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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 054 del 21/06/2007
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Texto Opinión Jurídica 054
 
  Opinión Jurídica : 054 - J   del 21/06/2007   

OJ-054-2007


21 de junio de 2007


 


 


 


 


Señores (as)


Leda María Zamora Chaves


Alberto Salóm Echeverría


Rafael Elías Madrigal Brenes


Ronald Solís Bolaños


Olivier Pérez González


José Rosales Obando


Elizabeth Fonseca Corrales


Diputados (as)


Asamblea Legislativa


 


 


Estimados (as) señores (as)


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio LZCh-93-07 del 06 de junio del año en curso, a través del cual solicitan el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:


 


“A falta de disposición expresa en el Reglamento de la Asamblea Legislativa sobre el recurso de nulidad,  ¿es jurídicamente correcto considerar su fundamento en los principios del Derecho Público cual legitima fuente supletoria del Derecho Parlamentario costarricense?


 En la misma tesitura, ¿es posible trasladar la doctrina de los elementos del acto administrativo al acto parlamentario, por ejemplo en lo que respecta a la aplicación de los tipos de nulidad regulados por la Ley General de la Administración Pública (nulidad relativa y absoluta) y la potestad de autotutela (en el sentido de sostener una suerte de potestad de Parlamento a propósito de tutelar sus propias situaciones jurídicas sin tener que acudir a la vía judicial, con el fin de posibilitar una actuación conforme a Derecho, a efecto de lograr la plena satisfacción de los fines públicos que le han sido asignados)?


 En concordancia con el punto anterior entenderíamos que la auto tutela se expresaría en la posibilidad de la declaratoria de cada órgano parlamentario sobre los actos viciado de nulidad relativa o absoluta que en su seno se gestaron, con posibilidad de revisión por debido proceso ante la Sala Constitucional mediante consulta facultativa de constitucionalidad sobre los  proyectos de ley o mediante el amparo sobre actos de control político viciados de nulidad?


 


En síntesis, se requiere opinión jurídica sobre los principales instrumentos con que cuentan los diputados en nuestro ordenamiento jurídico para gestionar la anulación, en sede parlamentaria, de la actividad parlamentaria viciada de nulidad”.


 


 


I.-        ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA DE DIPUTADOS.


 


La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.


 


El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta administrativa, las relaciones entre las normas del ordenamiento (cfr. dictamen N. C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).


 


El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:


 


“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:


Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.


(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).


 


Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:


 


·           las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.


·           se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.


·           las consultas no deben versar sobre casos concretos.


·           debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.


·           La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.


 


Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.


 


No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.


 


En el presente caso, la consulta se engarza dentro de una función preventiva tendiente a garantizar la viabilidad jurídica del acto parlamentario final, sea este una ley o un acuerdo legislativo, que corresponde a los diputados. Por consiguiente, es admisible.


 


 


II.-       SOBRE EL FONDO.


 


Antes de responder las interrogantes formuladas, vamos hacer una exposición general sobre el tema de las nulidades en el procedimiento parlamentario, de la que esperamos se extraigan los criterios heurísticos que le permitan a los (as) señores (as) diputados (as) encontrar las respuestas a los cuestionamientos planteados.


 


De acuerdo con la teoría general de las nulidades, se puede definir esta como la infracción sustancialmente disconforme de un acto, en este caso el parlamentario, propio del procedimiento o el final, con el ordenamiento jurídico.


 


Como es bien sabido sobre las nulidades se han esbozados diferentes tesis, nos interesa resaltar tres. La primera, que postula la nulidad por la nulidad misma, conforme a la cual cada vez que se produce un vicio se debe declarar la nulidad. La segunda, señala que se debe declarar la nulidad solo en aquellos casos en los cuales las normas jurídicas en forma expresa así lo estatuyen; esta es la teoría de la nulidad a texto expreso. Por último, esta la posición que indica que se debe declarar la nulidad únicamente cuando afecta un elemento esencial del acto o que impide que este cumpla su finalidad.


 


Por otra parte, como bien señalan ustedes en la Ley General de la Administración Pública se regulan varios tipos de nulidad, así tenemos las siguientes:


 


1.-       Nulidad absoluta, evidente y manifiesta o de pleno derecho. Es cuando el vicio es tal magnitud que cualquier persona lo puede percibir, es un vicio que salta a la vista (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública).


 


2.-       Nulidad absoluta. Cuando falten totalmente uno o varios de los elementos constitutivos del acto, real o jurídicamente (artículos 169 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).


 


3.-       Nulidad relativa. Cuando uno de los elementos constitutivos del acto es imperfecto, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad es absoluta (numerales 176 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).


 


4.-       Acto inexistente. No se encuentra regulado expresamente en nuestro ordenamiento jurídico. Se manifiesta externamente como si tuviera vida pero no vive en la realidad jurídica. Se identifica como hecho material, como expresión exterior, pero no es consecuencia de la voluntad normativa creada por el orden jurídico. Está presente cuando faltan alguno, algunos o todos los elementos esenciales del acto: órgano competente, manifestación de voluntad, procedimiento y forma. La consecuencia jurídica y material es la nulidad, de pleno derecho, de los efectos derivados del acto aparente. Puede, y debe, ser declarado nulo de oficio, pues el mismo se ha conformado contrariando el ordenamiento jurídico. El acto administrativo inexistente tiene sus propias características. No está beneficiado por la presunción de legalidad y ejecutoriedad. No puede ser considerado regular. Jurídicamente es imposible el saneamiento. La impugnación es imprescriptible. La extinción retrotrae sus efectos al momento de su exterioridad. La Administración Pública y la administración de justicia, de cualquier tipo, pueden comprobar en todo tiempo la inexistencia y declararla de oficio. (Véase el voto n.° 85-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).


 


Frente al panorama de las nulidades el ordenamiento jurídico nos ofrece una serie de mecanismos o institutos para su corrección. Concretamente, la Ley General de la Administración Pública establece los siguientes:


 


1.-       La convalidación: Hacer válido lo que no era válido. Constituye un acto jurídico por el cual se torna eficaz otro que estaba viciado de nulidad relativa. Es un nuevo acto por el cual se subsanan o corrigen las irregularidades de nulidad relativa, localizadas en el otro acto anterior. La convalidación tiene efectos retroactivos a la fecha del acto convalidado (artículo 187 de la Ley General de la Administración Pública).


 


2.-       El saneamiento: Es la conservación del acto, con un vicio de nulidad relativa, que ha omitido una formalidad sustancial, la cual se puede dictar después del acto. El saneamiento tiene efecto retroactivo a la fecha del acto saneado (numeral 188 de la Ley General de la Administración Pública).


 


3.-       La conversión: Se presenta cuando, pese a que un acto es absolutamente nulo o que siendo relativamente nulo, se dicta otro acto que reúna los elementos constitutivos (formales y materiales) del anterior. Tiene efecto desde su fecha (artículo 189 de la ley General de la Administración Pública).


 


En cuanto a los efectos de las nulidades están los siguientes:


 


1.-       Nulidad absoluta. Tiene efectos puramente declarativos y retroactivos a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe (artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública).


 


2.-       Nulidad relativa. Solo produce efectos para el futuro, excepto cuando el efecto retroactivo sea necesario para evitar daños al destinatario, a terceros o el interés público (artículo 178 de la Ley General de la Administración Pública).


 


3.-       Acto inexistente: tiene efectos desde el momento de su exterioridad.


 


Establecido lo anterior, y entrando en el tema de las nulidades en el procedimiento parlamentario costarricense, debemos de indicar, como ustedes bien lo señalan, que el Estatuto Parlamentario presenta un vacío normativo, pues no regula el procedimiento ni los supuestos para declarar la nulidad de las actuaciones y omisiones parlamentarias.


 


Ahora bien, tenemos que el vicio puede estar residenciado en el acto parlamentario final, constituyendo un vicio de fondo invalidante, el cual puede ser atacado a través de los proceso constitucionales de defensa de la Constitución (acción de inconstitucionalidad y la consulta judicial de constitucionalidad) o por medio del proceso constitucional de garantía (recurso de amparo) cuando amenaza o vulnera los derechos fundamentales de una persona. El otro supuesto, objeto de la consulta, es cuando el vicio se encuentra en las actuaciones y omisiones parlamentarias referentes a los procedimientos parlamentarios, el cual, sí tiene ciertas características (cuando se trate de la violación de algún requisito o trámite sustancial previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, artículo 73, inciso c de la Ley Jurisdicción Constitucional), invalidaría el acto parlamentario final.


 


En relación con este segundo tipo de vicios, los sujetos que participaban en el procedimiento parlamentario y que podrían incurrir en actuaciones nulas, que emiten actos o realizan omisiones que podrían estar viciadas de nulidad son los siguientes:


 


1.-       Los órganos colegiados. Las comisiones, permanentes ordinarias o permanentes especiales, especiales, especiales mixtas, con potestad legislativa plena, el plenario, las fracciones parlamentarias.


 


2.-       Los órganos individuales. Los presidentes de los órganos colegiados.


 


Sobre el tipo de nulidades en el procedimiento parlamentarios se pueden presentar las siguientes:


 


1.-        Las esenciales en la terminología de la Sala Constitucional (equiparables a la absoluta del acto administrativo): Son aquellas:


 


a.-        Que afectan la finalidad del procedimiento. En esta dirección, y siguiendo BIGLINO, no podemos dejar de lado que el procedimiento legislativo, lejos de tener un carácter puramente instrumental, “(…) constituye la garantía de la participación democrática de las minorías en la elaboración de la ley. Por ello, las infracciones procedimentales adquieren en la actualidad un relieve desconocido en épocas pasadas, cuando la ley se concebía como la expresión de una sola y unitaria voluntad”. (Véase a BIGLINO CAMPOS, PALONA. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid, Producciones Gráficas Universales, 1991, pág. 16).  En el mismo sentido, la Sala Constitucional, en el voto n.° 3220-00, nos recuerda lo siguiente:


 


IV.- Sobre la esencialidad en los procedimientos legislativos. El artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no determina con claridad cuáles vicios en el procedimiento de formación de las leyes, en caso de ser detectados, producen invalidez desde el punto de vista constitucional. Para definirlo, resulta necesario relacionar esta disposición con la norma contenida en el inciso c) del numeral 73 de la Ley que rige esta Jurisdicción, que prevé que – en acciones de inconstitucionalidad - y en principio, en el trámite de la ley ordinaria, los defectos controlables por parte de la Sala son aquellos que se refieren a la violación de algún requisito o trámite "sustancial" previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. De lo anterior deriva la necesidad de que sea la propia Sala Constitucional, en cada caso particular, la que se encargue de establecer cuáles requisitos o trámites resultan "esenciales", al punto de invalidar el procedimiento para la elaboración de una determinada norma debido a su incumplimiento, ya que es claro que la lectura de la disposición en sentido contrario, conduce a la conclusión de que no toda violación al procedimiento, para la elaboración de la Ley formal, constituye un defecto sustancial, y claro está, con consecuencias respecto de la constitucionalidad de la misma. Para contestar la interrogante así planteada, se debe empezar por reconocer que el procedimiento legislativo, como unidad, tiene la finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa , sea efectivamente realizada, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos inmersos en la dinámica parlamentaria. Es decir, que en última instancia lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política – incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y – no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Al efecto, debe tenerse presente que el debido proceso legislativo constituye una ordenación necesaria y preestablecida – en la Constitución Política y en el Reglamento de la Asamblea Legislativa -, de una serie de actos sucesivos dirigidos a materializarse en una decisión final, que es la aprobación del proyecto de ley; y que en un sistema democrático, como el que nos rige, está impregnada por principios básicos que son indispensables y que deben tenerse en cuenta, al momento de evacuar estas consultas. La Sala concuerda con la más destacada doctrina del Derecho constitucional, que la decisión legislativa final requiere del tiempo necesario para que la voluntad parlamentaria se forme por completo. En un sistema democrático ello supone dar una amplia participación a todos sus integrantes, o al menos, a una parte considerable de ellos. Precisamente, esta es la razón por la que el debido proceso legislativo no ha sido diseñado para ser un trámite célere o de emergencia, antes bien, es del más alto interés público, que sea de calidad y que la decisión final sea el producto de la más honda reflexión. En la Asamblea Legislativa se encuentra el foro que representa las diversas fuerzas políticas y su dinámica debe permitirles el espacio necesario, tanto para las discusiones como para las negociaciones políticas, en la aprobación de proyectos de ley o en el control político que le es propio. El procedimiento legislativo debe garantizar, en esa dinámica – como ya se dijo - el acceso y la participación de las minorías, pues ellas también representan intereses de la sociedad civil. No cabe duda a la Sala que el Reglamento de la Asamblea Legislativa , mediante la determinación de períodos de intervención de los diputados, tanto en el Plenario como en las comisiones, potencia una amplia participación de todos los sectores en el debate parlamentario y, además, cuando se ocupa de la participación proporcional de las minorías, no hace otra cosa, más que desarrollar lo que la Constitución Política garantiza en torno a los grupos cuantitativamente menores, también representados en su seno. Al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad. La proyección de la actividad parlamentaria hacia el exterior es una garantía constitucional (artículo 117 de la Constitución Política); de allí que las disposiciones del Reglamento que instrumentalizan esa proyección y la forma de hacerla efectiva, deba calificarse como un Derecho constitucional aplicado y su desconocimiento, como una violación esencial. Con base en estos preceptos, es que será analizado el procedimiento empleado por la Asamblea Legislativa para la tramitación del proyecto de Ley en consulta. Con el fin de alcanzar la máxima claridad de exposición, se advierte que en esta parte de la sentencia, sobre el procedimiento legislativo, los números de folios que aparecen entre paréntesis, se refieren a los del expediente legislativo”.


 


b.-       Las que violentan principios cardinales del procedimiento parlamentarios, tales como el pluralismo político, el principio democrático y sus componentes esenciales, los derechos fundamentales de los parlamentarios, etc.  El Tribunal Constitucional Español, en la sentencia n.° 99/1987 señaló que se produce nulidad cuando afecta la finalidad del procedimiento o el pluralismo político.


 


c.-        Las actuaciones que omiten formalidades directamente derivadas del Derecho de la Constitución, verbigracia: se omite un debate, el texto que se discute y aprueba en el primer debate es sustancialmente diferente al que se discute y vota, en forma definitiva, después de concluido el segundo debate, la omisión de publicar el proyecto de ley, cuando se le niegan los derechos fundamentales que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le concede a los parlamentarios para que ejerzan sus funciones, etc.


 


d.-       El incumplimiento de trámites sustanciales del Reglamento de la Asamblea Legislativa, los cuales están estrechamente relacionados con los principios del pluralismo político y el democrático, tales como: La omisión de convocar a una sesión  de una comisión a uno de sus miembros, la negativa de darle trámite a un recurso presentado por un diputado en tiempo y forma, etc.


 


e.-        Cuando se quebrantan los derechos fundamentales de las personas, especialmente cuando la Asamblea Legislativa, por medio de una comisión especial investigadora está investigado ciertos hechos y con motivo de esta actuación infringe tales derechos, lo que ha dado lugar a que se declaren con lugar no pocos amparos contra la Asamblea Legislativa. En efecto, en el voto 3967-98, por primera vez, la Sala Constitucional reconoce que se puede declarar con lugar un recurso de amparo, cuando en el ejercicio de su facultad investigadora, la Asamblea Legislativa haya incidido negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de los ciudadanos, sobre todo cuando sus actuaciones exceden las reglas esenciales de protección de esos mismos derechos. Además, en esta resolución, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo, ya que al accionante nunca se le citó para comparecer ante la comisión, no tuvo oportunidad alguna para referirse a los hechos u omisiones que se le atribuyeron y no pudo explicar sus actos. La Sala consideró, en este caso, que la recomendación que afectó al amparado, es contraria al principio de razonabilidad y lesiona los derechos a la defensa y de acceder, como cualquier ciudadano, a un cargo público. Como puede observarse, en esta sentencia, la Sala da un giro de 180 grados en relación con la jurisprudencia sentada por ella sobre el tema en el pasado, ya que considera que las recomendaciones pueden incidir negativamente en la esfera de los derechos fundamentales, lo que permite declarar con lugar los amparos en lo que se demuestre esa situación. Además, fija como parámetros, la violación al principio de razonabilidad y los derechos de defensa y de acceder a un cargo público. (Véase en el mismo sentido el voto n.° 379-00 del Tribunal Constitucional). También cuando se quebranta un derecho fundamental de un diputado, en este último caso tenemos el recurso de amparo que declaró con lugar la Sala Constitucional contra un acuerdo legislativo que rechazó la renuncia de un diputado a su curul. En efecto, la Sala Constitucional, en el voto n.° 1435-92, señaló lo siguiente:


 


“No son, pues, de recibo ninguna de las objeciones para fundamentar la no aceptación de la renuncia presentada y se rechazo deviene arbitrario –con violación de lo dispuesto en el artículo once constitucional- y el recurso procedente, toda vez que lesiona el derecho constitucional del petente a que se lo declare electo para el ejercicio de su diputación como en derecho corresponde (Artículos 9 y párrafo 3 del 137, ambos del Código Electoral)”.


 


f.-        Cuando se infringe el principio de la interdicción de la arbitrariedad, es decir, cuando se quebranta la prohibición del ordenamiento jurídico a los poderes públicos de dictar actos arbitrarios, sea conductas contrarias a lo justo, lo razonable y legal, inspirados solo en la voluntad, en el capricho o con un propósito maligno, con abuso de poder y fuerza. A pesar de que, a diferencia de que ocurre con la Constitución Política española de 1978, donde se recoge este principio en el numeral 9.3, como un principio constitucional, nuestra Carta Fundamental de 1949 no lo contempla, la Sala Constitucional lo ha reconocido por medio de su jurisprudencia, estableciendo, en forma clara y unívoca, su vigencia y aplicación en el ordenamiento jurídico costarricense (Véase el voto n.° 8457-01 de la Sala Constitucional).


 


2.-       Las no esenciales (equirables a las relativas del acto administrativo). Vicios de cierta relevancia, pero que no alteran de un modo sustancial el procedimiento parlamentario.


 


En este supuesto, se subsanan por el instituto de la preclusión: Si se cierra una etapa procesal, y no se ha producido la nulidad absoluta, con el paso a la siguiente, se convalida el vicio. En estos casos, también se podrían usar las técnicas de la convalidación y del saneamiento.


 


En lo referente a los sujetos competentes para declarar de oficio o instancia de parte la nulidad que se presenta en el procedimiento parlamentario están los siguientes: 


 


1.-       Externos: La Sala Constitucional, quien solo actúa a instancia de parte, concretamente: cuando se le formule una consulta de constitucionalidad de conformidad con los numerales 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional o se le presenta un recurso de amparo.


 


2.-       Internos: Dependiendo de quien haya emitido el acto tenemos:


 


a-                 Órganos individuales. Los Presidentes de los órganos colegiados (comisiones, plenario).


 


b-                 Órganos colegiados. Las Comisiones, Plenas, Plenario, Fracciones.


 


Por último, debemos referirnos a las técnicas procesales que hay para atacar las nulidades que se presentan en el procedimiento parlamentario. Como se indicó atrás, en Costa Rica, el Reglamento de la Asamblea Legislativa tiene una falencia y es que no regula un procedimiento para atacar las nulidades que se origen en aquel. Atendiendo al principio de  corrección formal de los procedimientos, que  tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no solo la constitucionalidad del acto parlamentario final, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones, podemos afirmar que las nulidades se pueden atacar a través de los siguientes recursos.


 


1.-       La apelación. Cuando el acto proviene del presidente, sea el de la Asamblea Legislativa o de un órgano preparatorio.


 


2.-       El recurso de revisión. Cuando el acto proviene del órgano, sea este un órgano preparatorio o un órgano decisorio.


 


3.-       La retrotracción, tal y como está previsto para el caso de las Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, en el numeral  167 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que permite retrotraer a primer debate un proyecto de ley que se encuentra en segundo debate para subsanar algún vicio de procedimiento, la que se puede  aplicar, por analogía, en el plenario y en las comisiones.


 


4.-       Por una resolución de presidente de la Asamblea Legislativa con base en la potestad de dirección.


 


Como bien saben los consultantes, el presidente de la Asamblea Legislativa, de conformidad con el numeral 27, inciso 4), tiene la atribución de dirigir la discusión de acuerdo en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, potestad que ha sido reconocida por la Sala Constitucional, cuando en voto n.° 3220-00, indicó que él es el director del debate parlamentario, y su actuación es plenamente acorde con el Derecho de la Constitución, siempre que no restrinja ilegítimamente el ejercicio de la función representativa de los legisladores. Más aún, la doctrina considera que las resoluciones presidenciales pueden encuadrarse dentro de la denominada “jurisprudencia intraparlamentaria”, cuando “(…) cumplen una misión interpretativa de las normas parlamentarias o de usos y prácticas que surgen de la espontaneidad del funcionamiento real de las Cámaras” (Véase: MARTÍNEZ ELPIE, León. “Caracterización y fuentes del Derecho Parlamentario, En Boletín de Legislación Extranjera, mayo-junio, 1986, pág. 39). Por su parte, SANTAOLALLA, indica que las resoluciones del presidente resuelven caso a caso las vicisitudes presentadas –agregamos nosotros, en el procedimiento parlamentario, dentro de los cuales se encuentran sus vicios. (Véase: SANTAOLALLA, Fernando. Derecho Parlamentario español.  Madrid, Espasa-Calpe, S.A., 1990, pág. 49).


 


Así las cosas, con base en esa potestad que le otorga el ordenamiento jurídico parlamentario al presidente de la Asamblea Legislativa y al de los órganos preparatorios, cuando a petición de un diputado o de una fracción parlamentaria o de oficio, llegare a constar fehacientemente que se ha producido un vicio en el procedimiento parlamentario, puede declarar la nulidad respectiva. La costumbre parlamentaria, fuente sociológica del Derecho Parlamentario, registra algunos casos, concretamente cuando los presidentes de la Asamblea Legislativa, en 1988 y 1989, anularon varias normas, entre ellas algunas presupuestarias las cuales no habían sido aprobadas por la respectiva Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios. En efecto, se dijo en esa ocasión, “(…) a los efecto de subsanar lo que se planteó como erróneo o violatorio al procedimiento reglamentario o a las disposiciones constitucionales” (Vid. acta n.° 91 de la sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa del 21 de octubre de 1988 y a VILLEGAS VALVERDE, Eliam Jorge. “La nulidad en el Derecho Parlamentario costarricense”. Tesis para optar por el grado de Licenciado en Derecho. San José, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, pág. 155.). También, en la sesión anterior, sea la 90 de 20 de octubre de 1988, decidió retirar una norma de presupuesto que se discutía en tercer debate, por considerar que la era contradictoria con otro de los artículos que se incorporaron en el mismo proyecto en discusión. Dijo en ese entonces el presidente de la Asamblea Legislativa “(…) he determinado, y así lo he informado a los señores Jefes de Fracción, que habiendo sido la voluntad de la comisión dictaminadora, derogar el artículo 127, de la le No. 7.097, no cabe a su vez, interpretar ese artículo, por lo que me permitiré excluir del proyecto la norma interpretadora, para que el plenario legislativo tácitamente, o por medio de la resolución de un recurso de apelación, definan en última instancia sobre este asunto”. Por último, en 1989, el presidente de la Asamblea Legislativa excluyó de la votación el primer punto del segundo Informe de la Segunda Comisión Especial que investigó todo lo relacionado con el Narcotráfico, pues consideró que dicho punto ya estaba comprendido en el anterior informe, el cual ya había sido aprobado. (Vid. VILLEGAS VALVERDE, Eliam Jorge. Op. cit., pág. 155 y 156).


 


5.-        Por medio de una moción de orden.


 


Como es de todos conocidos, la moción de orden, regulada en el numeral 153 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, tiene por finalidad encausar el procedimiento parlamentario conforme a los principios (fuentes axiológicas), las normas (fuentes normativas) y usos y prácticas parlamentarias (fuentes sociológicas) del Derecho Parlamentario costarricense. Desde esta perspectiva, la moción de orden constituye otra herramienta que otorga a los diputados el Reglamento de la Asamblea Legislativa para subsanar los vicios de procedimiento.


 


Con base en el anterior marco teórico, el recurso de nulidad para atacar los vicios que se presentan en el procedimiento parlamentario tiene su fundamento, como se dijo anteriormente, en el principio de  corrección formal de los procedimientos, que  tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no solo la constitucionalidad del acto parlamentario final, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.


 


En cuanto al traslado de la doctrina de los elementos del acto administrativo al acto parlamentario, concretamente sobre el tipo de nulidades, tal y como se desprende de este estudio, lo mejor es hablar de nulidades esenciales y no esenciales, siguiendo la terminología de la Sala Constitucional.


 


En relación con el principio de autotutela del Parlamento para declarar las nulidades que se presentan en el procedimiento parlamentario, este resulta plenamente aplicable, con base en la potestad autonormativa que le garantiza el Derecho de la Constitución, el principio de corrección formal de los procedimientos y la doctrina de la “interna corpuris”.


 


Por último, cada órgano parlamentario, preparatorio y decisorio, así como los órganos de dirección, tienen competencia para declarar las nulidades que se han presentado en el procedimiento parlamentario, sin perjuicio, claro está, que la Sala Constitucional, mediante la consulta de constitucionalidad, preceptiva o facultativa, o el recurso amparo, también lo haga cuando, conforme al Derecho de la Constitución, corresponda.


 


 


IV.-     CONCLUSIONES.


 


1.-       El recurso de nulidad para atacar los vicios que se presentan en el procedimiento parlamentario tiene su fundamento en el principio de  corrección formal de los procedimientos.


 


2.-       En el caso de los vicios del procedimiento parlamentario lo mejor es hablar de vicios esenciales y no esenciales.


 


3.-       Los órganos parlamentarios, preparatorios y decisorios, al igual que los de dirección, tienen competencia para declarar las nulidades que se presentan en el procedimiento parlamentario.


 


De ustedes, con toda consideración y estima,


 


 


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


 


FCV/mvc