OJ-045-2007

11 de junio de 2007

Diputado

Jorge Eduardo Sánchez Sibaja

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República  me es grato referirme a su oficio JESS-0097-05-07 del 29 de mayo del 2007, a través del  cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico sobre si en el ordenamiento jurídico costarricense se encuentra reglado algún tipo de recurso que sea sencillo, rápido y efectivo para garantizar la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos a los que hace referencia el artículo 25, párrafo primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así como, los tipos de recursos que existen, la normativa aplicable y el órgano o entidad encargada de resolverlos.

I-.        ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA DE DIPUTADOS.

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta administrativa, las relaciones entre las normas del ordenamiento (cfr. dictamen N. C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:

·                       Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.

·                       Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.

·                       Las consultas no deben versar sobre casos concretos.

·                       Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

·                       La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores Diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

En el presente caso, la consulta se engarza dentro de la función legislativa que corresponde a los diputados. Por consiguiente, es admisible.

II.-       SOBRE EL FONDO.

Más que una solicitud sobre la interpretación de las normas del ordenamiento jurídico, el propósito de la consulta es puramente informativo. En vista de esta situación, nos limitaremos a reseñar hechos, más que hacer juicios o apreciaciones sobre aspectos jurídicos puntuales.

El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce, garantiza y promueve el derecho fundamental a la protección judicial. En efecto, se señala que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

En ordenamiento jurídico costarricense los recursos que en forma sencilla, antiformalista, rápida, efectiva y gratuita garantizan los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política y en la Convención son el hábeas corpus y el amparo. No otra cosa puede desprenderse del inciso a) del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitución cuando afirma que, corresponde específicamente a la jurisdicción constitucional, el garantizar, mediante los citados recursos, los derechos y libertades consagrados por el Código Político y los derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional vigente en Costa Rica, dentro del cual se encuentra la citada Convención, pues Costa Rica la ratificó el 4 de agosto de 1970 y aceptó la competencia plena de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 27 de junio de 1980 (Vid. Decreto Ejecutivo n.° 7060 de 26 de mayo de 1977, publicado en el diario oficial La Gaceta n.° 114 del 16 de junio de 1977, presentado en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos el 02 de julio de 1980).

En el caso concreto del hábeas corpus la Sala Constitucional, en el voto n.° 878-97, señaló que este recurso es un verdadero proceso constitucional tendiente, no solo a garantizar los derechos de libertad e integridad personales hacia el futuro, sino también a declarar su violación hacia atrás, con el efecto de “(…) imponer a la autoridad responsable  de esa violación la indemnización de los daños y perjuicios a favor de la víctima y el pago de las costas al recurrente”. En cuanto al amparo, en el voto n.° 554-96, expresó lo siguiente:

“IIo. Cabe señalar al accionante que la tutela que la Constitución Política y los instrumentos internacionales garantizan mediante lo que en nuestro medio se denomina la vía de amparo, ha sido establecida para brindar a los individuos una protección expedita, eficaz de los derechos fundamentales frente a actos u omisiones ilegítimos, amenazas o perturbaciones de los mismos por parte de las autoridades públicas, y en nuestra legislación extensible además a los actos u omisiones de los sujetos privados que por su especial posición en una situación concreta, estén en condiciones de lesionar, amenazar o perturbar los derechos fundamentales de los demás. Ha sido la historia misma de la humanidad la que ha enseñado a los hombres y mujeres del presente, la importancia de proteger y proveer de mecanismos idóneos a los individuos para que puedan resguardar aquellas esferas que se consideran fundamento mismo de cualquier organización político social y que significan el reconocimiento último de la dignidad del ser humano como base de cualquier sistema. Son pues altos los fines que se persiguen amparar mediante este procedimiento, ya que las lesiones a los derechos que con él se cobijan ponen en peligro la convivencia y la paz social misma”.

En relación con la normativa aplicable tenemos que es la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley n.° 7135 de 11 de octubre de 1989; así se desprende del numeral 1° de esa ley cuando, al referirse a su objeto, indica que es garantizar los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica.

El órgano encargado de conocer los recursos de hábeas corpus y amparo es la Sala Constitucional, con la única excepción del amparo electoral, que corresponde conocerlo al Tribunal Supremo de Elecciones y, solo en el eventual caso de que el Órgano Electoral decline la competencia en forma expresa, la Sala Constitucional conocería de las violaciones a los derechos y libertades políticas de manera residual (vid. voto n.° 3457-96 de la Sala Constitucional).

III.-     CONCLUSIONES.

Los recursos que el ordenamiento jurídico prevé para garantizar el derecho a la protección judicial que recoge el numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos son el hábeas corpus y el amparo, los cuales se tramitan con base en las normas de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y son de conocimiento de la Sala Constitucional, con la excepción del amparo electoral, que compete al Tribunal Supremo de Elecciones.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc