OJ-042-2007

10 de mayo del 2007

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a. í.

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

S.                  O.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio de fecha 24 de abril del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría en torno al proyecto “Autorización al Ministerio de Seguridad Pública para que done un terreno de su propiedad ubicado en Heredia al Ministerio de Salud”.

            En primer término, es necesario aclarar que el criterio que se expondrá es una mera opinión jurídica, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan los señores y señoras diputadas (os), de tal manera que no se entrará a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.

            Expuesto lo anterior, conviene realizar el examen del citado proyecto de ley: 

“Artículo 1° - Autorización: Autorízase al Ministerio de Seguridad Pública, cédula de persona jurídica No. 2-100-042011; para que done al Ministerio de Salud, cédula de persona jurídica No. 2-100-042010 un terreno de su propiedad, ubicado en Heredia, al Folio Real matrícula 106729, secuencia 000, que es terreno destinado a Guardia de Asistencia Rural, situado en distrito 1° del cantón 1°  de la provincia de Heredia.  Linda: norte: avenida primera con 11 metros 14 centímetros; sur: María Luisa López Salas; este: calle quinta con 16 metros 53 centímetros; oeste: Rodrigo Chavarri y Carmen Bogantes. Mide 265 metros con 45 decímetros cuadrados, según plano catastrado número H-000027-1984.

Artículo 2° - Restricciones: El beneficiario no podrá traspasar, vender, arrendar ni gravar en ninguna forma el terreno donado, hasta por un plazo de diez años; excepto darlo en garantía, ante instituciones del Estado, para financiar la construcción de edificaciones. Rige a partir de su publicación”.

II.- Sobre el fondo.

a.- Objeto del contrato: 

Partido de Heredia: Finca No. 106729-000

Naturaleza: terreno destinado a Guardia de Asistencia Rural

Situada: Distrito 1° Heredia, Cantón 1° Heredia.

Mide: 265.45 metros cuadrados.

Plano: H-0000207-1984.

Propietario: Ministerio de Seguridad Pública

Gravámenes: No hay.

Anotaciones: No hay.  

b.- Naturaleza del bien:

De acuerdo con el estudio registral realizado a la finca del Partido de Heredia, folio real matrícula No. 106729-000, la propiedad de interés se encuentra destinada a las instalaciones de la Guardia de Asistencia Rural del Ministerio de  Seguridad Pública y, de acuerdo con los antecedentes del proyecto, se requiere destinarlo a la construcción de un edificio que albergue las oficinas del Ministerio de Salud en la provincia de Heredia.

Por ende, en cumplimiento del mandato plasmado en el artículo 121, numeral 14 de la Constitución Política, es preciso que en el proyecto de ley se desafecte el bien del uso público que tiene actualmente, para darle el nuevo destino requerido, que deberá quedar expresamente consignado en su texto.

c.- Partes contratantes:

        El proyecto en examen presenta un error que podría  tener su origen en la mala práctica registral de inscribir los bienes del Estado a nombre de sus órganos. En efecto,  se autoriza a un órgano (Ministerio de Seguridad Pública),  para que done un bien inmueble  a otro órgano (Ministerio de Salud) que  forman parte  del  mismo ente –el Estado- , lo cual es incorrecto porque  es sabido que sólo los entes tienen personalidad jurídica para ser centro de imputación de derechos y obligaciones y, en consecuencia, de poder  participar en el tráfico jurídico.  

 Por otra parte, se debe tener en cuenta que la donación es un contrato traslativo de dominio y en este caso el bien continuará en la esfera patrimonial del Estado,  sólo que en administración de otro de sus órganos y afectado a otro  fin público.

            Al respecto, conviene traer a colación el criterio de esta Procuraduría en la Opinión Jurídica No. 007-2000 de 25 de enero del 2000, cuando en lo conducente se expuso:

“En nuestro medio la técnica legislativa no ha sido la más adecuada.  Muchas veces ha ocurrido, y sigue sucediendo, que cuando se pretende donar un bien a una institución el legislador se refiere al órgano y no al ente. Como bien saben los señores legisladores, existe una distinción elemental, básica, o si se quiere esencial entre un órgano y un ente. El primero, carece de personalidad jurídica y, por ende, no es un centro de imputación de derechos y obligaciones, por lo que no puede participar en el tráfico jurídico.  Mientras que el ente, tiene personalidad jurídica y, como tal puede ser sujeto de derechos y obligaciones.

Otro error, no menos frecuente, que nos encontramos, es que no se hace la distinción entre personalidad jurídica y personería jurídica.  La personalidad jurídica nos remite a la existencia del ente, mientras que el segundo concepto, nos refiere al funcionario que ostenta el poder para actuar a nombre y cuenta del ente.

(…) En nuestro medio el Estado es una persona jurídica. Consecuentemente, los órganos que la integran, entre ellos: el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones no son sujetos de Derecho, por lo que no tienen capacidad para participar en el tráfico jurídico, es decir, no son sujetos de derechos y obligaciones, no tienen patrimonio propio, etc. Es por ello, que la personalidad jurídica es un atributo que se predica del Estado, porque es la persona jurídica.  Mas aún, esta condición la posee en forma exclusiva, por lo que ninguno de sus órganos puede arrogársela. No podemos olvidar, lo que tan acertadamente nos dice García de Enterría sobre el tema, en el sentido de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, no derivada, superior, indivisible, es decir, no puede ser usurpada o asignada en forma parcial a los órganos que forman parte de él, y coadyuva a la unidad política del Estado.  (…)

Pues bien, sucede muchas veces que en la redacción de las leyes en lugar de referirse al Estado, que es la persona jurídica, se menciona a uno de sus órganos para que realice el negocio jurídico.  Así tenemos casos en los cuales se habla de que se autoriza al Ministerio X para que done, traspase o transfiera un bien de su propiedad. Un ejemplo real de lo que venimos afirmando, es el artículo 32 de la Ley 7089 que autorizó al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a traspasar al CENECOOP R.L. dos buses que le fueron donados. En la redacción de esta norma encontramos dos errores: el primero, el dueño de esos bienes era el Estado, toda vez de que un órgano al no ser  persona jurídica, no puede tener patrimonio, por lo que la autorización debió recaer sobre aquél y no sobre éste. El segundo, la donación se hace a la persona jurídica, sea el Estado, y no al órgano. Empero, pese a esta deficiencia de la técnica legislativa, en el uso de los conceptos básicos del Derecho, lo cierto del caso es que los operadores jurídicos han interpretado, en la práctica, de que cuando se hace referencia al órgano en el fondo lo que se está haciendo es autorizando al ente del cual forma parte para que realice el negocio jurídico”.  (En el mismo sentido pueden verse las OJ-109-2005 de 03 de agosto del 2005 y  OJ- 021-2006 de 21 de febrero del 2006).                   

            Aclarado lo anterior, lo recomendable es que en el proyecto de ley se autorice al Estado, en cabeza del Ministerio de Seguridad Pública, para que el inmueble inscrito en el Partido de Heredia, al folio real matrícula número 106729-000, se destine a las instalaciones del Ministerio de Salud en esa provincia,  bajo la administración de éste último. Aunado a ello, dado que debe modificarse la naturaleza del bien inmueble en el Registro Público, se  autorice a la Notaría del Estado a confeccionar la escritura pública correspondiente.     

c.- Restricciones:

            Las restricciones establecidas en el artículo 2° se tornan improcedentes al no haber transferencia del bien, que continua perteneciendo al Estado; en todo caso para la enajenación del bien inmueble, o para efectos de destinarse a un fin público distinto al que se le dará en el proyecto, se requerirá de una ley que así lo autorice en forma expresa, tal y como consigna  la norma constitucional (artículo 121, numeral 14 de la Constitución Política).

Atentamente,

Licda. Ana Milena Alvarado Marín

Notaria del Estado

AMAM/na