OJ-050-2007

13 de junio de 2007

Licenciada

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a.i. de la Comisión Permanente

Ordinaria de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CG-140 del 04 de junio del 2007, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el  proyecto de ley denominado “Creación del distrito XIV del cantón de Desamparados el cual se denominará San Juan Sur”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.396.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO.

Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa y así se desprende de su articulado, se busca crear el distrito XIV de cantón de Desamparados el que llevará el nombre de San Juan Sur.

La idea es segregar a San Juan de Sur, Río Conejo y Lomas Larga, pertenecientes actualmente al distrito 7° del cantón Central de la provincia de Cartago conocido como “Corralillo”, y pasarlos a formar parte de la provincia de San José, convirtiéndolos en el distrito XIV del cantón de Desamparados.

II.-       SOBRE EL FONDO.

El proyecto de ley es inconstitucional, presenta problemas de fondo y de procedimiento e, incluso, no se le puede dar trámite como tal por las razones que pasamos a explicar.  Señala el numeral 168 constitucional lo siguiente:

“Artículo 168.- Para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La Ley podrá establecer distribuciones especiales.

La Asamblea Legislativa podrá decretar, observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración…”.

Por su parte, la Ley n.° 4366 de 19 de agosto de 1969, Ley sobre División Territorial Administrativa, indica que solo por ley se puede alterar los límites de las provincias (artículo 5). Además, se señala que, en el caso de que hubiere disconformidad en las líneas pretendidas por las provincias confinantes, el Ministerio de Gobernación debe someter el problema a estudio del Instituto Geográfico Nacional. El informe pasa al conocimiento de la Comisión Nacional de División Territorial y, con base en lo decidido por esta, el ministro presenta una exposición a la Asamblea Legislativa y un proyecto de ley, en el que propone las líneas que, a juicio del Ejecutivo, fueran las más convenientes.  La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados del caso, es la llamada a señalar, definitivamente, la línea divisoria de las provincias (artículo 6).

Además, la Sala Constitucional, en la opinión consultiva que se encuentra en la resolución número 2009-95, referida al tema de la división territorial administrativa, señaló que la ley que regula esta materia también obliga a la Asamblea Legislativa a observarla cuando está ejerciendo sus atribuciones constitucionales.

“ A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en o haya (sic) de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad”.

Lo anterior significa, que la Asamblea Legislativa, y con mucha razón el Poder Ejecutivo, a la hora de ejercer sus potestades constitucionales y legales deben ceñirse, rigurosamente, a los procedimientos, requisitos y trámites que  se han impuesto a sí mismos  para ejercer  esas competencias.

En el caso que nos ocupa, al estarse modificando los límites entre las provincias de San José y Cartago, donde esta última pierde una parte de su territorio y lo gana la primera, se debió haber seguido el trámite que prevé la Ley n.° 4366, con la variante que más adelante se indicará. En el caso concreto, se debió cumplir con los requisitos  de que el Ministerio de Gobernación sometiera el problema a estudio del Instituto Geográfico Nacional, y su informe  pasar al conocimiento de la Comisión Nacional de División Territorial.  Al no hacerse, se ha infringido el principio de inderogabilidad singular de la norma, el cual, según el voto de la Sala reseñado, tiene rango constitucional. Este es el primer vicio que presenta el proyecto de ley, y es de fondo.

El segundo problema de constitucionalidad que tiene la iniciativa, es que la Sala Constitucional, como intérprete supremo del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) cuando, en el voto n.° 4091-94, precisó los alcances del numeral 168 constitucional, indicó que la modificación de los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguir, por analogía, el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, en vista de que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de la provincia que soporta el desmembramiento. Al respecto, manifestó lo siguiente:

“De manera que lo procedente sería, que se inicie por la Asamblea Legislativa un procedimiento de revisión del tema sobre la base de un plebiscito en las poblaciones involucradas -el cual habría de ser, ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones conforme a la Constitución-, en tanto no es posible resolver definitivamente la controversia desde puntos de vista rigurosamente jurídicos. Sobre este extremo, la Sala interpreta que, para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que serían traspasados. Después de todo esa voluntad popular es el origen histórico del traspaso de los antiguos Partidos de Nicoya y Guanacaste, de Nicaragua a Costa Rica; máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de determinar la competencia de entidades de carácter territorial, como tales llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de personas, -los munícipes- haya que reconocerles ciertos poderes de autonormación originarios, aunque nunca en sentido de una verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico nacional. De manera que cuando las leyes adoptan la posibilidad de una consulta popular, que permitiría en este caso resolver el destino definitivo de esos territorios, sólo se estaría empleando un instrumento técnico de la más pura inspiración democrática. Todo esto, pues, debe residenciarse en la Asamblea Legislativa, donde corresponde”. (Las negritas no corresponden al original).

Estamos, pues, ante un vicio de inconstitucionalidad de procedimiento que impide tramitar el proyecto de ley por el procedimiento de la ley ordinaria, ya que debe ser tramitado por el procedimiento de una reforma parcial a la Carta Fundamental.

II.-       CONCLUSIÓN.

El proyecto de ley presenta vicios de inconstitucionalidad de fondo y  de procedimientos.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc