OJ-039-2007

08 de mayo de 2007

 

 

Diputada

Xinia Nicolás Alvarado

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio XNA-451-04-07 del 25 de abril del año en curso, recibido el 30 de ese mes, mediante el cual plantea varias interrogantes relativas a la ciudad de Quepos y la exclusión de las ciudades costeras prevista por el artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.  Las inquietudes se evacuan como reseñamos a continuación.

 

            Se encuentra la ciudad de Quepos dentro de lo que se conoce como ciudades litorales?

 

            Efectivamente, la ciudad de Quepos ([1]) ostenta esa condición por así disponerlo la Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963.

            Está excluida la ciudad de Quepos de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre?

 

            La respuesta es afirmativa, la exclusión la prevé el numeral 6 de la Ley 6043.

 

Sin embargo, en las ciudades costeras rige la Ley de Aguas para tutelar las áreas de playa (Ley Nº 276 de 27 de agosto de 1942, artículo 3º; pronunciamientos C-105-96 de 1º de julio de 1996, C-214-98 de 16 de octubre de 1998, C-002-99 de 5 de enero de 1999 y OJ-122-2000 de 6 de noviembre del 2000; Tribunal Superior de Limón, Voto Nº 28 de 7:40 hrs. del 31 de mayo de 1995; Tribunal Superior Agrario, Voto Nº 523 de 14:50 hrs. del 24 de julio de 1995, Considerando V). 

 

            Están excluidas las tierras del Barrio El Cocal de Quepos de la aplicación de la Ley 6043 conforme al artículo 6° ibídem?

 

            Conforme al oficio 07-096 del 18 de abril de 2007, suscrito por Luis Alberto Wong, Jefe del Departamento de División Territorial y Nomenclatura del Instituto Geográfico Nacional, los límites de la ciudad de Quepos son los siguientes:

 

“Partiendo de las coordenadas 376 700 - 444 750 en el estero Boca Vieja se sigue con rumbo general al sureste a lo largo del estero hasta la carretera y de ahí con rumbo suroeste, se sigue por el litoral y la carretera hasta el muelle en coordenadas 375 160 - 444 490. Lo anterior con base en el oficio Nº 222 del IGN de 2 de setiembre de 1980, suscrito por el Ing. Fernando Mauro Rudín Rodríguez Director General en ese momento, y que define los límites a lo largo del litoral de las ciudades de Puntarenas, Quepos, Golfito y Limón para los efectos de la Ley de Zona Marítimo Terrestre.”

 

           

Agrega el funcionario del citado Instituto, que El Cocal es un Barrio del Distrito Primero de Quepos (Decreto N° 32313 del 9 de marzo de 2005, publicado en La Gaceta N° 80 del 27 de abril de 2005, que oficializa la División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica).

 

            Ese criterio fue vertido a raíz de una solicitud del Diputado Guyon Massey Mora (oficio FRN-117-07), quien nuevamente en oficio N° FRN-131-07 del 12 de abril de 2007 solicitó corregir la coordenada que delimita el perímetro de la ciudad de Quepos para abarcar la totalidad de los poblados del Distrito Primero.

 

            Ante ello, el Instituto en mención mediante oficio N° 07-105 del 2 de mayo de 2007 informó al Diputado Massey Mora lo siguiente:

 

“Conforme a los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República los límites del perímetro de las ciudades costeras, para efecto de la excepción prevista en el artículo 6 de la Ley 6043, han de entenderse restringidos a la extensión que presentaban las ciudades litorales a la fecha en que entró a regir la Ley 6043, sin posibilidad de ampliación, puesto que las áreas no abarcadas por ese perímetro quedaron afectas al dominio público. (C-002-1999 del 5 de enero de 1999). El Instituto Geográfico Nacional es el órgano competente para suministrar esas coordenadas conforme a su Ley constitutiva, N° 59 de 1936, artículos 1, 2 y 3 (oficio AAA-585-2002 del 17 de octubre de 2002 y dictamen C-080-2007 de 19 de marzo de 2007).

 

Además, en el dictamen C-105-96, del 1º de julio de 1996, la Procuraduría llamó la atención de que ese perímetro de ciudad costero no es extensivo “a toda la circunscripción territorial del distrito".  

 

El ampliar los límites de una ciudad costera en concreto con lleva un acto de desafectación.  Y, como es sabido los bienes demaniales sólo se desafectan por ley (Sala Constitucional Nº 5026 de 16:21 hrs. del 27 de agosto de 1997; Sala Primera, Nº 230-90; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nos. 7747 de 9:50 hrs. del 28 de mayo de 1985 y 9172 de 9:45 hrs. del 20 de enero de 1987; dictamen C-002-99 de 5 de enero de 1999; artículos 261 y 262 del Código Civil).”

 

            La opinión vertida en ese oficio, que reseña pronunciamientos de esta Procuraduría sobre la temática, es correcta.  En consecuencia, los terrenos de la zona marítimo terrestre comprendidos por El Cocal de Quepos no están excluidos de la aplicación de la Ley 6043.

 

            Cuál es la regulación de los terrenos del barrio El Cocal de Quepos en caso de estar excluidos de la aplicación de la Ley 6043?

           

De acuerdo con lo indicado en la respuesta anterior, en la actualidad al barrio El Cocal de Quepos le resultan aplicables las disposiciones de la Ley 6043.  Por ende, la interrogante carece de interés actual, y se omite evacuar la hipótesis planteada por innecesario.

 

            Tiene la Municipalidad de Quepos facultades para solicitar el desalojo de las personas que habitan esa zona?

 

            La Municipalidad de Quepos debe tomar las medidas pertinentes para contrarrestar aquellas acciones indebidas sobre la franja costera sometida a su administración, siendo pertinente el desalojo de los ocupantes y la destrucción de las edificaciones en los supuestos previstos por la ley, pues tratándose del dominio público rigen las potestades de autotutela y policía demanial, y sin perjuicio de que interpongan las denuncias penales contra los infractores (Ley 6043, artículos 3, 12, 13, 17, 20, 34, 35 y 63; Sala Constitucional, sentencias 2233-93, 846-95, 5559-96, 8429-2001 y 12777-2001; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 246 de 10:20 hrs. del 30 de julio de 1998; dictámenes números 28-PA-77 de 2 de mayo de 1977, 32-PA-77 de 5 de mayo de 1977, C-289-80 de 22 de diciembre de 1980, C-066-81 de 31 de marzo de 1981, C-214-81 de 18 de setiembre de 1981, C-003-85 de 4 de enero de 1985, C-313-85 de 4 de diciembre de 1985, C-127-96 de 31 de julio de 1996 y C-230-97 de 4 de diciembre de 1997).

 

La omisión de actuar conforme a lo indicado, puede hacer incurrir a sus funcionarios en responsabilidades disciplinarias y penales (Ley 6043, artículo 63; Código Penal, artículos 331 y 332; Código Municipal, Nº 7794 del 30 de abril de 1998, artículos 4, inciso c); 13, inciso ñ); 18, inciso d); Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994, artículo 73).

 

Es entendido que si mediaren actos administrativos declaratorios de derechos, viciados de nulidad evidente y manifiesta, han de removerse de previo, siguiendo los trámites que establecidos artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y sentando las responsabilidades de los funcionarios implicados. Cuando se trata de la nulidad de concesiones sobre la zona costera, esa potestad no está sujeta al plazo de caducidad de 4 años previsto en el artículo 173, inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-230-2003 del 30 de julio del 2003, C-346-2004 del 25 de noviembre del 2004, C-026-2005 del 21 de enero del 2005 y C-200-2005 del 23 de mayo del 2005).

 

            Las ofertas de proyectos turísticos facultan a desalojar a los ocupantes que han habitado esos terrenos por tantos años, sin que medie indemnización o pago alguno para los afectados?

 

            La obligación de desalojar a los ocupantes ilegítimos de la zona marítimo terrestre dimana directamente de la Ley 6043 (artículos 12, 13, 20), y no puede hacerse depender de la oferta para el desarrollo de proyectos turísticos. ([2])

            Por otra parte, recordemos que la solicitud de concesión no otorga ningún derecho real administrativo, ni faculta a ocupar o edificar en la zona marítimo terrestre (Sala Constitucional, Votos 2658 de 8:54 hrs. del 11 de junio de 1993 y 5559-96; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 31 de julio de 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Nº 582 de 10:00 hrs. del 19 de diciembre de 1997 y dictámenes C-230-97 y C-155-2003). La zona marítimo terrestre es un bien integrante del ambiente y por tanto la falta de resolución de esas solicitudes por parte de los entes municipales tampoco constituye silencio positivo por parte de la Administración (Sala Constitucional, votos números 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96 y 5745-99, dictámenes C-118-91, C-004-98 y C-002-99; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003).

 

            Con respecto a los ocupantes y pobladores, también en el dictamen C-157-95 anotamos:

 

“…estatuye el numeral 44 de la Ley No. 6043:

"Artículo 44.-

Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua."

…cabe pensar que los citados ocupantes están referidos a todas aquellas personas que, ubicados en la zona marítimo terrestre, no contaban con un contrato de arrendamiento al momento de dictarse la Ley No. 6043…

Asimismo, se creó también la figura del poblador, muy similar a la del ocupante. Los pobladores, reza el artículo 70 de la Ley No. 6043, son aquellos costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en la zona marítimo terrestre, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral, "siempre que fuere su única propiedad" (esta última frase debe ser entendida en el sentido de no disponer ningún inmueble a su nombre, en tanto el concepto de propiedad particular es contrario al status de dominio público).

A los pobladores, la Ley les establece la posibilidad de permanecer en la porción de zona marítimo terrestre que ocupan hasta que no se dé la planificación de la zona, ante lo cual podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras.

…En la Ley No. 6043 se hace otra referencia a los ocupantes, aunque de forma no expresa, en el artículo 48, párrafo segundo, al indicar:

"El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios.

En esta norma queda claro que tanto los ocupantes como los pobladores constituyen regímenes excepcionales en la Ley No. 6043 en cuanto al uso privativo de la zona marítimo terrestre (véase en ese sentido, dictamen No. C-100-95).

Al desarrollar el mandato legal contenido en el artículo 48, el Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, dispuso en su ordinal 45 las diferentes variables aplicadas a los pobladores y ocupantes.

Respecto de los pobladores, reitera la posibilidad de su permanencia en la zona marítimo terrestre hasta tanto no se produzca la respectiva planificación, para cuyo evento podrían ser reubicados con el correspondiente pago de mejoras.

El caso de los ocupantes es muy claro en el párrafo tercero de esa norma al estatuir que "quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras". El concepto de ilegalmente poseídos hace referencia indudablemente a la inexistencia de un contrato de arrendamiento a su nombre, extendido con anterioridad a la Ley 5602 o prorrogado luego de emitida ésta.

A pesar del no pago por mejoras al momento de ser planificada la zona, los ocupantes pueden solicitar concesión sobre el predio, la que tendrá prioridad sobre las demás, siempre y cuando el uso sea conforme al planeamiento sectorial. Retoma así esta norma el principio consagrado en el artículo 44 de la Ley.

…La presencia de los ocupantes en la zona marítimo terrestre viene a asimilarse a la figura de la mera tolerancia en el Derecho Civil. El Estado, a través de la Ley No. 6043, permite la permanencia de estas personas en la franja demanial hasta tanto sea posible jurídicamente el otorgamiento de concesiones.

La precariedad de su condición es tal que, de acuerdo con el artículo 75 del Reglamento a la Ley No. 6043, párrafo tercero, ni siquiera tienen derecho al pago de mejoras si el uso de la parcela no es conforme a la planificación de la zona. En caso de serlo, y solicitar la concesión, se aclara que no se les cobrará por el uso y disfrute de esas mejoras.

…No obstante, sí cuentan los ocupantes con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado en la planificación del sector, pero debe siempre tenerse presente que este privilegio está ligado de manera estricta a su condición de ocupante.” (El subrayado es nuestro).

                       

            Tenemos entonces que la figura de ocupante y de poblador es una condición propia de quienes ocupan dichos terrenos con anterioridad a la Ley 6043, según sus requerimientos, y no puede ser objeto de cesión o traspaso (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 30 de julio de 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; pronunciamientos números C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-017-2001).  Es a esas personas, a quienes les corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043. 

 

            Cabe agregar también que los pobladores y ocupantes requieren, entre otras formalidades, de una solicitud expresa en ese sentido y de un acto administrativo autorizatorio que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo caso, cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona.  A parte de su derecho de prioridad, esa autorización no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere (doctrina de la Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículo 52; Opinión Jurídica Nº OJ-072-2003 del 6 de mayo del 2003; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004).

 

Si bien a los pobladores se les reconoce la posibilidad de permanecer en la porción de zona marítimo terrestre que ocupan hasta que no se dé la planificación de la zona, ante lo cual podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras, la indemnización se circunscribe estrictamente a las mejoras, no a los terrenos, pues son de dominio público (Ley 6043, artículos 1 y 7), salvo las propiedades privadas con título legítimo e inscritas con sujeción a la Ley (artículos 6 y 35, párrafo 1° ibídem).

 

Valga acotar que ese demanio costero lo es desde tiempo inmemorial.  En este sentido, ver dictámenes C-351-2006 del 31 de agosto de 2006 y C-109-2007 del 11 de abril de 2007 ([3]).

Cordialmente,

 

 

Lic. Mauricio Castro Lizano                        Licda. Silvia Quesada Casares

Procurador Adjunto                                      Área Agraria y Ambiental

 

 

ci:         Concejo Municipal de Aguirre

 

            Sr. Guyon Massey Mora

            Diputado

 

            Lic. José Manuel Echandi Meza

            Diputado

 

            Ms.Sc. Max Lobo Hernández

            Director

Instituto Geográfico Nacional