OJ-175-2003

18 de setiembre del 2003

Diputado

Guido Vega Molina

Partido Liberación Nacional

S.      O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio GVM-047-03 del 23 de febrero pasado, por medio del cual nos consulta si los integrantes del Consejo Superior de Educación, que a su vez desempeñan otros cargos públicos sujetos a una jornada de trabajo, pueden recibir dietas por las sesiones que se realicen dentro de esa jornada laboral.

I.- RESPECTO A LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

            En los mismos términos en que lo hemos hecho en otras oportunidades, debemos indicar que este Despacho es competente para desplegar su labor dictaminadora únicamente cuando la consulta planteada provenga de un órgano de la Administración Pública.   En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:

“Artículo 4.—Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente” (El subrayado es nuestro).

            De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública.  A tales dictámenes la citada ley, les atribuye efectos vinculantes:

“Artículo 2.- Dictámenes. Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”.

            Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no se relaciona directamente con la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan, específicamente, al ejercicio excepcional por su parte de función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

            En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que no se está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea Legislativa.  Empero, y a pesar de que conforme al artículo transcrito podría sostenerse la falta de competencia de la Procuraduría para conocer gestiones como la que nos ocupa, este Despacho, en consideración a la investidura del consultante, y como una forma de colaboración para con él, se pronunciará sobre el aspecto consultado, con la advertencia de que nuestro criterio constituye una simple opinión jurídica, carente de efectos vinculantes.

II.- SOBRE LA SUPERPOSICIÓN HORARIA EN LAS SESIONES DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN:

La situación sobre la cual se nos consulta está relacionada con el tema de la superposición horaria.  Esa superposición se presenta cuando una misma persona ocupa dos (o más) cargos distintos y debe prestar sus servicios a uno de ellos dentro de la jornada laboral del otro. 

En este caso específico, interesa determinar, inicialmente, si pueden considerarse válidas las sesiones realizadas por el Consejo Superior de Educación en horarios que coinciden con aquél en que alguno o algunos de los integrantes de ese órgano ejecutan su jornada de trabajo.  Sobre el punto, debemos señalar que ya este Despacho, ante una consulta similar, indicó lo siguiente:

“… los órganos colegiados del sector público que cuentan entre sus integrantes con personas que ocupan un cargo regular dentro de la Administración Pública, deberían abstenerse -en circunstancias normales- de sesionar dentro del horario en que el servidor regular ejecuta su jornada de trabajo.- A pesar de lo anterior (que aplica como regla general) consideramos que ni al Consejo de Transporte Público, ni a ningún otro órgano colegiado de la Administración Pública, podría negársele la posibilidad de sesionar válidamente en “horas hábiles” cuando así lo exijan razones de oportunidad y conveniencia, o la urgencia de los asuntos a tratar” (Opinión Jurídica n.° 153-2003 del 28 de agosto del 2003).

La tesis mencionada en la transcripción anterior es plenamente aplicable al asunto en análisis, y tiende a asegurar cierta flexibilidad en la adopción del horario en el cual han de realizarse las sesiones de los órganos colegiados del sector público.  Esa flexibilidad encuentra justificación en el interés público que regularmente está inmerso en la actividad que desarrollan dichos órganos.

Cabe indicar que el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, cuyos principios generales son aplicables a todo el sector público) prohibe la superposición horaria al indicar -en lo que interesa- que “Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que correspondan a puestos distintos, que no exista superposición horaria, y que entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria”; sin embargo, esa disposición sólo es aplicable a los casos en los cuales una persona reciba dos o más sueldos, siendo que en el que se analiza, se está en presencia de un cargo remunerado con sueldo, y otro con dietas.

Lo dicho hasta el momento (en el sentido de que una sesión de un órgano colegiado integrado por servidores que ostentan un cargo regular es válida aun cuando se realice dentro de la jornada de trabajo de aquéllos), no significa que esos funcionarios estén habilitados para recibir dietas por las sesiones celebradas en esas circunstancias.  Por el contrario, debe tenerse claro que el lapso utilizado por el servidor público para participar en las sesiones del Consejo ya está siendo remunerado con salario, de manera tal que si recibe también la dieta, obtendría una doble remuneración por el mismo período de servicios, lo cual es improcedente.

Esta Procuraduría también se ha pronunciado sobre ese tema en los siguientes términos:

“… en caso de que las sesiones se realicen en “horas hábiles”, los integrantes del órgano que a su vez sean funcionarios públicos regulares, no podrían percibir dietas por asistir a esas sesiones, pues eso implicaría remunerar dos veces a una persona por el mismo lapso de trabajo.-  El obstáculo para el pago de dietas en tales circunstancias es claro:  se trataría de un pago doble que sería irrazonable, aparte de que implicaría un enriquecimiento sin causa y un acto contrario a principios elementales de la lógica (artículo 16 Ley General de la Administración Pública).” (Opinión Jurídica 153-2003, ya citada).

            En el mismo pronunciamiento recién transcrito se indicó lo siguiente:

“A nuestro juicio, no podría afirmarse que el servicio que prestan esos funcionarios al Consejo de Transporte Público sea completamente ajeno al que prestan como servidores regulares, porque parte de su labor en el Consejo es la de representar los intereses del Ministerio o la Dirección de que provienen.-  A pesar de lo anterior, no es posible obviar que el cargo de Ministro (o el de Director General de la División de Transportes del MOPT), es distinto al de miembro del Consejo de Transporte Público, por lo que resulta materialmente imposible que ambos cargos se puedan ejercer en condiciones de superposición horaria.  De ahí que tampoco es aceptable el pago de salario y dieta por el mismo periodo de servicios”.

            La posición adoptada por esta Procuraduría en el caso del Consejo de Transporte Público, debe reiterarse en esta oportunidad para la situación del Consejo Superior de Educación.  Obsérvese que se trata de casos muy similares, sin que exista razón alguna para cambiar de criterio en esta ocasión.

            III.- CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en lo expuesto, es criterio no vinculante de esta Procuraduría que el Consejo Superior de Educación sí puede sesionar excepcionalmente en el horario dentro del cual algunos de sus miembros (que a su vez ocupan otro puesto público regular) ejecutan su jornada de trabajo; sin embargo, en tal caso, dichos servidores no deben recibir la dieta respectiva.

            Del señor Diputado, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO

JMM/Sylvia A.