza para conducir bicimotos de 50 a 90 cc.

Requisitos del conductor: tener trece años cumplidos.

TIPO A-2: Autoriza para conducir motocicletas de 91 a 125 cc.

Requisitos del conductor: tener quince años cumplidos.

TIPO A-3: Autoriza para conducir motocicletas de 126 a 500 cc.

No requiere de condiciones adicionales.

TIPO A-4: Autoriza para conducir motocicletas de 501 cc. o más.

No requiere de condiciones adicionales.

Para otorgar las licencias de los tipos A-1 y A-2 a personas menores de edad debe contarse con la autorización escrita de alguno de los padres o de su representante legal, además, debe suscribirse una póliza de seguro con el Instituto Nacional de Seguros, por lesiones, muerte y daños a terceros, por un mínimo de dos millones de colones, por cobertura.

Licencias de conducir de clase B:

TIPO B-1: Autoriza para conducir solo vehículos livianos de un cuarto a una y media tonelada.

No requiere de condiciones adicionales.

TIPO B-2: Autoriza para conducir vehículos de todo peso hasta de cinco toneladas.

TIPO B-3: Autoriza para conducir vehículos de todo peso, incluso los mayores de cinco toneladas, excepto los vehículos pesados articulados.

TIPO B-4: Autoriza para conducir vehículos de todo peso, incluso los articulados.

En los casos relativos a las licencias de conducir de clase B-2, B-3 y B-4, en el Reglamento se establecerán los requisitos de idoneidad, en resguardo de la libertad de trabajo y de los principios de razonabilidad.

 

"LICENCIA DE CONDUCIR CLASE C:  

TIPO C-1: Autoriza para conducir solo los vehículos modalidad taxi: Requisitos del conductor: Estar capacitado para el manejo de vehículos de servicio público, de acuerdo con el reglamento de la presente ley; aportar el bono de garantía para el servicio válido por el período vigente de la licencia, por la suma que se fije en el reglamento de la presente ley y haber obtenido el certificado del curso básico de Educación Vial para el transporte público, que incluirá, entre otros temas, las normas de urbanidad y relaciones humanas. Si la persona solicitante de una licencia de tipo C-1 ya posee la licencia tipo B-1, será innecesario que realice nuevamente el examen práctico.

(Así reformado por Ley N° 7969 del 22 de diciembre de 1999) TIPO C-2: Autoriza para conducir solo los vehículos de transporte de personas de la modalidad autobús.

Requisitos del conductor: tener cinco años de experiencia en el manejo de los vehículos que autoriza conducir la licencia tipo B-1, aportar el bono de garantía para el servicio válido para el período vigente de la licencia, por la suma que se determine en el Reglamento de la presente Ley y haber obtenido el certificado del Curso Básico de Educación Vial para transporte público, que incluirá, entre otros temas, normas de urbanidad y relaciones humanas.

Licencias de conducir de clase D:

TIPO D-1: Autoriza para conducir solamente tractores de llantas.

Requisitos del conductor: tener dieciséis años cumplidos. Haber obtenido el certificado del Curso Básico de Educación Vial para conducir tractores de llantas.

Para otorgar este tipo de licencia a una persona menor de edad, debe contarse con la autorización escrita de alguno de los padres o de su representante legal. Además, debe suscribir una póliza de seguro con el Instituto Nacional de Seguros, por lesiones, muerte y daños a terceros, por un mínimo de dos millones de colones (¢2,000.000), por cobertura.

TIPO D-2: Autoriza para conducir sólo tractores de oruga.

Requisitos del conductor: haber obtenido el certificado del Curso Básico de Educación Vial para conducir tractores de oruga.

TIPO D-3: Permite conducir otros tipos de maquinaria.

Requisitos del conductor: haber obtenido el certificado del Curso Básico de Educación Vial para equipo especial.

Licencias de conducir de clase E:

TIPO E-1: Autoriza para conducir los vehículos comprendidos dentro de las clases de dos, tres, cuatro o más ejes; excepto los destinados al transporte público.

Requisitos del conductor: tener un año de experiencia, como mínimo, en el manejo de los vehículos que autorizan conducir las licencias tipos A-4 y B-4. Haber obtenido el certificado del Curso Básico de Educación Vial para equipo especial.

TIPO E-2: Faculta para manejar tractores de llanta, de oruga y toda clase de vehículos de dos, tres, cuatro o más ejes, así como la maquinaria que se autoriza mediante la licencia tipo D-3.

Requisitos del conductor: haber obtenido el certificado del Curso Básico de Educación Vial para conducir tractores de llanta y de oruga, así como el de equipo especial y tener un año de experiencia en el manejo de los vehículos que autorizan a conducir las licencias tipos A-4 y B-4.”

“ARTÍCULO 69.- El examen práctico al que se refiere el artículo 67 inciso ch) de esta Ley, debe realizarse en los vehículos que presenten las características propias del tipo de licencia a la que el conductor aspira, con la advertencia de que cuando se trate de vehículos articulados, la realización de ese examen requerirá el manejo del vehículo completo (cabezal y remolque).”

 

            Finalmente, en lo que toca al órgano competente para la expedición de licencias de conducir debe indicarse que, de conformidad con el artículo 249 de la Ley de referenica, dicha materia pasa a ser competencia directa de la Dirección General de Educación Vial, dependencia directa de la División de Transporte y del Consejo de Seguridad Vial (Artículo 1 del Decreto No. 15452-MOPT de 11 de junio de 1984). A modo de referencia prescribe el numeral en mención:

 

“ARTÍCULO 249.- Modifícase el Capítulo V de la Ley Nº 6324, para que en lo sucesivo, la Dirección de Transporte Automotor se denomine Dirección General de Transporte Público. Mantendrá las mismas funciones que se indican en el artículo 24 de esta Ley, excepto el inciso ch). La expedición y regulación de lo relativo a las licencias para la conducción de los vehículos pasa a ser función de la Dirección General de Educación Vial.”

 

Resta únicamente, hacer mención de la existencia de un Registro de Conductores que mantiene la Dirección General de Educación Vial, cuya existencia se desprende del artículo 76 de la Ley de Tránsito que dispone:

 

“ARTÍCULO 76.- Los permisos temporales de aprendizaje o de licencias de conducir pueden ser cancelados, temporal o definitivamente, de conformidad con las leyes, por las autoridades competentes, en cuyo caso lo comunicarán a la Dirección General de Educación Vial para que ésta realice la correspondiente anotación en el Registro de Conductores.”

 

En nuestro criterio el Registro de Conductores referido se entiende como una base de datos actualizada que consigna la información pertinente sobre el cumplimiento de los requisitos para la obtención del permiso de conducir. 

 

Luego, examinados los artículos pertinentes de la Ley de Tránsito, pueden emitirse las siguientes afirmaciones: Por un lado, es claro que el cumplimiento de los requisitos de idoneidad técnica y físicos para conducir un determinado tipo de vehículo (67, 68, 69 ibidem) conducen a que la Dirección General de Educación Vial conforme un Registro de Conductores habilitados para operar vehículos (doctrina del artículo 76).   Ante ese Registro es que se acredita y conserva los documentos que acrediten  el cumplimiento efectivo de los requisitos supra apuntados, así como cualquier otra situación que pueda afectar la eficacia del permiso concedido, tal el caso de la suspensión de la licencia (artículo 71) o bien su cancelación (artículo 76)

 

 

III.             Viabilidad para que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes contrate con un ente público la prestación de los servicios de impresión de las licencias de conducir

 

Como primer aspecto, debe advertirse que el criterio aquí emitido se circunscribe al punto concretamente consultado: viabilidad para que el MOPT contrate con un ente público (entidad bancaria) la prestación de los servicios de impresión de las licencias de conducir.

 

A efecto de dar contestación a lo anterior, estimamos pertinente volver sobre la definición de licencia de conducir, sin embargo, ahora lo hacemos con la intención de retomar el criterio emitido por este Órgano Asesor sobre ese particular, que mediante dictamen C-128-2005 de 7 de abril del 2005 manifestó:

 

“Observa la Procuraduría que, para los seis administrados parte del procedimiento administrativo, se duda de la validez de permisos de conducción, atendiendo a los cuestionamientos que sobre los mismos realizó la Auditoría General del MOPT mediante oficios A.G.-I.54-2002 y AG-I-38-2003.   Se cuestiona, específicamente, la omisión de realizar ya sea la prueba práctica -porque se utilizan comprobantes de terceras personas, modificándose el número consecutivo de los mismos-, o bien la asistencia a los cursos teóricos previos a la prueba teórica.   A los dos restantes de los investigados, por su parte, se les cuestiona que adolecen de los documentos mínimos que permitan la emisión de licencias para extranjeros.   La ausencia del comprobante de haber aprobado la prueba práctica o teórica, o los documentos pertinentes para los extranjeros, devienen en la ausencia de un elemento del acto administrativo, que implica la autorización para conducir vehículos, así como la correspondiente emisión de la licencia de conducir (acto complejo).

       Al momento de iniciar el procedimiento, se indica que la prueba que consta en el expediente está conformada por los informes de auditoría y los papeles de trabajo que se adjuntan a los mismos,  Sin embargo, materialmente, del expediente no se puede acreditar si esos “papeles de trabajo” incluyen o no copias certificadas de los comprobantes que acreditan la emisión de las licencias de conducir para cada uno de los investigados, o, si por el contrario, se agregan, por decisión del órgano director, como parte de la información que es puesta en conocimiento de cada uno de los administrados.   La indeterminación también alcanza a las “hojas de asistencia al curso teórico”, sobre las que se aportan copias sin que pueda establecerse claramente una relación de ellas para con alguno o algunos de los investigados.   En tratándose, como se dijo, de un acto complejo, lo cierto es que la efectiva tutela del derecho de defensa de los administrados conllevaría la necesidad de reproducir, para el momento en que se inicia el procedimiento, al menos una constancia de las dependencias pertinentes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sobre si los investigados tienen acreditado el cumplimiento de las pruebas teórico y prácticas referidas, y la fecha de emisión y vigencia de sus respectivas licencias.  Incluso, para dos de los investigados -extranjeros-, se requería contar con acreditación de la falta de documentos indispensables para el otorgamiento de la licencia, aspecto que también no puede establecerse con claridad si ha sido introducido al expediente a través del documento idóneo.”  (Dictamen C-128-2005 de 7 de abril del 2005)

 

De lo anterior se deriva que la licencia de conducir es la materialización del acto administrativo de autorización para conducir vehículos –soporte físico plastificado-, siendo que, mediante ésta, se acredita la decisión de la autoridad competente que faculta al administrado para el ejercicio de un derecho (artículo 64 ibidem), aunque sujeto a los requisitos que se vienen comentando (ver doctrina de la Sala Constitucional, Resolución 5082-2007)  En este orden de ideas, es dable aclarar el dictamen C-124-2006 de 24 de marzo del 2006 en el sentido de que la licencia es la consecuencia del acto administrativo que adopta la Dirección General de Educación Vial en punto a la capacidad e idoneidad de su portador para conducir vehículos.   Por demás, en la inteligencia de ese último dictamen, se reafirma que la Dirección General de Educación Vial es el órgano que tiene la potestad para la expedición de licencias de conducir, siendo ésta una potestad imperio, luego, indelegable e intransferible.

 

Llegados a este punto, lo que precisa ser dilucidado lo es el tema de si la impresión del soporte plastificado que, en términos comunes, denominamos “licencia de conducir” (y que presenta las características de ostentar la foto del administrado habilitado, su nombre, número de cédula de identidad, fecha de expedición de la licencia, fecha de nacimiento del portador, y fecha de vencimiento de la licencia, así como un código de barras y el tipo de licencia), deba ser realizado única y exclusivamente en instrumentos de impresión que operen en las instalaciones del MOPT, o bien, si por vía de convenio, esa impresión puede ser realizada en otros lugares.  

 

Valga destacar que utilizamos el término “impresión” como concepto distinto del de “expedición”.   Distinción que se hace descansar en el hecho de que la expedición ha sido entendida como la manifestación concreta de una potestad de imperio (ver dictamen C-124-2006), y que podemos precisar en el sentido de que se trata del acto concreto mediante el cual la Dirección General de Educación Vial constata que el ciudadano ha cumplido todos los requisitos pertinentes para acceder al permiso.   Por otro lado, la “impresión” del documento plastificado que conocemos como licencia es un medio por el cual se manifiesta aquel acto administrativo de expedición (doctrina del artículo 134 de la Ley General de la Administración Pública)

 

A mayor abundamiento, conviene recordar las definiciones que dichos vocablos ha dado el Diccionario de la Real Academia Española. En lo que interesa, “expedir” se define como: “Despachar, extender por escrito, con las formalidades acostumbradas, bulas, privilegios, reales órdenes, etc.”. Mientras que “imprimir” se entiende como: “Marcar en el papel o en otra materia las letras y otros caracteres gráficos mediante procedimientos adecuados”.

 

La separación de conceptos que se realiza en el párrafo precedente permite avalar el supuesto que ha sido sometido a nuestra consideración, sea que exista un convenio mediante el cual el MOPT y un banco estatal acuerden que la “impresión” de las licencias podrá realizarse en las oficinas que al efecto habilite la institución bancaria. Aún más, puede afirmarse que lo que se conviene es una colaboración institucional entre ese Ministerio y una entidad pública determinada, en aras de dar aplicación al principio de eficiencia de la Administración Pública previsto en los artículos 4 de la Constitución Política y 140 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Lo anterior, por cuanto es dable pensar que la tramitología propia para acceder a una emisión de nueva licencia, o bien de su renovación o duplicado, implicaría que la información que acredite el cumplimiento de los requisitos a que se viene aludiendo en los párrafos precedentes ya conste en el Registro que al efecto debe llevar la Dirección General de Educación Vial.   De suerte tal que, a través de un proceso tecnológico, el funcionario del banco que recibe la solicitud del ciudadano, constata en su computador u ordenador, en la base de datos –Registro- de aquella Dirección que al ciudadano solicitante se le puede “imprimir” el documento plastificado.  Constatación que, por demás, podrá implicar el cobro de las tarifas pertinentes (Decreto Ejecutivo N° 30968-MOPT del 24 de enero del 2003), así como la recepción de la documentación que deberá ser luego trasladada a la Dirección General de Educación Vial, para que conste en el Registro de Conductores (v.g., exámenes médicos de idoneidad física – artículo 67 inciso c).   Obviamente, como lo reseña el dictamen C-124-2006, no podría pensarse que el funcionario de la institución bancaria pueda, por ejemplo, realizar la prueba de aptitud práctica, o que avale la veracidad o procedencia de los documentos que le son presentados por el administrado al momento de hacer la solicitud de impresión.  Estos últimos supuestos devendrían, ciertamente, en una invasión de las competencias de la Dirección General de Educación Vial.

 

 

IV.             Conclusiones

 

A partir de los criterios expuestos, concluye esta Procuraduría General:

 

1.                                                                   La Dirección General de Educación Vial es el órgano que tiene la potestad para la expedición de las licencias de conducir, potestad de imperio indelegable e intransferible.

 

2.                                                                   La expedición ha sido entendida como la manifestación concreta de una potestad de imperio (ver dictamen C-124-2006), y que podemos precisar en el sentido de que se trata del acto concreto mediante el cual la Dirección General de Educación Vial constata que el ciudadano ha cumplido todos los requisitos pertinentes para acceder al permiso.   Por otro lado, la impresión del documento plastificado que conocemos como licencia es un medio por el cual se manifiesta aquel acto administrativo de expedición (doctrina del artículo 134 de la Ley General de la Administración Pública).  

 

3.                                                                   Se aclara el dictamen C-124-2006 de 24 de marzo del 2006 en el sentido de que la “licencia”, tal y como aquí se define, es la consecuencia del acto administrativo que adopta la Dirección General de Educación Vial en punto a la capacidad e idoneidad de su portador para conducir vehículos.  

 

4.                                                                   En virtud de lo expuesto, es viable el supuesto que ha sido sometido a nuestra consideración, sea que exista un convenio mediante el cual el MOPT y un banco estatal acuerden que la “impresión” de las licencias podrá realizarse en las oficinas que al efecto habilite la institución bancaria, en tanto se parte de que la información que acredite el cumplimiento de los requisitos a efectos de acceder a una licencia de conducir ya conste en el Registro que al efecto debe llevar la Dirección General de Educación Vial, y en consecuencia, el funcionario del banco que recibe la solicitud del ciudadano, constata en su computador u ordenador, en la base de datos –Registro- de aquella Dirección, que al ciudadano solicitante se le puede “imprimir” el documento plastificado.  Constatación que, por demás, podrá implicar el cobro de las tarifas pertinentes (Decreto Ejecutivo N° 30968-MOPT del 24 de enero del 2003), así como la recepción de la documentación que deberá ser luego trasladada a la Dirección General de Educación Vial, para que conste en el Registro de Conductores (v.g., exámenes médicos de idoneidad física – artículo 67 inciso c); sin que lo anterior suponga la delegación de una potestad de imperio.

 

- 0 -

 

            Sin otro particular, nos suscribimos,

 

Iván Vincenti Rojas                                   Gabriela Arguedas Vargas

Procurador Administrativo                      Asistente Profesional Jurídica

 

IVR/GAV/mvc