C-066-87

San José, 11 de marzo de 1987

 

 

 

Señor

Dr. Oscar Arias Sánchez

Presidente de la República

S.                             D.

 

Estimado señor Presidente:

 

            Tengo el honor de contestar su oficio DP-451-87 de 11 de febrero último, por el que pide opinión a este Despacho en relación a la carta de denuncia que le dirigiera el señor Diputado Ing. Rodolfo Méndez Mata relativa a los acuerdos tomados entre el Gobierno de la República y la Compañía Bananera de Costa Rica.

 

            Debo hacerle una relación de antecedentes, enmarcando de alguna manera los actos que están sometidos a examen, para finalmente llegar a algunas conclusiones que me parecen necesarias, de modo que le sean útiles para la respuesta que dará al denunciante.

 

            En la primera parte al menos, he tenido la colaboración de los Procuradores licenciados Mercedes Valverde Kopper, Román Solís Zelaya y José Joaquín Barahona Vargas, pero, por supuesto, también nos hemos servido de estudios previos realizados por otros procuradores a finales de 1984 y principios de 1985.

 

I.         ANTECEDENTES

 

            Conforme aparece en el índice de legislación que lleva esta Procuraduría General, el Gobierno de Costa Rica y las Compañías Chiriquí Land Company, United Fruit Company y Compañía Bananera de Costa Rica celebraron; a partir del año 1930, veintiún contratos aprobados mediante ley o decreto-ley, con excepción del último que fue aprobado por Decreto Ejecutivo No. 9330-H-A de 16 de noviembre de 1978.

 

            Dichos contratos son  conocidos generalmente como CONTRATOS LEYES, lo que les confería una connotación ciertamente confusa.  En su ejecución originaron diversos conflictos cuya solución, en vía jurisdiccional, generó una jurisprudencia de alcances claramente lesivos de los intereses nacionales.

 

            Todo ello condujo a la reforma de los artículos 124 y 140 inciso 19) de la Constitución Política, en virtud de la cual es estableció, que la aprobación legislativa de contratos administrativos no les daba carácter de leyes ni los eximía de su régimen jurídico administrativo, toda vez que la aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa, no daría a esos actos carácter de leyes, aunque se hiciera a través de los trámites ordinarios de éstas (Vid. Ley No. 5702 de 5 de junio de 1975)

 

            A la luz de los nuevos textos constitucionales quedó claramente definida la sujeción de los denominados contratos leyes, y particularmente los referidos contratos bananeros aprobados por ley, al régimen jurídico administrativo de la contratación pública.  Así lo reconocieron expresamente las partes en el convenio que celebraron y fue aprobado por Decreto Ejecutivo NO. 9330-H-A de 16 de noviembre de 1978.  En consecuencia, tales contratos se rigen en primer término por sus cláusulas y por las disposiciones pertinentes del Derecho Público (Constitución Política, Ley de Administración Financiera de la República, Ley General de la Administración Pública, Reglamento de la Contratación Administrativa, etc.)

 

            Dentro del señalado régimen jurídico a que están afectos dichos contratos, no puede perderse de vista los principios rectores de la contratación pública, particularmente los relativos a las atribuciones de la Administración.  Entre los que cabe destacar los de recisión y resolución del contrato, reservados exclusivamente a favor de ésta, pues tales potestades no son extensivas al contratante, el cual no puede poner fin al contrato bajo ninguna circunstancia de modo unilateral. (Cfr. artículo 227 del Reglamento de Contratación Administrativa.)

 

            En los referidos contratos se fueron estipulando, a través de los años, diversas ventajas y exoneraciones a favor de las compañías bananeras y, correlativamente, obligaciones muy precisas a cargo de éstas.  Entre las obligaciones que ahora interesa destacar, revisten particular importancia las siguientes:

 

i)                   La compañía directamente o a través de sus afiliadas se comprometió a la siembra de áreas mínimas de cultivos de banano, de la siguiente manera:

 

1.-        3.000 hectáreas en la zona del Atlántico y 3.000 hectáreas en la zona del Pacífico, según contrato aprobado por Ley No. 30 de 10 de diciembre de 1934.

 

2.-        4.000 hectáreas adicionales en la región del Pacífico, según contrato aprobado por Ley No. 133 de 23 de julio de 1938.

 

3.-        2.500 hectáreas (extensión adicional mínima), según contrato aprobado por Ley No. 1126 de 31 de diciembre de 1949.

 

NO SE HAN TOMADO EN CUENTA LAS OBLIGACIONES DE CULTIVO DE CACAO Y PALMA

 

ii)                 Entregar al Estado el dominio y explotación de cada muelle construido y sus accesorios, así como el dominio y explotación de la obra del ferrocarril así construido, con el material rodante necesario para el tráfico de la misma, líneas telefónicas y telegráficas y demás anexidades, entendiéndose por éstas edificios para estaciones, oficinas de administración y superintendencia y viviendas para empleados y trabajadores de ferrocarril. (Vid. Cláusula III del Contrato Ley No. 133 de 23 de julio de 1938).  Esta entrega de bienes o reversión operaria al vencer el término del contrato, o antes si así lo disponía la Compañía.

 

iii)                El plazo de los contratos bananeros, conforme se prevé en la Cláusula XIII del contrato aprobado por Ley No. 1842 de 24 de diciembre de 1954, vencería el 3 de agosto de 1988.

 

Ahora bien, conforme se recoge en documentos que elaboró esta Procuraduría General con motivo de las negociaciones entre el Gobierno de la República y la compañía Bananera de Costa Rica, que condujeron a la transacción que se cuestiona, ciertamente la citada compañía había incurrido en incumplimiento de su obligación de mantener un mínimo de hectáreas cultivadas de banano.  Así, en el documento titulado “NOTAS” que suscribe el Lic. Manuel Freer Jiménez (M.F.J.), se indica: En informe especial publicad por Rumbo Centroamericano No. 9 edición del 20 al 26 de diciembre de 1984, página 15, se consignan estos datos:

 

“Los datos publicados por Asbana coinciden con esa cifra, pues especifican que, en 1980, la Compañía Bananera mantenía 6.570 hectáreas de banano en producción.  Según la misma fuente, a finales de 1982 la compañía había abandonado o sustituido unas 1.200 hectáreas en esa zona” “…Aunque no hay datos exactos al respecto, se estima que la Compañía Bananera ha sustituido o abandonado unas 3.000 hectáreas de banano, incluyendo las 1.000 que fueron afectadas durante la huelga finalizada en setiembre…”

 

En Memorando de fecha 10 de diciembre de 1984, dirigido al Sr. Danilo Jiménez Veiga, Ministro de la Presidencia, y que suscribe también al Lic. Freer Jiménez, se indica:

 

“según información suministrada por la Sección de Estudios Económicos de ASBANA el día 5 de diciembre de este año (1984) la extensión total de cultivo de banano en el país por parte de la Compañía Bananera de Costa Rica asciende a 3.081 hectáreas. (Este dato se refiere a la situación antes de la última huelga en la región). Todas estas hectáreas están sembradas en la zona Sur del país.  Esa extensión de 3.081 hectáreas sembradas de banano en el país, no corresponde a la extensión mínima que la Compañía se ha comprometido a sembrar, según los diferentes Contratos celebrados con el Estado, fundamentalmente con el Contrato aprobado por Ley No. 133 de 23 de julio de 1938: cuatro mil hectáreas (extensión mínima) y con el contrato aprobado por Ley No. 1126 de 31 de diciembre de 1949: 2500 hectáreas.  No aparece en los índices de la Procuraduría General ninguna autorización del Gobierno de la República para que la Compañía Bananera disminuyera la extensión mínima de esos cultivos; tal aprobación del Gobierno era necesaria, de conformidad con la doctrina del párrafo tercero de la Cláusula I del Contrato de 31 de diciembre de 1949…”(Pág. 3)

 

El incumplimiento contractual a que se ha hecho referencia, así como la decisión unilateral e inconclusa de la Compañía Bananera de abandonar sus operaciones en la zona Sur del país, prestaban fundamento para que el Estado resolviera el contrato de responsabilidad a cargo de dicha compañía.

 

            Esta, por su parte argumentó, en nota de fecha 4 de enero de 1985 que suscribe Richard C Johnson: 

 

“…en cuanto a la terminación de las actividades bananeras en el Pacífico Sur, me permito reiterarle, como lo hemos dicho en distintas ocasiones, que hubo factores económicos que imposibilitaron la rehabilitación y producción de banano en el Pacífico Sur y nos obligaron a terminar esas operaciones.  Esa medida fue estudiada por varios abogados quienes opinaron que la terminación no violaría los contratos de la Compañía con el Gobierno, por lo que la Empresa está a derecho.”

 

            La posición antagónica de las partes, conforme ha quedado expuesto, dio lugar al diferendo cuya solución se logró a través del convenio celebrado entre ellas el 25 de marzo de 1985.  En este documento se recogen las encontradas argumentaciones del Estado y de la compañía entre las que cabe destacar las siguientes afirmaciones: 

 

“El Gobierno de Costa Rica considera, no obstante las razones mencionadas, que la cesación de toda actividad bananera en Golfito y Palmar Sur, constituye un incumplimiento de los contratos vigentes, agrava seriamente los problemas económicos y sociales de la región, y que los efectos de esta acción se dejan sentir también por la incidencia del problema en la economía nacional.  Frente a esto, al Gobierno de la República se le ofrecían dos caminos de acción: o llevar a la Compañía a un juicio o buscar, mediante negociación, un arreglo que ofreciera soluciones al diferendo.  Se optó por la vía de la negociación, por considerar al Gobierno que por la vía jurisdiccional no se resolverían los problemas inmediatos que la decisión de la Compañía había provocado.  Se optó entonces por la TRANSACCION buscando con ello conciliar los intereses de las partes con suficiente ventaja para el país…” (mayúsculas no son  del texto original)

 

II.        TRANSACCION ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y LA COMPAÑÍA BANANERA DE COSTA RICA

 

            Durante la celebración de las negociaciones que condujeron a la transacción entre el Gobierno de Costa Rica y la Compañía Bananera de Costa Rica, se demandó la asesoría técnico jurídica de la Procuraduría General de la República.  Al efecto, este Despacho elaboró varios informes con amplios análisis sobre las obligaciones a cargo de la Compañía Bananera y con indicaciones precisas acerca de los trámites a observar en caso de que se decidiera demandar a la citada compañía ante los Tribunales de Justicia.  Asimismo, se indicó reiteradamente que en caso de llegarse a celebrar una transacción entre las partes, dicha transacción debería sufrir el trámite de aprobación legislativa prescrito por el artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            No omitimos señalar que  dichos informes, que anexamos a este Memorando, nos resultan plenamente ajustados a derecho, así como oportunos y acertados en sus apreciaciones.

 

            El 25 de enero de 1985, como se indicó, las partes celebraron un convenio que puso fin al diferendo surgido a raíz del incumpliendo contractual por parte de la Compañía Bananera.  Nos interesa ahora precisar si dicho convenio reviste el carácter una transacción o si tiene otra naturaleza jurídica.

 

            La transacción desarrollada ampliamente por nuestro Código Civil, no es objeto de definición por este Cuerpo de Leyes.  Recurrimos por ello a diccionarios jurídicos, los que nos enseñan:

 

“TRANSACCION.   Contrato mediante el cual las partes, haciéndose mutuas concesiones, evitan la provocación de un litigio o ponen fin al ya iniciado…” (diccionario de Derecho Privado, Edit. Labor S.A. 1954)

 

“TRANSACCION.   Concesión que se hace al adversario, a fin de concluir una disputa, causa o conflicto, aun estando cierto de la razón o justicia propia….” (Diccionario de Derecho Usual.  Guillermo Cabanellas.  Edit. Heliast 1974)

 

            A la luz de los anteriores conceptos, y considerando los antecedentes del convenio cuya naturaleza se cuestiona, así como la calificación que el mismo convenio contiene de la negociación, donde las partes, con claro conocimiento del alcance de sus actuaciones expresamente lo denominan TRANSACCCION, no queda sino reconocer que estamos en presencia de este tipo de negocio.

 

            Posteriormente, en cumplimento de la previsión contenida en la CLAUSULA SEGUNDA del citado convenio y la CLAUSULA TERCERA del contrato aprobado por Ley No. 133 de 23 de julio de 1938, las partes celebraron el respectivo finiquito.

 

            No obstante el carácter de cosa juzgada que tiene la transacción, (Vid. Artículo 1385 del Código Civil, respecto de terceros, el 17 de enero de 1986, sea diez meses después de celebrarse el convenio de transacción entre el Gobierno y la Compañía, las partes modificaron substancialmente las condiciones de ésta, mediante el denominado Convenio Complementario entre el Gobierno de la República y la Compañía Bananera de Costa Rica).

 

III.      APROBACION LEGISLATIVA DE LAS TRANSACCIONES QUE CELEBRA EL ESTADO

 

            Dispone el artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública, en su párrafo cuarto:

 

“4.-     La transacción y el compromiso sobre asuntos de derecho público requerirán aprobación de la Asamblea Legislativa, y los que versan sobre asuntos de derecho privado y excedan de cien mil colones requerirán dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.”

 

            Sobre la naturaleza de tal aprobación legislativa cabe afirmar, en primer término, que constituye un acto de control político.  Se trata de un control eminentemente discrecional, como ejercicio de la potestad soberana del Poder Legislativo.

 

            Por otra parte, es un control posterior, en tal virtud afecta no la validez sino la eficacia del acto controlado.  De ahí que los derechos y obligaciones causados por éste sólo surgen a la vida jurídica con el acto aprobatorio que le confiere su plena eficacia.  Podemos afirmar por ello que la aprobación reviste los alcances del cumplimiento de una condición suspensiva.

 

            De ahí que el convenio celebrado entre el Gobierno de la República y la compañía Bananera de Costa Rica el 25 de marzo de 1985, así como el correspondiente finiquito suscrito el 18 de abril del mismo año, puesto que no han recibido la aprobación legislativa prescrita por el citado artículo 27, no han tampoco cobrado eficacia.

 

            Ahora bien, cabe advertir que con posterioridad a la celebración del mencionado convenio y su finiquito, las partes celebraron un “CONVENIO COMPLEMENTARIO”, el cual vino a modificar los términos de la transacción original y del finiquito.  Este último convenio se suscribió el 17 de enero de 1986, antes de que los anteriores (convenio original y finiquito) hubieren cobrado eficacia y las correspondientes obligaciones así como los derechos derivados de ellos hubieren surgido a la vida jurídica.  Por ello las partes, de común acuerdo, podrían introducir variantes a las prestaciones que mutuamente se estaban concediendo.  Todo sujeto, desde luego, a la posterior aprobación legislativa prescrita por el numeral 27.4. de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Puesto que a esta fecha aún no se ha satisfecho el requisito de la aprobación legislativa, los convenios celebrados entre el Gobierno de la República y la Compañía Bananera de Costa Rica a que se ha hecho referencia, son jurídicamente ineficaces, hasta tanto no se obtenga la respectiva aprobación.

 

IV.      CONCLUSIONES

 

            1.         En capítulos anteriores queda expresa la opinión técnico-jurídica de este órgano, que como se ve, no es de ahora, sino que ha sido sostenida también en el momento en que se llevaban a cabo las negociaciones del Gobierno de la República y la Compañía Bananera de Costa Rica.  Sin embargo, hay circunstancias que permiten separar etapas de todo este proceso, las que se esquematizan así:

 

A.        El Consejo de Gobierno designa como representante negociador con la Compañía Bananera de Costa Rica, al Ministro de la presidencia de entonces, señor Danilo Jiménez Veiga.

 

B.        El señor Jiménez Veiga, efectivamente, negocia con la Compañía en los términos ya conocidos y cumple con la comisión que se le asignó, de donde la remisión de los acuerdos a la Asamblea Legislativa se convirtió en una decisión del Poder Ejecutivo y no precisamente de quien había negociado en su  nombre.

 

C.        Con posterioridad a la negociación, que como se adelantó, no es inválida, se producen dos opiniones que claramente sientan la tesis de que no era necesaria la aprobación legislativa para lo negociado por el Gobierno.  Esos documentos son:

 

a)                                                                 Oficio No. 4158 de 6 de mayo de 1985, suscrito por el Jefe de3l Departamento Legal de la Contraloría General de la República, Lic. Danilo Elizondo C. y

 

b)                                                                Oficio s/n del 30 de aquel mes y año, suscrito por el Procurador General de la República, Lic. Ismael Antonio Vargas B.

 

Ambos, dirigidos al Diputado Lic. Danilo Chaverri Soto, quien les había expresado dudas de tipo legal en torno a la negociación.

 

            De otra parte, las opiniones que esta Procuraduría vertió a finales de 1984 y 1985 en forma de memorando, y no con la formalidad del dictamen que se acostumbra cuando formalmente se la consulta, pudieron permitir el que, a estas alturas, se esté debatiendo sobre este importante tema.

 

            2.         Pero, situados ante una solicitud formal del señor Presidente, originada en la denuncia que le plantea el señor Diputado Méndez Mata, es nuestra opinión que el Poder Ejecutivo debe remitir a la Asamblea Legislativa los tres instrumentos jurídicos firmados con la Compañía Bananera, para los fines del artículo 27.4 de la Ley General de  la Administración Pública.

 

De su distinguida atención,

 

 

Lic. Luis Fernando Solano Carrera

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA