C-158-2007

24 de mayo de 2007

 

Licenciado

Olman Segura Bonilla

Rector

Universidad Nacional de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su atento oficio N° R-837-2007 de 30 de marzo último, por medio del cual solicita una aclaración respecto de la conclusión número siete del dictamen N° C-078-2007 de 15 de marzo anterior. Concretamente, se requiere que este órgano asesor determine “si es posible definir una norma de regulación diferente a la actual para el Fondo de Beneficio Social, por medio de una reforma a la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional”. Reforma que permitiría que los afiliados del Fondo adquirieran un derecho cierto sobre los recursos de cesantía.

 

            De previo a contestar la pregunta planteada en su memorial, es forzoso indicar que dados los términos de su requerimiento, resulta claro que no nos hallamos, en sentido estricto,  ante una aclaración del criterio jurídico externado, sino ante una solicitud tendiente a adicionar y ampliar lo dictaminado.

 

Efectivamente, es menester señalar que en la conclusión N° 7 del dictamen C-78-2007, se determinó que en "...ausencia de una norma en contrario..." los recursos de cesantía que administra el Fondo de Beneficio Social son propiedad de la Universidad Nacional. De suerte que el afiliado no adquiere un derecho sobre esos recursos como sí sucede en el caso de las asociaciones solidaristas y cooperativas - valga acotar que en estos supuestos existe norma legal expresa-.

 

Ahora bien, en la nueva gestión se requiere que el Órgano Consultivo se pronuncie sobre la posibilidad de que la norma en cuestión sea establecida a través de la negociación colectiva. Es decir, que no nos hallamos ante un punto oscuro del dictamen que obligue a su esclarecimiento, sino, por el contrario, se entiende que lo que se ha pedido es la adición del dictamen C-78-2000.

 

Hecha esta puntualización, conviene reparar en que el tema en cuestión obliga a referirnos acerca de la disposición sobre los fondos públicos, así como respecto de la naturaleza y alcance de la convención colectiva en el sector público.

 

            En este sentido, debe atenderse al hecho de que la jurisprudencia constitucional se ha ocupado en diversas ocasiones del tema de las convenciones colectivas en el sector público. Especialmente, no puede dejarse de lado que en los últimos años, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a las convenciones colectivas en el sector público, en ocasión de  diversas acciones de inconstitucionalidad, interpuestas, en una buena proporción de los casos por el Partido Movimiento Libertario. La mayor parte de dichas acciones fueron resueltas en el 2006 y muestran consideraciones importantes en orden al alcance y extensión de esta forma de negociación colectiva en el sector público.

 

            A partir de ello, la Procuraduría analizará los siguientes temas: A-. Procedencia de las convenciones colectivas en el sector público, B-. La convención como mecanismo de otorgamiento de beneficios, C-. Convención colectiva y disposición de fondos públicos.

 

 

A.-       PROCEDENCIA DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL SECTOR PÚBLICO.

 

            El numeral 62 de la Constitución Política establece el derecho a la convención colectiva como un medio para concertar las relaciones entre los  empleadores y los trabajadores. Al efecto, la Carta Fundamental ha atribuido "fuerza de Ley" a las convenciones colectivas que se celebren de conformidad con la Ley. El numeral en mención reza:

 

       "Artículo 62.- Tendrá fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la Ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados."

 

            No obstante que en principio se trata de un derecho fundamental de todos los trabajadores, conforme lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, la negociación colectiva es incompatible con aquellos supuestos donde exista una relación estatutaria.

 

En efecto, de acuerdo con la tesis que ha venido sosteniendo la Sala Constitucional, el numeral 62 de la Carta Fundamental debe, necesariamente,  interpretarse en armonía con los numerales 191 y 192 también constitucionales, pues éstos someten a los funcionarios públicos a una relación estatutaria marcada por la prevalencia del principio de legalidad, de modo tal que se excluye cualquier posibilidad de negociar las condicionales laborales por medio de un instrumento negocial. Resultaría inconstitucional  celebrar una convención colectiva con aquellos funcionarios incorporados al régimen estatutario y que participan directamente de la  gestión pública, dado que en estos casos, corresponde a la ley establecer unilateralmente las condiciones laborales de estos trabajadores. En este sentido, conviene citar, por su claridad, lo indicado en la parte dispositiva del voto constitucional N° 4453-2000 del 24 de mayo de 2000:

 

"Se evacua la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el siguiente sentido: a) son inconstitucionales las convenciones colectivas reguladas por los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo que se celebran en el sector público, cuando se trata de personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública (relación estatutaria); b) no son inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebran en el sector público, cuando las celebran obreros, trabajadores, funcionarios o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el Derecho común; c) igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución , los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales; d) corresponde a la administración y a los jueces que conocen en los juicios laborales, en su caso, de la aplicación de las convenciones colectivas, determinar si los trabajadores involucrados, dada la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían, están regulados por el Derecho público o el común, a los efectos de definir si pueden o no ser sujetos activos en la aplicación de las convenciones colectivas."

 

A pesar de que la negociación colectiva se encuentra prohibida para aquellos supuestos en que los funcionarios se encuentren sometidos a una relación estatutaria, es indispensable acotar que, como se admite en la resolución recién transcrita, el Derecho de la Constitución sí permite la negociación con aquellos colectivos de  empleados públicos que no se encuentren sometidos al régimen estatutario - y cuya relación laboral se rija  por el Derecho Común -. Particularmente, se trataría de aquellos trabajadores que, conforme el artículo 112.2 de la Ley General de la Administración Pública, rigen la prestación de servicios por el derecho laboral o mercantil.

 

Asimismo, en su sentencia N° 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, el Tribunal  Constitucional  determinó que, igualmente, se permite la negociación con los trabajadores de los servicios económicos o empresas del Estado, así como aquellos que no participen directamente de la gestión pública:

 

"La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración , los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453."

 

            Empero, la misma jurisprudencia constitucional ha denotado que aún en los supuestos en que es legítima  la negociación colectiva en el sector público, esta facultad  encuentra serios límites  que vienen impuestos por la naturaleza pública del ente que negocia la convención colectiva.

 

            En esta inteligencia, la sentencia N° 4453 -2000 del 24  de mayo de 2000 advierte, en primer lugar, que de ningún modo puede admitirse que las convenciones se constituyan en fueros para excepcionarse del cumplimiento de la legalidad administrativa. En efecto, es necesario recalcar que la negociación colectiva en el sector público debe respetar la legalidad vigente. Específicamente, debe considerarse que  la convención carece de poder para derogar leyes o para modificar las disposiciones legales que otorgan competencias a los entes públicos.  Este criterio ha sido reiterado en los votos N°  7730-2006 del 30 de agosto de 2006 y N° 7261 -2006 del 23 de mayo de 2006, sin embargo por constituir el precedente más antiguo, procedemos a transcribir lo establecido en la sentencia N°4453-2000 arriba mencionada:

 

"Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública , la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública "

 

            De otro extremo, en el voto N° 3001-2006 del 9 de marzo de 2006, el Contralor de constitucionalidad subrayó que la negociación colectiva tampoco puede implicar la desaplicación de normas o principios de orden público:

 

"No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público."

 

Este criterio ha sido confirmado en las sentencias Nos. 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, 6729-2006 del 17 de mayo de 2006, 7966-2006 del 31 de mayo de 2006, 14423-2006 del 27 de setiembre de 2006 y 17439-2006 del 29 de noviembre de 2006.

 

            Luego, en su sentencia N° 6347-2006 del 10 de mayo de 2006, la Sala Constitucional ha indicado que para negociar una convención colectiva el ente público debe sujetar su actuación a los principios de austeridad y razonabilidad del gasto público, así como a la prohibición general de derrochar los fondos públicos. En lo pertinente, la sentencia de cita estableció:

 

"El deber de austeridad y razonabilidad en el gasto público y la prohibición de derrochar o administrar los fondos públicos como fondos privados, son imperativos que se imponen al servidor público, aún tratándose de la empresa pública, que ni siquiera es el caso, por ende, deben convertirse en el norte de su accionar."

 

            Después, en la sentencia N° 7261-2006 del 23 de mayo de 2006, ya citada, la Sala Constitucional ha indicado, que para determinar cuáles derechos puede la Administración otorgar por la vía de la convención colectiva, deberá considerar que dichos derechos han de ser financiados con fondos públicos, lo que exige realizar distintos tipos de juicio de valoración, desde el examen de legalidad hasta los test de razonabilidad y proporcionalidad. Acerca del punto, la sentencia en mención señala:

 

"VII.- El mismo test corresponde hacerlo con los actos con rango legal entre las partes, que otorgan derechos financiados con fondos públicos, por la afectación que tiene sobre las finanzas del Estado. Después de todo como lo reconoce la doctrina, la Administración Pública no es hacienda privada y por lo tanto el dinero que se compromete, como no es propio, debe ser administrado dentro del marco de la ley, lo cual incluye necesariamente el mencionado test de razonabilidad y proporcionalidad...

 

... Es por eso que la jurisprudencia de esta Sala ha concluido que si bien se permiten los laudos y las convenciones colectivas en las empresas del Estado, la posibilidad de negociación no puede ser irrestricta, debiendo respetarse, entre otras, las limitaciones que se exigen para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria, así como que no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes como consecuencia del proceso de negociación."

 

             Finalmente, y en lo que respecta, a la capacidad de la Universidad Nacional para celebrar una negociación colectiva - o reformar una convención vigente -, es de obligada mención el voto N° 9690-2000 del 1 de noviembre de 2000. En dicha resolución el Tribunal Constitucional aclaró que las universidades públicas sí pueden celebrar convenciones colectivas siempre que se ajusten a los presupuestos establecidos por el voto N° 4453-2000 del 24 de mayo de 2000 ya comentado:

 

 "... La Sala no ha declarado inconstitucional las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado, esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quienes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan"

 

            Acorde con lo comentado, resulta notorio que la Universidad Nacional se encuentra facultada para negociar colectivamente las condiciones laborales de todos aquellos trabajadores sometidos al Derecho Común. Esta posibilidad, sin embargo, debe entenderse en el sentido de que la facultad de negociar una convención colectiva no es irrestricta, sino por el contrario, se encuentra sometida a los límites demarcados por la jurisprudencia constitucional.

 

 

B.-       LA CONVENCION COLECTIVA COMO MECANISMO DE OTORGAMIENTO DE BENEFICIOS.

 

            La Convención Colectiva constituye  un instrumento normador de las relaciones laborales, útil para establecer mecanismos tendientes a mantener la paz social, pero también para acordar nuevos beneficios a favor de los trabajadores. Cabe resaltar que como instrumento con fuerza de Ley, la convención es vinculante no solamente para las partes que la suscriben - sindicatos y representantes de la entidad empleadora -, sino también para el ámbito de trabajadores que, con arreglo a la Ley, se determine en el propio instrumento. En este sentido, el numeral 55 del Código de Trabajo establece:

 

“ARTICULO 55.-

Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

 

a.         Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51;

 

b.         Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado, y

 

c.         Los que concierten en lo futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva”.

 

Sobre el alcance de las cláusulas convencionales, nuestra jurisprudencia administrativa ha distinguido - según el objeto a regular-, al menos, tres tipos de cláusulas convencionales:

 

a.-   Las cláusulas de configuración: que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la convención; además, abarcan aquellas disposiciones dirigidas a establecer procedimientos para que el empleador ejerza su derecho de organización y dirección.

 

b.-   Las cláusulas obligacionales: constituyen aquellas que crean derechos y obligaciones para las partes suscriptoras, verbigracia el  establecimiento de una Junta de Relaciones Laborales  y

 

c.-   Las cláusulas normativas: que son las que regulan directamente las condiciones en que se desarrollarán las prestaciones laborales y que se incorporan en los contratos individuales de trabajo.

Es patente, pues, que la suscripción de una convención colectiva produce efectos no solamente entre las partes que han negociado el convenio, sino también sobre los trabajadores y sus condiciones laborales. Sobre este punto, conviene transcribir - en lo atinente - el dictamen C-130-1997 del 16 de julio de 1997 (en un sentido similar, sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia N° 119 del 13 de junio de 1997):

 

"Dentro de la especialidad de la materia, las partes sólo pueden convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente pueden cumplir, en razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo y como tesis de principio se admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse ese fin a normar cuestiones extra laborales. En otras palabras, la convención colectiva tiene como objeto regular, por un lado, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, o lo que es lo mismo, las llamadas cláusulas normativas, que regulan la interacción que surge con motivo de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; también, de este contenido, pueden ser objeto de negociación colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que son las que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la convención y entre las que se incluyen las que limitan o fijan procedimientos para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en lo que se refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la organización y a la dirección. En segundo orden, las cláusulas obligacionales, que son las que crean derechos y obligaciones entre las partes y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con el deber de ejecución de la convención, como la creación de las juntas de relaciones laborales, la institución de prestaciones patronales con destino a obras sociales dentro de la comunidad laboral, instalación de centros de formación, entre otros. A manera de síntesis, diremos que las convenciones colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o superar ese mínimo esencial." ( Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 1355-96 de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis). "

 

            De lo dicho se deduce con facilidad, que la convención colectiva puede modificar, mediante la creación de nuevos derechos, los contratos individuales de trabajo, pues ésta se encuentra investida de un poder suficiente para innovar el ordenamiento jurídico y, por supuesto, afectar en beneficio del trabajador las situaciones jurídicas subjetivas. Efectivamente, no obstante que la negociación colectiva no puede convertirse en una vía para excepcionarse de la aplicación del ordenamiento jurídico administrativo - ni tampoco posee la virtud de derogar la Ley -, es claro que la convención colectiva sí puede mejorar los derechos mínimos de los trabajadores establecidos en la Ley.  Al respecto, cabe citar en lo pertinente el dictamen C-326-2004 del 9 de noviembre de 2004:

 

"Pese al carácter otorgado por nuestro constituyente, es claro que las disposiciones convencionales no son capaces de derogar la ley, aunque si pueden superar los derechos mínimos establecidos en ella. Así, por ejemplo, Guerrero Figueroa es del criterio de que: "No es técnico sostener que las disposiciones convencionales derogan las de carácter legislativo. Pueden aquellas desplazar la vigencia de estas, o superarlas en beneficios, pero no derogarlas, ya que el convenio colectivo no impide definitivamente la inaplicabilidad de la ley. Las normas de derecho laboral son de orden público, lo que vale decir, son irrenunciables y de forzosa aplicación. Estos efectos, sin embargo, no dejan de ser relativos. Si la norma de orden público se limita a establecer las bases mínimas que aseguren la finalidad de ese orden, al ser superada en beneficios por una convención colectiva, se está consolidando dicho orden público y complementándose los fines perseguidos por el derecho. No se afecta, pues, con la aplicación de la norma convencional más favorable, el orden público, sino, por el contrario, se está cumpliendo mejor la voluntad del legislador. En estos casos de favorabilidad, la norma convencional más beneficiosa para los trabajadores se aplica de preferencia sobre la norma legal. " (Guerrero Figueroa, Guillermo. Introducción al Derecho del Trabajo. Editorial Temis, 1982, pág.162.)

 

Para Deveali, las cláusulas convencionales "no pueden derogar in peius las disposiciones legales en materia de trabajo". (Deveali, Mario "El derecho del Trabajo, en su aplicación y sus tendencias", Tomo II, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1983, página 326). Ojeda Aviles, señala que: "la inderogabilidad relativa de las convención colectiva consiste en que el nivel de condiciones señaladas, no permite derogaciones in pejus a los negocios jurídicos de menor entidad, pero sí mejoras por encima del nivel, estableciendo in melius una elevación suplementaria en beneficio de los trabajadores afectados". (Ojeda Aviles, op. cit., página 482).

 

Con un criterio semejante se expresa Guillermo Cabanellas: "Con respecto de tal barrera legal, la contratación laboral dispone de amplia libertad para regular los derechos y obligaciones de los trabajadores. De la misma manera que los contratos individuales de trabajo deben respetar las normas legales de orden público que rijan en esta materia, los convenios colectivos no pueden oponerse a dichas normas, salvo que las mejoren en beneficio del trabajador. " (Cabanellas, Guillermo "Derecho Normativo Laboral", Bibliografía Omeba, Buenos Aires, 1996, página 398). "

 

            Esta tesis también ha sido la adoptada por la Sala Constitucional en el voto N° 1355-1996 del 22 de marzo de 1996 - criterio reiterado en el voto N° 6843-2004 del 25 de junio de 2004-:

 

"Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal. Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia. Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público." El énfasis no es del original.

 

            Es decir, conforme el numeral 62 de la Constitución Política, es lícito que por la vía de la negociación colectiva, se establezcan nuevos beneficios laborales que superen el umbral de derechos mínimos establecidos en la Ley. No obstante, es forzoso atender a las posibles limitaciones que existen para que un ente público otorgue nuevos beneficios a los trabajadores y que devienen impuestas por la naturaleza pública de los fondos eventualmente comprometidos.

 

 

C.-       CONVENCIONES COLECTIVAS Y  FONDOS PUBLICOS.

 

Tal y como se ha dicho con anterioridad, en orden a otorgar derechos a través de una negociación colectiva, es necesario considerar que dichos derechos han de ser financiados con fondos públicos, por lo  que el ente negociante no goza de libertad para disponer y comprometer los mismos. Por el contrario, debe estimarse que existen límites que debe respetar el ente público negociante, los cuales han sido puntualizados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

 

En primer lugar, es ineludible hacer hincapié en que en tanto los beneficios se otorgan mediante fondos públicos, todo acto de disposición debe considerar, en principio, la legalidad de la erogación y luego su conformidad con los principios de razonabilidad y proporcionalidad. (Al respecto, puede tomarse como referencia el voto N° 7261-2006 del 23 de mayo de 2006 ya citado)

 

            En este tema, es preciso acotar que los beneficios que se otorguen en una convención colectiva, no pueden ser meras liberalidades carentes de causa alguna. La Administración Pública no puede disponer de los fondos como si se tratará de una hacienda privada. Por el contrario, conforme con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los beneficios a otorgar deben tener una causa real y objetiva y buscar un fin legítimo.

 

Adicionalmente, a efecto de determinar si una obligación en particular - derivada de una convención colectiva - resulta legítima, es vital que resulte congruente con los principios de economía y eficiencia, así como que la disposición convencional no contraríe normas de orden público o lesione derechos legales de los trabajadores. Sobre este aspecto, conviene transcribir lo establecido por el Tribunal Constitucional en su voto N° 6728-2006 del 17 de mayo de 2006:

 

"Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos.”

 

Este criterio ha sido reiterado en las sentencias Nos. 7966-2006 del 31 de mayo de 2006 y 17437-2006 del 29 de noviembre de 2006.

           

Si bien se ha reconocido que las Administraciones Públicas, en sede de negociación colectiva, pueden otorgar incentivos y beneficios a los trabajadores, esos beneficios deben fundamentarse en una razón objetiva y producir un impacto positivo en la mejor prestación del servicio público. Por el contrario, se entenderá que existe un privilegio si el beneficio otorgado carece de justificación razonable. En este punto, se transcribe en lo conducente el voto 17437-2006 del 29 de noviembre de 2006:

 

"Sobre el particular, debe indicarse que ya esta Sala ha reconocido que la Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que se traduzcan además en una mejor prestación del servicio público".

 

En sentido similar, pueden verse los votos Nos 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, 6347-2006 del 10 de mayo de 2006, 7966-2006 del 31 de mayo de 2006 y6729-2006 del 17 de mayo de 2006.

 

            Cabe entonces preguntarse, ¿Es procedente que, a través de la negociación colectiva, la Universidad Nacional consienta en transformar los recursos depositados en el Fondo de Beneficio Social de la Universidad Nacional para que los afiliados adquieran un derecho cierto sobre dichos recursos?

 

            Con el fin de responder la inquietud  debe repararse, en un primer momento, en que, tal y como se estableció en el dictamen C-78-2007, la facultad que actualmente asiste al Fondo de Beneficio Social y que le permite administrar los recursos de cesantía de sus afiliados, tiene su fundamento en el artículo 2, inciso c), de la Ley N° 7673 de 3 de junio de 1997 el cual reza:

 

"ARTICULO 2.- Recursos

El Fondo será financiado con los siguientes recursos:

 

.... c) El monto que la UNA presupueste anualmente para preaviso y auxilio de cesantía. Esta partida estará a disposición de la Universidad, cada vez que deba efectuar erogaciones por dichos conceptos..."

 

Propiamente, dicha norma permite al Fondo de Beneficio Social administrar los recursos de cesantía que le traslade la Universidad Nacional. No obstante, la norma es clara en señalar que dichos recursos deben permanecer a disposición de la Universidad. Esto con el propósito de que la Universidad pueda disponer, en cualquier momento, de dichos recursos para cancelar las prestaciones por preaviso y cesantía que correspondan. Se establece un límite en orden a la administración de los citados recursos de cesantía. En efecto, a pesar de la facultad que se otorga al Fondo de Beneficio Social para administrar los recursos de cesantía, la propia disposición impide que los recursos que así se administren salgan del dominio de la Universidad Nacional o que pierdan su carácter de fondos públicos.

 

Esta tesis se refuerza por la lectura de los antecedentes legislativos de la Ley N° 7673. En este sentido, conviene llamar la atención sobre el hecho de que, en ocasión de una moción presentada por el Diputado Villalta Fernández para excluir el Fondo de Beneficio Social de la fiscalización de la Contraloría de la Universidad Nacional, se suscitó el debate sobre la naturaleza de los recursos de cesantía y preaviso destinados a ser administrados por el Fondo de Beneficio Social.

 

La moción fue rechazada en la sesión extraordinaria N° 58 de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, celebrada el día 23 de abril de 1996, debido a que, desde la perspectiva de los señores diputados, los recursos de cesantía mantienen su condición de fondos públicos. Naturaleza que deriva del hecho de que el traslado de los mismos a favor del Fondo de Beneficio Social no excluye que dichos fondos deban mantenerse a disposición de la Universidad para cubrir sus obligaciones laborales. Debido a su claridad transcribimos la intervención del diputado Pacheco Fernández:

 

"Me preocupa un poco la moción. Puede ser que el Diputado Villalta Fernández tenga razón. Sin embargo, si vemos el artículo segundo en su inciso c) notamos que dentro de los fondos que se integran a este Fondo, está: "el monto correspondiente al Preaviso y Auxilio de Cesantía que anualmente presupueste la Universidad Nacional para tal fin. Esta partida estará a disposición de la Universidad cada vez que ésta deba efectuar erogaciones por dichos conceptos.

 

Son fondos públicos, me imagino que el Fondo, en sí mismo tendrá todos los controles del caso, pero no me atrevería a unir mi voto para quitar un control de parte de la Universidad, mientras haya fondos que la Universidad  debe tener disponibles para el cumplimiento de otras obligaciones legales"

 

En la inteligencia del legislador, entonces, los recursos de cesantía que se trasladan anualmente al Fondo, constituyen siempre recursos de la Universidad Nacional; es decir recursos públicos.

           

No escapa a esta Procuraduría la evidente diferencia que las regulaciones legales imponen al Fondo de Beneficio Social en relación con las Asociaciones Solidaristas y Cooperativas. Para estas entidades, la Ley de Asociaciones Solidaristas, en sus artículos 18 y 21,  y la Ley de Regulación Financiera de las Organizaciones Cooperativas, en su artículo 23, respectivamente, permiten crear, con el aporte del patrono, fondos para administrar la cesantía de sus afiliados. Cabe acotar que  los recursos existentes en estos fondos no son propiedad de la asociación, ni del patrono, sino del afiliado - incluso depositados en una cuenta individual - que los retirará una vez concluida la relación laboral.

 

            Incluso es claro que en el caso de las asociaciones solidaristas y las cooperativas, se ha ampliado el concepto de cesantía, pues no solamente, ha perdido su condición de  expectativa de derecho - sujeta al despido incausado o a  la jubilación -, para adoptar la forma de derecho cierto, sino que, de acuerdo con la Ley, el trabajador puede retirar lo depositado a su favor en el Fondo de Cesantía independientemente de la causa que termine con la relación laboral.

 

Tampoco ignora este órgano asesor  que este tipo de transformaciones en la naturaleza y administración de la cesantía han sido reconocidas por la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la cual ha validado el hecho de que la cesantía ha evolucionado de ser una indemnización por el despido incausado hasta convertirse en una prima por antigüedad. En sentido se cita en lo pertinente la sentencia 373 del 26 de julio de 2002 (Ver también sentencias Nos. 90 del 16 de febrero de 2005, y 721 del 26 de agosto de 2005)

 

"El auxilio de cesantía, desde la concepción de la Sala Constitucional (Voto N° 8232, de las 15:04 horas, del 19 de setiembre del año 2000) es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario. Ahora bien, esta Sala (integrada en esa oportunidad únicamente por magistrados suplentes y por decisión dividida ), en el Voto N° 117, de las 11 horas, del 24 de mayo de 1994, hizo un estudio de la transformación que se ha estado operando en el auxilio de cesantía, para irse convirtiendo, básicamente, en una indemnización o en una prima de antigüedad, fundamentándose esa conclusión en el análisis de diversos mecanismos que se venían utilizando, para su pago; tales como la cancelación anual de la cesantía y los aportes patronales a las asociaciones solidaristas, y la manera en que, dicho instituto, venía siendo desarrollado, tanto en los laudos arbitrales como en diversos otros instrumentos colectivos".

 

No obstante esa evolución, interesa resaltar que la jurisprudencia señala que el traspaso de recursos a las referidas asociaciones no tiene como efecto liberar al patrono de su obligación de pagar la cesantía. El hecho de que el patrono, público o privado, transfiera los fondos a la asociación solidarista o cooperativa, según corresponda, no lo libera de su responsabilidad derivada del artículo 63 constitucional. En ese sentido, en su sentencia 161 del 17 de abril de 2002, la Sala Segunda señaló que el aporte que realiza el empleador al Fondo de cesantía de una asociación solidarista, no lo exime del pago de los derechos de cesantía en caso de despido injustificado:

 

“Aunque no está demostrado que, la accionada, hubiera acordado con la Asociación Solidarista un aporte patronal del 8.33 % sobre el salario semanal del trabajador, no cabe duda que el aporte patronal a esa Asociación -a la que perteneció el actor, en carácter de afiliado- efectivamente existió, y que le fue cancelado al momento de la conclusión de la relación laboral. Sin embargo, ese aporte patronal no puede considerarse un sustituto de la cesantía, pues las normas de la Ley de Asociaciones Solidaristas son claras al señalar que, el objeto prioritario de las cuotas patronales, es constituir un fondo para el pago de ese rubro, cuya administración estará a cargo de la Asociación. Pero esa normativa no desconoce, ni limita, aquel otro derecho fundamental de todo trabajador, a percibir, en los casos de despido sin responsabilidad patronal, el auxilio de cesantía, en los términos dispuestos por el numeral 30 del Código de Trabajo. De acuerdo con esta disposición, el auxilio de cesantía constituye un derecho del trabajador, cuya fijación se realiza con base en dos parámetros fundamentales, que son el tiempo de labores y el promedio salarial devengado, por el trabajador, durante los últimos seis meses de vigencia de la relación laboral. La tesis sostenida por la demandada, además de carente de cualquier sustento legal, desconoce aquella disposición que declara el carácter de “orden público” de las normas del Código de Trabajo (artículo 14 del Código de Trabajo), y el principio de irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores (artículo 11 ibídem), que impiden desconocer la aplicación de esa normativa. El aporte patronal a la Asociación Solidarista, de la cual formaba parte el actor, tiene sustento en la normativa especialmente creada por la Ley de Asociaciones Solidaristas, No. 6970, de 7 de noviembre de 1984.

 

            De acuerdo con dicha posición y tomando en cuenta la responsabilidad que incumbe al ente público en orden a los recursos que le corresponde, se sigue como lógica consecuencia que la obligación que impone la segunda frase del inciso c) del artículo 2 de la Ley que crea el Fondo de Beneficio Social de la Universidad Nacional no podría ser cumplida si se llegare a negociar una cláusula , por medio de la cual se dispusiera que los trabajadores adquieren un derecho sobre los recursos transferidos. En ese sentido, dicha frase legal resulta incompatible con una disposición de menor rango que autorizara que los recursos pasarán a ser propiedad del trabajador y permitiera que se administraran en cuentas individuales.

 

            En este orden de ideas, no puede dejarse de lado que la suscripción o modificación de convenciones colectivas tiene como límite el ordenamiento jurídico vigente. Lo que impide que las entidades públicas puedan dejar sin efecto o en alguna forma desconocer las limitaciones impuestas por el legislador en orden a la titularidad y administración de los fondos públicos:

 

 

“Con respecto a la aplicación de la Convención Colectiva, el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia. En este sentido, en la sentencia No. 11946-01 la Sala dispuso que:

 

“...las convenciones colectivas por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, con el fin de mejorar o superar ese mínimo esencial, siempre y cuando se ajusten a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, por ello puede afirmarse que esa normativa no puede reformar la ley ordinaria que confieren atribuciones a órganos constitucionales, ni otras disposiciones legales, que no tienen que ver con el contenido de los contratos individuales de trabajo...”

 

En consecuencia, la convención colectiva no puede reformar una ley ordinaria que señala condiciones especiales para la administración con el objetivo de racionalizar el gasto público, porque ello implicaría ir contra el mismo sistema jurídico que se deriva desde la Constitución Política”. Sala Constitucional, resolución N° 9954-2003 de 14:02 hrs. de 12 de septiembre de 2003.

 

Al disponer la Ley del Fondo de Beneficio Social que los recursos de cesantía deben permanecer  a disposición de  la Universidad,  impide que por la vía de la negociación colectiva se modifique la naturaleza de dichos recursos. Ergo, una negociación colectiva que tuviere como objeto dejar sin efecto lo dispuesto en el citado artículo 2, inciso c) sería dudosamente constitucional y no solo ilegal.

 

            En este orden de ideas, es vital hacer hincapié en que el poder de negociación con que cuenta la Universidad Nacional se ejerce dentro del marco del ordenamiento jurídico, el que no puede ser derogado por una negociación colectiva. Podría aducirse que a través de la negociación colectiva se ha permitido que se amplíen los beneficios en orden a la cesantía, incluida la ampliación del tope de años. Ciertamente, ese rompimiento es posible por convención colectiva, según lo señalado en el dictamen C-326-2004 del 9 de noviembre de 2004 y ha reafirmado la Sala Constitucional en sus resoluciones N° 6729-2006 del 17 de mayo de 2006 y N° 14423-2006 del 27 de setiembre de 2006.

 

Pero esa posibilidad de ampliación de mínimos tiene límites. Entre ellos, los principios de razonabilidad y de regularidad jurídica.  Ergo, la ampliación de derechos no se acompaña de una facultad de contravenir el orden jurídico.

 

            Lo anterior implica que mientras no se modifique la Ley del Fondo de Beneficio Social, los recursos de cesantía que la Universidad transfiera al citado Fondo constituyen propiedad de la Universidad Nacional y son fondos públicos.

 

            Adviértase que la presente tesis en modo alguno prejuzga la razonabilidad o proporcionalidad de la norma propuesta. Así como tampoco prejuzga de la razonabilidad de lo dispuesto en las Leyes ° 6970 de 7 de noviembre de 1984, Ley de Asociaciones Solidaristas y 7391 de 27 de abril de 1994, Regulación de Intermediación Financiera de Organizaciones Cooperativas. El problema de esa razonabilidad y de la diferencia de naturaleza de los fondos de cesantía que se transfieran pasan necesariamente por la Asamblea Legislativa.

 

Conclusión:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-.        La suscripción de convenciones colectivas en el sector público tiene como límite la existencia de leyes, reglamentos o directrices vigentes, normas que no pueden ser dispensadas o excepcionadas por medio de la convención.

 

2-.        Dicho límite cobra particular importancia cuando la norma legal contiene prescripciones imperativas, que solo pueden ser dejadas sin efecto por una norma de igual o superior rango.

 

3-.        Conforme el artículo 2, inciso c) de la Ley N° 7673 de 3 de junio de 1997 los recursos que la Universidad Nacional  aporte al Fondo de Beneficio Social para efecto del fondo de cesantía constituyen fondos públicos, que deben permanecer a la disposición de la Universidad para cuando deba hacer frente al pago de cesantía.

 

4-.        Dicha disposición legal constituye un límite para la negociación de una modificación a la convención colectiva. En efecto, frente a dicha disposición legal no le es dable a la Universidad negociar con sus trabajadores la modificación de la naturaleza de esos recursos. Consecuentemente, no puede disponer que dichos recursos serán propiedad de los beneficiarios que puede disponer de ellos en cualquier momento.

 

5-.        Una disposición en ese sentido implicaría que los fondos no estarían a la disposición de la Universidad para cuando deba hacer frente a la cesantía.

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                Lic. Jorge Oviedo Alvarez

Procuradora Asesora                                Abogado de Procuraduría

 

MIRCH/JOA/mvc