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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 209
 
  Dictamen : 209 del 25/06/2007   

C-209-2007


25 de junio de 2007


 


Ingeniero


Álvaro Rodríguez Águilar


Director Ejecutivo a.i.


Instituto Nacional de Transferencia en Tecnología Agropecuaria.


 


Distinguido señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° DE-INTA-188-2007 del 29 de mayo del 2007, por medio del cual solicita a la Procuraduría General de la República el criterio sobre cuál es la dependencia encargada (INTA o SFE) de elaborar la supervisión de las pruebas de eficacia biológica.


 


I.-        ANTECEDENTES.


 


A.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.


 


Por medio del oficio n.° AL-INTA-02-2007 del 24 de mayo del 2007, suscrito por la Licenciada Emily Vargas Rivera, asesora legal del INTA, se concluye lo siguiente:


 


“En consecuencia estima esta asesoría de conformidad con lo expuesto que los facultados para llevar a cabo la supervisión especializada de los experimentos de campo para las pruebas de eficacia biológica, lo es esta dependencia, sea el INTA ya que incluso el nuevo reglamento, que como se dijo se aplica en forma secundaria, no establece en forma clara, precisa y concreta quien es el encargado de llevar a cabo este trámite por cuanto hace referencia únicamente al trámite administrativo de presentación de documentos, análisis de documentos, emisión de resoluciones, etc, pero no a la elaboración de pruebas”.


 


B.-       Criterio del Servicio Fitosanitario del Estado.


 


Mediante oficio n.° ADPb-1659-2007 del 01 de junio del 2007 este Despacho dio audiencia de la presente consulta al Ing. Luis Echeverría Casasola, director ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Mediante oficio n.° DSFE-471-07  del 14 de junio del 2007, recibido el 19 de ese mismo mes, el citado funcionario aporta el criterio de la Asesoría Jurídica de SFE, el que consta en el oficio n.° 008-2007 del 07 de junio del 2007, suscrito por el Licenciado Sigurd Vargas Yong, que, en lo que interesa, señala lo siguiente:


 


“Es criterio de esta asesoría jurídica que la realización y aprobación de las pruebas de eficacia biológica para el registro de plaguicidas de uso agrícola pueden estar a cargo del INTA sin que ello implique violación de la ley 7664, todo lo contrario en la ley 8194, ley de creación del INTA, posibilitan jurídicamente que dicha labor la asuma el INTA, incluso así se dispuso en el nuevo reglamento de registro de plaguicidas.


Sumado a lo anterior, debe considerarse la recomendación que en ese sentido giró la CGR, la cual comparte esta asesoría pues a todas luces resulta inconvenientes que los oficiales encargados del registro sean los que se encarguen de supervisar, aprobar y validar las prueba de eficacia biológica”.


 


C.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.


 


El Órgano Asesor, en los dictámenes C-175-05 de 11 de mayo del 2005 y C-168-06 de 02 de mayo del 2006, se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica y las funciones del Servicio Fitosanitario del Estado. Por su parte, en el dictamen C-009-03 de 20 de enero del 2003, abordamos el mismo tema pero referido al INTA.


 


II.-       SOBRE EL FONDO.


 


El meollo de la cuestión está en determinar si la función de supervisión de las pruebas de eficacia biológica cae dentro de la competencia del INTA o de la del Servicio Fitosanitario del Estado. También debemos explorar la posibilidad de si presenta o no el fenómeno de competencias concurrentes o si se trata más bien de unas competencias principales en cabeza de un órgano y unas residuales en titularidad del otro.


 


Como es bien sabido, cuando el ordenamiento jurídico atribuye una competencia en forma prevalente y exclusiva a un órgano de la Administración Pública, la consecuencia necesaria y lógica es que los otros órganos no la pueden ejercer, de ahí que se hable de una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Pero también puede ocurrir que estemos en presencia de una competencia concurrente debido a que el ordenamiento jurídico le otorga la función, en forma simultánea, a dos o más órganos de la Administración. Por último, tenemos un tercer escenario, y es cuando el ordenamiento jurídico le concede en forma principal la competencia a un órgano, pero si este la declina la puede ejercer otro órgano, residualidad que también opera cuando el ordenamiento jurídico encarga a un órgano ejercer las competencias no asignadas a los demás, tal y como ocurre con el Ministerio de la Presidencia.


 


Establecido lo anterior, para llegar a una solución conforme al ordenamiento jurídico necesariamente debemos analizar las competencias del Servicio Fitosanitario del Estado, las del INTA, terminar en qué consisten las pruebas de eficacia biológica y, por último, precisar en qué competencias se ubican.


 


Sobre las atribuciones del SFE, en el dictamen C-168-06, indicamos lo siguiente:


 


“El SFE fue creado por la ley n.° 7664 de 8 de abril de 1997, denominada Ley de Protección Fitosanitaria.  Entre los objetivos de esa ley, de conformidad con su artículo segundo, se encuentra proteger los vegetales de los perjuicios causados por las plagas; evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola; regular el combate de las plagas en los vegetales; fomentar el manejo integrado de plagas dentro del desarrollo sostenible, así como otras metodologías agrícolas productivas que permitan el control de plagas sin deterioro del ambiente;  regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; etc.


       Para llevar a cabo esos objetivos, el artículo 4 de la ley creó el SFE, como un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, dotado de personalidad jurídica instrumental.  Dicha norma dispone lo siguiente:


Artículo 4.-


Autoridad administrativa.-   Corresponderá al Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Servicio Fitosanitario del Estado que contará para su funcionamiento y administración con personalidad jurídica instrumental.  Ejercerá sus funciones por medio de las dependencias necesarias para aplicar la presente ley y sus reglamentos.  Para ello, establecerá, mediante decreto ejecutivo, la estructura organizativa técnica y administrativa que se requiera’.


Respecto al grado de desconcentración con que cuenta el SFE, en nuestro dictamen C-175-2005, del 11 de mayo del 2005, indicamos lo siguiente:


 


“De la lectura de la Ley que nos ocupa [se refiere a la n.° 7664 ya citada] no se puede deducir que el Servicio Fitosanitario, entendido como órgano del Ministerio, tenga la potestad de agotar la vía administrativa, ni que se encuentre sustraído de la potestad de mando del superior, o sea, del cumplimiento de sus órdenes, instrucciones o circulares.  No hay ninguna norma en la Ley que permita afirmar la improcedencia de un recurso jerárquico contra lo resuelto por el Servicio.  De manera que en ausencia de una disposición específica en sentido contrario, el Ministro agota la vía administrativa y ejerce respecto del Servicio las funciones de superior jerárquico.  De allí que en este caso específico nos encontramos en presencia de un órgano de desconcentración mínima”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).


       Por otra parte, el artículo 8 de la ley n.° 7664 detalla las facultades que ostentan los funcionarios del SFE:


Artículo 8.-


Facultades de autoridades fitosanitarias. Las autoridades fitosanitarias debidamente acreditadas estarán facultadas para:


a) Inspeccionar los vegetales donde se cultiven, empaquen, procesen, almacenen o comercialicen.


b) Inspeccionar los lugares donde se fabriquen, formulen, mezclen, reempaquen, reenvasen, almacenen, vendan y utilicen sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, así como sus medios de transporte.


c) Efectuar la inspección fitosanitaria en el lugar o país de origen de los vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola que la requieran para autorizar su importación. El Servicio Fitosanitario del Estado determinará en cuáles casos el costo de la inspección correrá por cuenta del importador.


d) Inspeccionar los medios de transporte nacional o internacional, la carga, los equipajes y otras pertenencias de pasajeros y solicitar la documentación necesaria en caso de transporte de carga, para determinar la existencia de plagas.


e) Tomar muestras para análisis, retenerlas o inspeccionarlas; efectuar o supervisar el análisis; ordenar los tratamientos, ejecutarlos o supervisarlos; ordenar y supervisar la industrialización y cuarentena de post-entrada; decomisar vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola, sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación, destruirlos, rechazar el ingreso o reexpedirlos, de acuerdo con lo estipulado en la presente ley y sus reglamentos.


f) Emitir los documentos fitosanitarios oficiales.


g) Velar por el cumplimiento y la ejecución de las medidas técnicas.


h) Controlar el ingreso y la salida de personas y vehículos de áreas o zonas en cuarentena.


i) Retener vehículos, maquinaria agrícola, suelo, vegetales y otros materiales portadores o posibles portadores de plagas, para aplicar u ordenar las medidas fitosanitarias que procedan.


j) Denunciar, ante la autoridad judicial correspondiente, a las personas físicas o jurídicas que infrinjan las disposiciones de esta ley y sus reglamentos’.


       De la lectura de la norma anterior, resulta claro que las personas que prestan sus servicios en el SFE, están llamadas a ejercer funciones públicas, para lo cual se les ha dotado incluso de potestades de imperio, relacionadas con la inspección, retención y decomiso de bienes”.


 


Por su parte, el numeral 33 de la Ley n.° 7664 de 08 de abril de 1997, Ley de Protección Fitosanitaria, regula las investigaciones con fines de inscripción; así las cosas todas las investigaciones con sustancias químicas, biológicas o similares para uso agrícola, con fines de inscripción, deben ser autorizadas y supervisadas por el SFE.


 


En cuanto al INTA, en el dictamen C-009-03, expresamos lo siguiente:


 


“El Instituto Nacional de Innovación Tecnológica se crea con el objeto de fomentar la investigación tecnológica en el sector agropecuario, de manera de favorecer el desarrollo del sector. Para lo cual tendría que realizar investigaciones de interés social, sin perjuicio de que realizara investigaciones particulares y vendiera sus servicios.


 


       Es de advertir que el interés del legislador no fue crear un ente descentralizado, como tal independiente respecto del Poder Ejecutivo. Por el contrario, del artículo 1ª de la Ley resulta claramente que el INTA es un órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería. El legislador le categoriza como un órgano de desconcentración máxima, lo que implica que le ha sido transferido un amplio poder de decisión en una materia determinada; en este caso la investigación en materia agropecuaria. El Instituto debe generar, investigar, innovar y validar, así como difundir tecnología agropecuaria”.  (Las negritas no corresponden al original).


 


Por su parte, el numeral 19 de la Ley n.° 8149 de 5 de noviembre del 2001, Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, indica que el INTA debe inscribir en el Registro de la Propiedad Industrial o en el Registro de Obtenciones Vegetales, si existe, toda nueva opción tecnológica que resulte de su iniciativa de investigaciones.


 


En cuanto a las pruebas de eficacia biológica se indica que son el documento mediante el cual el órgano público certifica de manera oficial la eficacia del producto, previa demostración en el campo.


 


Por último, el Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola, decreto ejecutivo n.° 33495 de 31 de enero del 2007, dentro de sus considerandos, principios  y objetivos, se indica lo siguiente:


 


“1º—Que es un derecho fundamental de los habitantes gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como un deber ineludible del Estado procurarlo.


2º—Que de conformidad a lo dispuesto en la Ley de Protección Fitosanitaria, el registro, control y uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, tiene como propósitos esenciales disponer de la información sobre las características, calidad, identidad y eficacia de estas sustancias, así como velar por la correcta utilización de estas, para procurar que sean razonablemente utilizados y no generen riesgos inaceptables a la salud humana y el ambiente, aún cuando se utilice conforme a las recomendaciones de uso.


3º—Que los insumos agrícolas, en especial las sustancias químicas, biológicas o afines para el uso en el combate y control de plagas, que afectan en la agricultura, constituyen un importante factor en la competitividad de nuestros productores agrícolas.


4º—Que nuestro país es parte del Convenio de Basilea sobre el comercio internacional de sustancias peligrosas y es país suscriptor de los Convenios de Rótterdam y Estocolmo, los cuales establecen una serie de derechos y obligaciones, para los países miembros de esos convenios internacionales, en el comercio internacional de plaguicidas agrícolas.


5º—Que resulta fundamental, en aras de la competitividad del sector agropecuario así como en la protección de la salud humana, el ambiente y la sanidad vegetal, contar con un sistema de registro equilibrado y moderno, que opere con regulaciones claras y acorde con las obligaciones internacionales adquiridas por nuestro país.


6º—Que la complejidad de la materia de registro de las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola su uso y control, producto de la abundante normativa internacional de referencia, hace necesario un enfoque multidisciplinario en la administración, funcionamiento y reforma reglamentaria, que nos permita contar con un sistema seguro, integral y capaz de garantizar la calidad, identidad, eficacia y seguridad, de las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola que se comercialicen en nuestro país.


7º—Que las sustancias químicas o afines para uso agrícola, representa un riesgo potencial para la salud humana, el ambiente, la sanidad vegetal y la competitividad del sector agrícola, por ello, se requiere de la revisión, reorientación y el reordenamiento de los principios, regulaciones y procedimientos, bajo los que se administra y funciona nuestro sistema de registro y fiscalización de las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, de tal forma que integren la participación de los Ministerios de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente y Energía, de conformidad con sus competencias.


8º—Que la Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio del Ambiente y Energía y sus reformas, Ley Orgánica del Ambiente y sus reformas, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y sus reformas, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y sus reformas y la Ley de Biodiversidad y sus reformas confieren al Ministerio del Ambiente y Energía, la potestad de formular, planificar y ejecutar las políticas de protección ambiental del gobierno de la República, así como competencia y legitimidad para participar en el proceso de registro, uso y control de plaguicidas.


9º—Que la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y Ley General de Salud, en su artículo 6 le confieren al Ministerio de Salud la potestad de formular, planificar y ejecutar las políticas de protección de la salud, así como competencia para participar en el proceso de registro, uso y control de plaguicidas. Por tanto,


 


Artículo 1º—Los principios rectores del sistema de registro son los siguientes:


a) Principio de verdad científica: Actos y procesos de evaluación de la información y elementos probatorios, mediante los cuales se verifica, científicamente que las sustancias químicas o afines para uso agrícola, cumplen con las regulaciones y requisitos para su registro.


b) Principio de identidad: Evidencias técnicas y científicas, que permiten demostrar que las sustancias registradas cumplan con las especificaciones técnicas bajo las cuales fueron registradas.


c) Principio de calidad: Evidencias, que demuestran que la sustancia registrada cumplió con todos los requisitos reglamentarios para su inscripción.


d) Principio de eficacia: Evidencias agronómicas, técnicas y científicas que permiten verificar que los plaguicidas sintéticos formulados registrados, son eficaces para el o los usos autorizados en su registro.


e) Principio de razonabilidad: Actos y procedimientos bajo los cuales se demuestra que los plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola, utilizados en forma correcta y razonable, no entraña riesgos inaceptables para la salud humana y el ambiente”.


 


En relación con los objetivos de esa norma general secundaria se señala lo siguiente:


 


“a) Crear el Registro de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de uso agrícola del Servicio Fitosanitario del Estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería.


b) Establecer la reglamentación, los principios generales y procedimientos que regulan el proceso de registro, uso y control de los Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de uso agrícolas, con el propósito de aprobar la venta y utilización de los mismos, previa evaluación de datos científicos suficientes que demuestren que el producto es eficaz para el fin que se destina y no representa riesgos inaceptables a la salud y el ambiente, cuando se utilice conforme a las recomendaciones de uso”. (Las negritas no corresponden al original)


 


Desde nuestro punto de vista, dentro de las competencias del INTA no está el supervisar las pruebas de eficacia biológica para fines de inscripción por varias razones, aunque, como se verá más adelante, cuando no tienen ese fin lo puede hacer a través de la facultad que le otorga el ordenamiento jurídico para vender servicios a los particulares o a otros entes públicos. En primer lugar, porque esa atribución no le fue otorgada por ley. Revisando el expediente legislativo n.° 13.881 encontramos que, originalmente, el Poder Ejecutivo, en el proyecto de ley que remitió a la Asamblea Legislativa, pretendió crear una sociedad anónima cuyo objetivo fundamental era contribuir al mejoramiento y sostenibilidad y difusión de tecnología, en beneficio de la sociedad costarricense y la comunidad internacional. La idea era que su patrimonio perteneciera en forma íntegra al Estado, tendría una duración de 99 años y se le daban importantes atribuciones, entre las cuales estaban el establecer, con los sectores privado y público, los instrumentos para el control de calidad de los procesos de investigación tecnológica y garantizar así la certificación de productos finales (vid. artículos 1 y 3 del proyecto original a La Gaceta n.° 14 del 20 de enero del 2000). No obstante, la idea de crear una sociedad anónima fue descartada por los miembros de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa, quienes se decantaron por un órgano de desconcentración máxima dentro del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Al respecto, el Diputado Campos Chavarría explicó las razones de la postura de los diputados en los siguientes términos:


 


“El primer proyecto que se envió, tenía una intencionalidad de abrir a una sociedad anónima y me parece que en la lectura correcta de las realidades, ese es un paso que se “geló”, básicamente, por la mala información de como se condujeron otros proyectos, y que lo que se pretende en este texto sustitutivo que ustedes tienen en la mano, y que fue el que lograron analizar, es un esfuerzo, que no de ahora, lo hemos conversado con ustedes hace mucho tiempo, de la necesidad de ir a la investigación con fundamento en la demanda, y no en lo que el investigador quiera investigar.


 


       El proyecto que ustedes tienen en la mano, es un documento para irlo perfeccionando y de ninguna manera podríamos decir que es un documento final, me parece muy bien que ustedes le hagan las observaciones. Cambia de sociedad anónima a un ente de desconcentración máxima, es lo que jurídicamente podemos hacer, en las condiciones de viabilidad política y de viabilidad jurídica, como jurídica podríamos llevarlo a otros escenarios, pero no hay viabilidad política en este momento.


 


       El documento, si ustedes lo analizan, le restituye al Estado, la responsabilidad de aportar para la investigación, a través del presupuesto del MAG, le da personería jurídica, cuentas corrientes, fideicomisos y capacidad de contratar con los recursos, con los que puede captar en la venta de servicios, y creemos que en ese sentido, el documento todavía tiene algunas deficiencias,  ustedes le anotaron algunas, pero nosotros creemos que todavía le hace falta un poquito más. ¿De dónde se van a tomar los fondos para ese fideicomiso? Para que se pueda arrancar con la contratación, para que podamos superar una debilidad enorme que hay en la función pública, que es que muchas veces no hay recursos, no hay combustible y entonces no camina. Por otro lado elimina el fantasma, de tener que pasar todas las propiedades del Estado a una sociedad anónima, que eso le genera una gran preocupación a la opinión pública, y me parece que con toda razón, este es un elemento que no ha encontrado eco en la sociedad costarricense.


 


       Con respecto a la modificación en la conformación, nosotros metimos un representante de las universidades, del CONARE con el objetivo de que tengan mayor participación las universidades. No podemos meterlas directamente, porque eso rozaría la Constitución, por la independencia de que gozan las universidades, y me parece que hay que hacerlo por la vía de la asignación de fondos, por sentarlos en la mesa de discusión de los planes de investigación, y por darle ahí la rectoría que corresponde al MAG en ese instituto.


 


       Hago estas observaciones, porque todavía queda pendiente una visita acá de las autoridades del Poder Ejecutivo, pensamos que el Ministro de Agricultura y posiblemente el Ministro de Hacienda, para ver de dónde le vamos a incorporar fondos al fideicomiso, para que arranque, en un sistema escalonado, podamos tener la posibilidad de inyectarle una cantidad importante de recursos a este fideicomiso y crear este instituto de desconcentración máxima del Ministerio, darle los hilos y los vasos comunicantes, sin que esté totalmente subordinado a..., y en ese sentido poder  establecer algunos cambios en la conformación de la Junta Directiva, nos parece que no sería difícil”. (Vid. acta de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios de 12 de abril del 2000, visible al expediente legislativo n.° 13.881)


 


Por su parte, ese mismo diputado, en la sesión del 12 de abril del 2000 del órgano preparatorio, en conjunto con varios funcionarios del Poder Ejecutivo indican lo siguiente sobre el tema que nos ocupa:


 


“LIC. LUIS IGNACIO CAMPOS:


 


       En primer lugar quiero disculpar al señor Ministro, él está fuera del país y el señor Viceministro está atendiendo asuntos de última hora.


 


       Mi intervención con respecto al INTA será muy rápida. 


 


       En primer lugar, la transformación institucional que se planteó como el conjunto de leyes que había que modificar en el sector agropecuario público obedece principalmente a una necesidad de transformar y modernizar al sector público agropecuario.  Desde este punto de vista se habían establecido algunos criterios fundamentales que debía cumplir la normativa que rigiera un Instituto de Investigación Tecnológica, y de acuerdo a la experiencia que habíamos observado en los años que tenemos de estar en la administración creemos que es indispensable para el correcto funcionamiento de un instituto de investigación agropecuaria y tecnología agropecuaria, tres elementos fundamentales: Uno.  Es que esta institución no esté sujeta al limite de gasto impuesto por la Autoridad Presupuestaria.  Segundo.  Que tenga un régimen flexible de contratación, principalmente en lo que tiene que ver con las relaciones laborales.  Tercero.  Que tenga acceso y pueda disponer de recursos no solo estatales sino recursos también privados e internacionales, si fuera del caso.


 


       Desde este punto de vista y con base en lo anterior, se planteó originalmente la idea de formar una sociedad anónima, cuyo capital fuera totalmente del Estado ya que cumplía con todos los requisitos, todos los criterios establecidos anteriormente.


 


       El proyecto original planteó una sociedad anónima.   Nosotros consideramos que eso es lo ideal.  Lo ideal es poder mantener la figura de sociedad anónima y que el INTA pase a ser una sociedad anónima en donde el Estado sea el propietario del 100% de las acciones.


 


       No obstante, nos parece que corresponde a los señores Diputados analizar desde el punto de vista político la viabilidad de esta posición y estaríamos de acuerdo con aceptar alguna propuesta diferente a la que nosotros hicimos siempre y cuando cumpla con los requisitos que establecimos antes.


 


       Para resumir me permito numerarlos de nuevo.  En primer lugar, es que tenga la capacidad de recibir recursos tanto privados como públicos.  En segundo lugar, que tenga un régimen de contratación principalmente lo que tiene que ver con las relaciones laborales, que sea flexible.  Con esto me refiero que no esté regido por el Servicio Civil.  En tercer lugar, que esté fuera del límite de gasto impuesto a las instituciones públicas por la Autoridad Presupuestaria.


 


       Esto es en esencia lo que tengo que decir al respecto de este proyecto.


 


DIPUTADO CAMPOS CHAVARRÍA:


 


       Primero que nada, nosotros queremos encomendarle al Ministerio de Agricultura y Ganadería, en este caso usted lo esta representado, pero me parece que lo haga por escrito el Dr. Esteban Brenes.  Nosotros hablamos de la conveniencia de crear para este órgano de desconcentración máxima un fideicomiso que le dé recursos suficientes para que pueda empezar la investigación con suficiente holgura, y estamos hablando de al menos 500 millones de colones y esto fue conversado con el señor Ministro.  El tiene que empezar a ver de dónde le incorporará recursos, si bien de una parte que pudiera transferir del fideicomiso PIPA-MAG-BANCOOP, podríamos hacer el estudio jurídico para ver si no necesariamente tiene que ser recursos, puede ser cartera.


 


       Lo cierto es que con esto podamos darle recursos a este instituto que nace y me parece que otras alternativas podrían ser lo remanente que no esté colocado en Reconversión Productiva en estos años.  Solo como algunas ideas, porque me parece que nosotros excluimos un aporte permanente de Reconversión Productiva porque eso es como cuando uno le da una peseta al chiquito y después se la quita.  Como que dejamos a Reconversión sin financiamiento para el mediano y largo plazo.


 


       El otro aspecto importante es el tema que planteamos ayer de la rectoría en el tema de investigación, para poder incorporar a los rectores.  Considero importante hacer un cambio en la junta directiva para poner entes privados de investigación, que tengan una representación, porque lo que queremos es ya teniendo los rectores y otros institutos de investigación que puedan haber de carácter privado, que podamos tenerlos sentados en esa mesa de un foro de investigación presidido por el señor Ministro y que estén representantes de las universidades que tienen un presupuesto importante en este momento en investigación.


 


       Por otro lado y para finalizar, me parece que el tema de la sociedad anónima estaría descartado, básicamente, por una viabilidad política, en este caso, hay una reacción manifiesta, evidente y contundente de la sociedad costarricense de desconfianza de crear estas entidades, que trasladan funciones públicas al ámbito privado y que, en este caso, no encontraría viabilidad. Por eso el texto sustitutivo cambia sustancialmente el concepto que había enviado el gobierno, para plantearle un texto que realmente, es más acorde con lo que es posible políticamente en este momento, que es crear un órgano de desconcentración máxima con cuentas, con personalidad jurídica, con autonomía suficiente para tomar decisiones y con la posibilidad de conformar planes anuales.


 


       Está dicho en el texto prácticamente, que este instituto es para la investigación de la pequeña y mediana producción agropecuaria y que hay capacidad de integrar a otros entes que ya están haciendo la investigación por su cuenta, como es el caso del Instituto del Café, como es el caso de LAICA, como el caso de CORBANA y como será el caso, a corto plazo de CORFOGA y otros, que organizados en su actividad productiva, van a tener la capacidad y la discrecionalidad de ver cuáles son las áreas de mayor necesidad de investigación.


 


       Dicho esto, quiero que usted lleve esta nota y que quede pendiente la respuesta por escrito de parte del Ministro sobre cómo le asignaríamos recursos. En esto yo comparto con el Diputado Vargas Artavia, que hemos tenido muy buena fe de aportar el pensamiento, la visión, la experiencia a replantear un proyecto, pero no somos gobierno, para decir de dónde vamos a asignar los recursos y esa es la tarea que tenemos pendiente, pedirle esto al rector de esta área que es el Ministro de Agricultura.


 


LIC. LUIS IGNACIO CAMPOS:


 


       Con mucho gusto don Oscar, en esto ciertamente, nosotros coincidimos en la necesidad de fortalecer y crear, ya sea el Instituto con la persona jurídica que ustedes consideren conveniente, que sea una institución viable, desde el punto de vista político y desde el punto de vista económico.


 


       Desde este punto de vista, creo que no hay mayor problema en llegar a un acuerdo en el fondo del asunto, como usted bien lo dice, me parece que lo que habrá que hacer es “raspar la olla”, para ver qué podemos hacer y cómo podemos financiar esta institución.


 


       Yo voy a trasmitir sus inquietudes al Ministro, para que conteste por escrito lo antes posible”.


 


“ING. SERGIO SALAZAR:


 


       Gracias por la invitación, soy el Director de la Dirección de Protección Fitosanitaria, anteriormente llamada Sanidad Vegetal y de la Dirección de Salud Animal, trabajo en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.


 


       Mi invitación no sé a qué obedece, entonces estoy a su disposición. Antes quiero referirme a lo que yo considero, ha sido el proceso de investigación en Costa Rica. La investigación agropecuaria en Costa Rica ha sido un poco desordenada en los últimos años, porque no se ha podido direccionar claramente cuál es el norte que debe llevar, en cuanto al apoyo al productor y a la producción nacional.


 


       Pienso que a eso obedece, más o menos la reforma, y en este caso, la Dirección de Investigaciones Agropecuarias, que sí veo que a través de los años, yo fui parte de esa Dirección en algún tiempo, sujeta a las trabas institucionales, principalmente, al presupuesto ordinario de la República y su estrechez, no ha podido desarrollarse de una forma adecuada y tal vez esa ha sido una de las mayores limitantes que ha tenido la Dirección.


 


       Viendo la última propuesta del proyecto, me parece que por ahí va enfocada la disminución de las trabas y darle un poco más de oxígeno y orientación a la captación de recursos y prestación de servicios, lo que yo considero bastante bueno. Yo lo puedo decir, porque trabajo en la Dirección de Protección Fitosanitaria, anteriormente Sanidad Vegetal, que tiene una ley bastante moderna, que me toco a mi prácticamente inaugurar, que es la ley de Creación del Servicios Fitosanitario del Estado, donde hemos tenido un auge tremendo cuando se nos quitaron muchas de las amarras que teníamos.


 


       Actualmente, la Dirección nuestra que tiene personería jurídica instrumental, como ustedes lo han puesto en el texto del INTA, y que también tiene la facultad de crear un fideicomiso con fondos de los servicios que presta, ha podido prácticamente, dar un servicio sumamente eficiente a lo que son los procesos agroexportadores, que en el contexto del mercado internacional están exigiendo los países compradores, eso se demuestra en la planilla que tenemos hoy en día, por ejemplo, sólo hay alrededor de 120 personas contratadas por presupuesto ordinario y alrededor de 200 contratadas por contratos laborales, para funciones específicas, lo que ha creado que el grado de eficiencia y eficacia de la Dirección aumente sustancialmente, porque normalmente se trabaja con metas y objetivos muy claros y siempre tratando de que solo se contrate la gente si el servicio lo requiere. Eso ha hecho que nosotros tengamos una transformación y un auge bastante fuerte y se ha remozado el servicio fitosanitario.


 


       Esta estructura es similar a la que se propone en el INTA y me parece bastante bien en ese aspecto. Leyendo la Ley del INTA, vemos que 10 años de experiencia en los funcionarios que tienen que ocupar el cargo de la Junta Directiva, es mucho, pienso que 5 años es suficiente, es una sugerencia y otra es que no queda muy claro cuáles serían los mecanismos o contrapesos para fiscalizar el proceso de investigación. Normalmente este proceso es muy difícil de medir, y algunos lo miden por el número de publicaciones que se producen en revistas internacionales con Comité Editorial, otros por el impacto tecnológico que ha creado la medida tecnológica en el incremento a la producción, pero yo creo que el Instituto tiene que tener un mecanismo de al menos una auditoría operativa, que se externa al Instituto, y que anualmente, o periódicamente, se haga una evaluación de los procesos de investigación, en relación con el impacto tecnológico que ha causado y con el presupuesto que se le ha asignado.


 


       Creo que la investigación en Costa Rica ha adolecido de que normalmente no hay una forma de medir el aporte de investigación y cómo se resarce después esa tecnología, en términos de incremento de la producción, en términos de venta de servicios, en términos de solucionar un problema, porque a veces no se venden los servicios, pero se soluciona un problema de tipo tecnológico, que era una traba para lograr un objetivo agrícola, en esa parte no veo que el actual proyecto contemple algo al respecto.


 


       Básicamente eso es lo que yo tenía que decir.


 


DIPUTADO CAMPOS CHAVARRÍA:


 


       Como hay la intención de ir hacia una figura y Sanidad Vegetal tiene alguna estructura similar, especialmente en el tema de cuentas corrientes, administración de fideicomiso, cobro de servicios, contratación de personal fuera de los parámetros del Servicio Civil, que usted nos pudiera, tal vez con la experiencia que tiene, en algunas de las áreas de inflexibilidad o inconveniencia de mejorar en un mecanismo muy similar al que se estaría utilizando con Sanidad Vegetal.


 


       La idea es que en ese sentido, como cuando uno tiene la experiencia, y le dicen: “Si quiere mejorar, qué debemos hacer”. La intención es esa


 


ING. SERGIO ABARCA:


 


       Desde el punto de vista de la personería jurídica instrumental, por ejemplo, que es la figura jurídica que se está proponiendo, me parece que es muy buena.  No desliga del todo al Instituto de la sombra rectora del Ministerio de Agricultura, pero le da la flexibilidad administrativa.  En pronunciamientos que ha hecho la Procuraduría sobre personería jurídica instrumental en diferentes instituciones como la Dirección de Hidrocarburos, la cual trabaja con ese método o el Consejo Nacional de Salarios, el cual trabaja con esa misma figura, se observa que la flexibilidad administrativa es bastante grande y el ministro rector y viceministro de la institución no pierden la jerarquía. Desde este punto de vista, me parece que está bueno.


 


       Desde el punto de vista de manejos de recursos por medio de fideicomisos, observé que en la ley proponen fideicomisos, la palabra en plural.  Considero que es acertado porque en la Ley de Sanidad Vegetal tenemos el inconveniente de que sólo uno podemos crear.  La Ley nos limitó a un fideicomiso y eso nos ha traído problemas en ciertos momentos, como por ejemplo, en el cierre del Banco Cooperativo, con el cual teníamos un contrato de fideicomiso y que producto del cierre, de la quiebra de la institución, nuestros servicios se vieron afectados en el proceso de traslado del fideicomiso de Bancoop a otro banco. 


 


Esta parte me parece que no la contemplaron en el proyecto y que ese sería un acierto, porque es una de las limitantes o los problemas que hemos tenido nosotros, el estar solo con uno.


 


       Además, creo que es inconveniente que haya muchos, porque se puede hacer un problema de carácter administrativo financiero muy grande manejar tantos como se considere.  Pienso que también hay que ponerle un límite y lo único que se debe garantizar es que en la eventualidad de que haya un problema financiero en el banco respectivo, haya una alternativa o dos alternativas pero no tantas como se quiera porque eso podría causar un problema bastante fuerte en el manejo de recursos.


 


       Después, en la contratación de personal por medio del fideicomiso hay que recordar que en un fideicomiso nosotros le decimos al fiduciario que nos contrate.  Nosotros le decimos al banco: “queremos que nos contrate este perfil de persona.”  No le podemos ni siquiera decir mucho.  Nada más decirle que necesitamos un perfil de personas así y así y usted lo contrata.  Hay que recordar también el banco se le contrata, el fideicomiso tiene patrimonio propio, entonces, es contra los fondos del fideicomiso y que aquí no juega nada de lo relacionado con el Régimen del Servicio Civil o algún régimen de contratación pública.  No existe, es totalmente Código de Trabajo.  El banco establece una relación laboral con la personería del fideicomiso con el contratante.


 


       Antes se creía que esto podría causar un problema desde el punto de vista laboral, de inestabilidad laboral en los funcionarios; sin embargo, la experiencia que hemos tenido en sanidad vegetal es que a través de los sucesivos períodos desde que se inició con el fideicomiso de Sanidad Vegetal ha sido el personal más estable, porque normalmente se requiere para un servicio específico y no es un personal flotante que a veces cuando es contratado por el Régimen del Servicio Civil no se sabe, puede servir para tantas cosas como para lo que lo pongan a hacer.  En este caso no, porque normalmente el personal es contratado para un aspecto específico.  Por ejemplo, nosotros tenemos que certificar el melón que se envía a Europa y a Estados Unidos y para eso hacemos contrataciones de técnicos ocasionales por el período de la época melonera, a quienes hemos entrenado y los contratamos por el período de tres, cuatro meses para que presten el servicio a las empresas, las empresas paguen el servicio de sanidad vegetal y después de que termina la temporada melonera se liquida la gente y el año entrante se vuelve a contratar y así no tenemos un grupo de personas flotando en ese período.  Eso lo hacemos, a veces se dice que es una carga para las empresas, nosotros lo hacemos todo de carácter voluntario y no obligatorio del Estado hacia la empresa.


 


       Por ejemplo, en el caso de melón es una exigencia de los países compradores el que nosotros tengamos que certificar, no es una exigencia del Estado costarricense.  En eso la ley es muy llana y creo que ustedes lo han contemplado.


 


       Me parece que la única traba sería el número de fideicomisos.


 


DIPUTADO VARGAS ARTAVIA:


 


       Es sobre el mecanismo que ustedes han implementado tratando asuntos tan corto placistas.  Certificación en melones, como bien dice usted, en cuatro meses.  Pero aquí estamos hablando de investigación científica que requiere de mucho tiempo.  Lo hemos visto en café cuando se libera una variedad después de ocho años de investigación y todavía hay reclamos porque tiene problemas de tasa.  ¿Usted cree que se puede adaptar este sistema con plazos tan amplios?


 


ING. SERGIO ABARCA:


 


       Creo que tal vez cambie un poco el asunto.  Ahí habría que trabajar por proyectos de investigación.  Si un proyecto de investigación sería producir una variedad de café descafeinado por medios de transgénesis, de organismos genéticamente modificados, eso puede llevar doce años, por ejemplo.  En consecuencia, habría que establecer un proyecto que tenga como meta el obtener esa variedad y ponerle un plazo razonable.  Pienso que sería buena porque desde el inicio el proyecto sabría con cuánto contaría y qué plazo tendría el financiamiento y también tendría otra cosa que no hay: investigación y un plazo para entregar un producto. 


 


       En este momento un proyecto en estabulación de ganado que son pruebas de alimentación de tres dietas diferentes, puede durar hasta cuatro o cinco veranos.  Nadie le pone un plazo a eso.  Pienso que trabajar por medio de fideicomisos con plazos definidos le pondría por lo menos un plazo a la investigación.  En algún momento si se financia para trabajar en mejoramiento de cerdos para válvulas de corazón humano, ese proyecto tendría una duración de cinco años y el objetivo al final es crear un cerdo compatible con el humano, que no se produzcan rechazos.


 


       En ese plazo se tendría que dar un resultado que puede ser un éxito o un fracaso, estamos de acuerdo.  Pero no estaríamos pensando en que hay que darle un refinanciamiento por otro período, porque en este período no se pudo obtener información y hay que volverlo a refinanciar y en el caso de que haya que volver a refinanciarlo sería con base en lo que se ha hecho hasta el momento, que se considere que doce años para una variedad de café descafeinado fue muy poco tiempo, porque ya se está a punto de lograr.  Pero con base en un avance.


 


       Pienso que es igual.  Nada más que los plazos serán más largos.


 


DIPUTADO VARGAS ARTAVIA:


 


       A propósito de una variedad de café que pueda darnos condiciones a través de la transgénesis, descafeinado, hay aquí un Capítulo III de las Inscripciones de Patentes y Observancias Vegetales, y en ese artículo 15 dice:  “El Instituto deberá inscribir en el Registro de la Propiedad Industrial o en el Registro de Obtenciones Vegetales si existiere toda una nueva opción tecnológica que será el resultado de iniciativas de investigación.”


 


       Aquí tengo una gran preocupación en la parte de obtenciones vegetales, primero porque nos estamos adelantando a una ley que podría existir o no podría existir.  Puede ser que sea mañana o puede ser que sea dentro de cien años.  Entonces, aquí tengo mi primera observación, cuando esa ley esté contemplará si a esta ley se le dará la oportunidad o no se le dará la oportunidad. 


 


       El otro aspecto es la gran preocupación cuando estamos hablando de patentamiento y volvemos al ejemplo del café.  Si estamos hablando de la variedad que el Instituto ha liberado y que el Instituto ha vendido esas semillas y que el productor las ha multiplicado, aquí bajo una condición de patentamiento sencillamente las semillas de Costa Rica 95 de catoai o de caturra que produzco no podría reproducirlas.  Me penalizan y me mandan a la cárcel si tengo un almacigal.


 


       Aquí estamos hablando de investigación científica para la atención de los productores.  Me gustaría que usted pudiera referirse al comentario que hago.


 


ING. SERGIO ABARCA:


 


       Definitivamente este es un tema tremendamente polémico en este momento.  Incluso no solo a nivel nacional sino a nivel internacional.  Pienso que está bueno que el Instituto pueda inscribir sus innovaciones tecnológicas y de propiedad intelectual, porque si no de todas maneras otros lo van a hacer, eso es lo que está pasando en el mundo.  Por ejemplo, tenemos el caso de las transnacionales de agroquímicos que ahora ven en las obtenciones vegetales la posibilidad de continuar su negocio y siento que será muy difícil que nosotros nos escapemos del todo de un proceso de registro de obtenciones vegetales.  Siento que tiene que ser subgénesis, como lo dice la OPOV, quien regula esto a nivel mundial.  Pero definitivamente tenemos que darle la potestad al Instituto.  Pero la potestad no debe ser un deber, debe ser potestativo.  Si él considera que de esa forma va a proteger el patrimonio de la invención para beneficio de los agricultores, que lo pueda hacer.  En el caso de que considere que no necesariamente lo debe hacer, que no lo haga.  Pero pienso que debe quedar el mecanismo que sea, hablémoslo desde ese punto de vista, potestativo.


 


       Incluso en el segundo párrafo del artículo 15, donde dice:  “El Ministerio de Agricultura y Ganadería deberá incentivar la utilización de las diferentes opciones tecnológicas.”  Ahí debería decir:  “estimulará o incentivará”, pienso que la palabra “debería” se convierte en una obligación y eso sí sería peligroso.  Pienso que hay que dejarle la puerta abierta.


 


       En el caso de la propiedad intelectual en obtenciones vegetales tenemos una moratoria hasta el 2.006 para poder definirnos de cuál sería el mecanismo.  De acuerdo con la OMC no tenemos la obligación de hacerlo ya y sería bueno esperar a ver qué harán países como Brasil que tiene mucha diversidad biológica, países como México que son censo de origen del maíz y que tiene una polémica muy fuerte.  Incluso acaba de modificar su ley de Salud Humana para poder etiquetar los productos transgénicos.  Pienso que en este campo tenemos que dar chance, porque en este momento hacer una ley o encerrarnos a las obtenciones vegetales podría ser peligroso para Costa Rica.


 


       Por eso pienso que sí debe quedar, pero que el Instituto deberá inscribir las innovaciones tecnológicas y los procesos de propiedad intelectual que requiera, porque de esa forma no estamos diciendo que son obtenciones vegetales y de esa forma no estamos diciendo que es una máquina cosechadora que el Instituto va a patentar sino que le estamos dando la potestad de que si él tiene que proteger eso para que otra empresa transnacional no se lo lleve y que quede aquí, que lo haga y que además eventualmente si lo logra patentar el pueda venderlo a otros países o a terceros y ganar dinero con esa situación, pero tiene que ser potestativo como también puede decir que a nivel nacional no voy a cobrar por el uso, a nivel internacional sí voy a cobrar por el uso de la innovación tecnológica.  Pienso que eso tiene que quedar ahí porque si no el Instituto regalaría la información no solo a Costa Rica sino a nivel mundial.


 


DIPUTADO CAMPOS CHAVARRÍA:


 


       Sobre este tema me parece que es importante si estamos creando un Instituto en el país donde vamos a invertir recursos en investigación y en innovación, en donde habrá representación de productores, de universidades, la idea de que se patenten todas esas innovaciones es con el objetivo de que sea un patrimonio nacional, y con respecto a lo de las leyes que fue lo que me preocupó cuando el Diputado Vargas Artavia lo dijo, el texto dice:  “si las existiere”.  Entonces me parece que es adelantar criterio, pero dejo ahí esa posición.


 


       En consecuencia, considero que hay una situación que se dará tarde o  temprano.  Este es un tema que si no retomamos nos vamos a quedar atrás.  Otra gente lo hará y va a patentar los mismos productos y nos vamos a quedar como el burro viendo pasar el tren.


 


       Estos temas hay que analizarlos y lo que tenemos que hacer es adelantarnos para que ese patentamiento, el cual lo puede hacer un instituto, no lo hará el pequeño y mediano productor posiblemente de manera individual, pero sí lo podría hacer el Instituto en representación de esos pequeños y medianos productores que podrían estar haciendo innovación e investigación en sus propias fincas.


 


       Hay que verlo con esa concepción, por lo menos así veo con esa concepción al Instituto, un instituto que será nuestro.  Especialmente de la pequeña y mediana producción y me parece que si hay alguna duda podría agregársele que este Instituto tendrá como prioridades la investigación, la innovación tecnológica y la transferencia de tecnología especialmente para la pequeña y la mediana producción del país.


 


       Considero que no es tajante y cerrada, pero daría prioridad a la posibilidad de que quede contemplada la intencionalidad del legislador”. (Vid. acta n.° 106 del 13 de abril del 2000 de la citada comisión legislativa).


 


Ahora bien, ni el texto sustitutivo que aprueba la comisión parlamentaria, ni en la Ley actual, encontramos una disposición como la que estaba en el texto original, aunque, en honor a la verdad, la discusión del proyecto de ley no se centró en las funciones del INTA, sino más bien en su esquema organizativo y otros aspectos relacionados con él, tal y como lo explicó el diputado Campos Chavarría y los funcionarios del MAG. Empero, de la discusión legislativa hay dos puntos rescatables que nos ayudan a esclarecer el tema en estudio: el primero: que nunca se planteó la idea de sustraerle las funciones y las potestades otorgadas al SFE por ley y trasladárselas al INTA. El segundo, que el INTA fue concebido más como un órgano encargado de la investigación propiamente tal en el sector agropecuario, que como un órgano que ejerce funciones de fiscalización, control y supervisión,  aunque lo anterior no óbice para que venda servicios al sector público y privado, dentro de los cuales podría estar el supervisar las pruebas de eficacia biológica cuando no tienen como fin la inscripción del producto final.


 


En otro orden de ideas, alguien podría afirmar que dentro de la función de validación que se le otorgan al INTA en su ley, se encuentra la función de supervisión de las pruebas de eficacia biológica, pues con ello estaría dando por válido tales ensayos. Empero, la debilidad de esta posición es que se utiliza un concepto genérico, una expresión “envolvente” de la cual no se podría derivar de que se le haya otorgado la citada competencia, porque con la supervisión lo que se busca es certificar que el producto es eficaz, ya que ante una autoridad pública, mediante los estudios de campo, se ha demostrado ese hecho. En pocas palabras, en el caso que nos ocupa, la Ley no le atribuye, en forma específica, esta competencia al INTA para efectos de inscripción, aunque sí la puede ejercer, con base en la función de validación, para otros fines. En este supuesto, y a través de la venta de servicios, el INTA puede supervisar este tipo de pruebas, por lo que en este ámbito estaríamos ante un caso diferente. Desde esta perspectiva, la función de validación que ejerce el INTA está referida a este supuesto, y no al caso de la validación para fines de inscripción.


 


Distinta es la situación del SFE, donde en el numeral 33 de la Ley n.° 7664 se indica en forma clara, precisa y contundente que todas las investigaciones con sustancias químicas, biológicas o similares para uso agrícola, con fines de inscripción, deben ser autorizadas y supervisadas por el SFE.  En este caso concreto, el legislador le otorga al SFE una competencia exclusiva y excluyente, la cual no fue asignada por la Ley posterior al INTA, de manera de que pudiera hablarse de una derogatoria tácita del citado precepto legal.


 


Sobre el tema de la derogatoria tácita, el Órgano Asesor, en el dictamen C-122- 97 del 8 de julio de 1997, manifestó lo siguiente:


 


“Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.


 


‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’


 


‘Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.


 


La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra  ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”.


 


Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó lo siguiente:


 


“La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho  Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política.  Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita.  La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. ..”.


 


Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.


 


Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.


 


Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:


 


a.-        Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.


 


b.-        La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).


 


Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma. En el caso que nos ocupa, ni del texto de la normativa ni de los antecedentes legislativo de la ley posterior se desprende que la intención del legislador hubiese sido otorgar la competencia al INTA para que supervisara las pruebas de eficacia biológica para fines de inscripción, por lo que la competencia que está en la Ley anterior a favor del SFE se mantiene incólume. Además, la Procuraduría General de la República ha sostenido que cuando hay una duda sobre si ha acontecido el fenómeno de la derogatoria tácita debe optar por aquella solución que preserve la voluntad legislativa. Al respecto, en el dictamen C-345-2001 de 13 de diciembre del 2001, expresamos lo siguiente:


 


“En el caso que nos ocupa, existían razones importantes para afirmar que el asunto de la derogatoria tácita no estaba claro. En efecto, el hecho de que en la tramitación del proyecto de ley no se le hubiera dado audiencia a los colegios profesionales, que el tema no hubiera sido objeto de discusión en las diversas instancias parlamentarias, el argumento de que la legislación de los colegios profesionales es especial y, por ende, priva sobre la general, constituían elementos suficientes para sostener que existía una duda razonable sobre si había operado o no la derogatoria tácita. Por lo anterior, consideramos que se debió optar por la conservación del acto legislativo”.


 


Antes de terminar, debemos mencionar que el Reglamento Ejecutivo n.° 33495 supra citado, en el numeral 7.4, d.4, en lo referente al legado de información técnica del expediente, indica lo siguiente:


 


“d.4) Eficacia y Fitotoxicidad. Para plaguicidas sintéticos formulados que se registren por primera vez en el país, se requerirá la realización de al menos un ensayo de eficacia, bajo la supervisión del INTA.


En este caso, los demás usos solicitados se podrán soportar mediante ensayos realizados en condiciones agroecológicas similares a las que requiere el cultivo y la manifestación de la plaga en Costa Rica, mismos que podrán ser reconocidos por el INTA. En caso que un ingrediente activo grado técnico de un plaguicida formulado se haya registrado bajo la modalidad de registro por equivalencia, la formulación correspondiente no requerirá la realización de ensayos de eficacia siempre y cuando las evaluaciones de propiedades físico-químicas del producto formulado que se pretende registrar sean semejantes a las que presenta el material ya registrado (previa comprobación por el SFE). Adicionalmente, se requerirá la realización de pruebas de eficacia reconocidas o supervisadas por el INTA en las siguientes situaciones: cuando se solicite un uso nuevo o cuando las propiedades físico-químicas del producto formulado solicitante difieran significativamente de las del plaguicida previamente registrado”.


 


Como puede observarse de lo anterior, a contrapelo de lo que dispone la Ley 7664, se le asigna la competencia al INTA de supervisar las pruebas de eficacia biológica para registro en los casos de los plaguicidas sintéticos. Estamos, pues, ante una disposición reglamentaria que contradice el numeral 33 de aquella, por lo que el operador jurídico debe de optar por la norma legal y no por la reglamentaria, ya que estamos ante una confrontación evidente y manifiesta entre la norma de mayor rango y la inferior, pues la primera establece que las pruebas de eficacia biológica para fines de inscripción deben ser supervisadas por el SFE, mientras que la segunda señala todo lo contrario en relación con los plaguicidas sintéticos. En este supuesto, aplicando el principio de jerarquía normativa, el cual se encuentra recogido en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, debemos optar por la norma de mayor rango. Pero aún en este supuesto, la Procuraduría General de la República no declara ilegal la norma reglamentaria, toda vez que no tiene competencia para ello, sino únicamente la desaplica, optando por la norma de mayor rango, situación muy similar a la que ocurre, obviamente guardando las distancias del caso, con el papel del juez ordinario en modelo de control de constitucionalidad difuso. Sobre el particular, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-165-2002 de 24 de junio del 2002, expresó lo siguiente:


 


“Siendo entonces que existen mandatos contrapuestos entre la Ley de Salarios Mínimos y de Creación del Consejo Nacional de Salarios, y el Reglamento del Consejo Nacional de Salarios, debe optarse en este caso por acatar lo dispuesto en la primera, por ser una norma de rango superior.  Ya este Despacho se ha pronunciado antes sobre la necesidad de desaplicar en estos casos las disposiciones de rango inferior.  Sobre ese tema pueden consultarse nuestros pronunciamientos C-129-96 del 6 de agosto de 1996, C-111-2000 del 17 de mayo del 2000, OJ-044-2001 del 26 de mayo del 2001 y el C.- 162-2001 ya citado”.


 


III.-     CONCLUSIÓN.


 


1.-        Corresponde al SFE la supervisión de las pruebas de eficacia biológica para efectos de inscripción.


 


2.-        Cuando las pruebas de eficacia biológica tienen otros fines, el INTA, por medio de  la venta de servicios, sí las puede supervisar.


 


De usted, con toda consideración y estima,


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


FCV/mvc


Copia:   Ing. Luis Echeverría Casasola, director ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado.