OJ-058-2007

27 de junio de 2007

Licenciada

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a.i. de la Comisión Permanente

Ordinaria de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto me es grato referirme a su oficio n.° CG-288-07 del 13 de junio del 2007, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo técnico-jurídico sobre el  proyecto de ley denominado “Creación del Cantón XII de la Provincia de Puntarenas, Orocú”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.456.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO.

Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa y así se desprende de su articulado, se busca crear el cantón n.° XII de la Provincia de Puntarenas, denominado Orocú, para lo cual se desmembra del cantón central de Puntarenas los distritos de Chomes, Chira, Manzanillo y Acapulco, siendo Chomes la cabecera de cantón; y el gobierno municipal se ubicaría en el poblado de Judas centro.

II.-       SOBRE EL FONDO.

El numeral 168 de la Carta Fundamental señala que la creación de nuevos cantones debe ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.

Por su parte, la Ley n.° 4366 de 19 de agosto de 1969, Ley sobre División Territorial Administrativa, indica, en su numeral 9, que no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no que queda al menos una población mínima del porcentaje expresado. Solo por excepción pueden crearse cantones nuevos que no lleguen a la población dicha, en lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previo los estudios del caso. Por su parte, el numeral 10 de ese mismo cuerpo normativo indica lo siguiente:

“Artículo 10.- Al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes. La división entre cantones deberá seguir límites naturales; y sólo cuando esto no fuere posible, se señalarán líneas rectas geodésicas. Cuando en la separación de cantones, hubiere líneas rectas geodésicas no naturales, los cantones colindantes financiarán el amojonamiento, que será ejecutado por el Instituto Geográfico Nacional”.

También, la Sala Constitucional, en la opinión consultiva que se encuentra en la resolución número 2009-95, referida al tema de la división territorial administrativa, señaló que la ley que regula esta materia también obliga a la Asamblea Legislativa a observarla cuando está ejerciendo sus atribuciones constitucionales.

“ A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en o haya (sic) de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad”.

Lo anterior significa, que la Asamblea Legislativa, y con mucha razón el Poder Ejecutivo, a la hora de ejercer sus potestades constitucionales y legales deben ceñirse, rigurosamente, a los procedimientos, requisitos y trámites que  se han impuesto a sí mismos  para ejercer  esas competencias.

Concretamente, en cuanto a la creación de nuevos cantones, en ese voto, el Tribunal Constitucional expresó lo siguiente:

“V.- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- Es esta ley, precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en ó haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.

VI ).- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA BIS.- Dicho lo anterior, a juicio de la Sala no se puede crear un nuevo cantón, sin cumplir el procedimiento administrativo contenido en el Ley No. 4366, amén de que del examen del expediente se desprenden serios incumplimientos formales, que conducen todos a que la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa sea sustituida por organismos y dependencias públicas o viciada por omisión de requisitos esenciales, lo tramitado resulta en violación del procedimiento legislativo y en consecuencia, contrario a la misma Constitución Política. En los Considerandos siguientes, se detallan esos incumplimientos.

VII ).- INCUMPLIMIENTOS DEL PROCEDIMIENTO PARA LA CREACION DEL CANTON.- A juicio de la Sala, en la tramitación del proyecto de ley no se han observado las normas que se transcriben :

‘No se podrán crear provincias, cantones o distritos, sin antes conocer el criterio de la Comisión, a cuyo conocimiento serán sometidos los problemas de la división territorial administrativa’. (párrafo 3°, artículo 1°).

‘En adelante no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no le quede al menos una población mínima del porcentaje expresado antes.

‘Por excepción podrán crearse cantones nuevos que no lleguen a la población dicha, en lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previos los estudios del caso’. (artículo 9°)

‘Al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes...’ (artículo 10°)

‘Los interesados en la creación de un nuevo cantón deberán presentar a la Asamblea Legislativa, prueba de que el territorio que ha de constituirlo, se ajusta a lo que indica el artículo 9° y que el resto del cantón por desmembrar, reúne también esas condiciones. Deberán indicar, además, con toda precisión, el perímetro del cantón, acompañando el mapa respectivo.

La Asamblea Legislativa oirá al Poder Ejecutivo acerca de la conveniencia de la creación, el cual se pronunciará previo informe de la Comisión Nacional Territorial Administrativa’. (artículo 13°)

‘Aunque el factor población sea básico para la creación de provincias, cantones y distritos, la Comisión Nacional de División Administrativa podrá considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial.

Los nombres de las nuevas unidades territoriales, serán acordados por la Comisión Nacional de Nomenclatura’. (párrafos 1° y 4°, artículo 15°).-

En efecto, no consta en el expediente legislativo que se hubieran realizado los estudios y el informe de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa. El oficio No. 950118 del 27 de febrero de 1995, que está agregado a los folios 139, 140 y 141, firmado por el Viceministro de Gobernación y Policía, quien es, a la vez, Presidente de la Comisión, no puede tener la virtud de llenar el requisito : primero, porque la competencia para realizar los estudios y hacer recomendaciones, es de la Comisión como órgano y no de su Presidente; y segundo, porque la Ley 4366 exige los estudios y la consulta a la Comisión, lo que no puede suplirse con la frase ‘En vista de que nos hemos enterado que se encuentra en la corriente legislativa el proyecto de ley...’, expresión que resulta incompatible con el objetivo que persigue la Ley 4366 al crear la Comisión, de la que se espera que intervenga formal y específicamente en todo trámite que tienda a la creación de un nuevo cantón. En consecuencia, no se puede llegar a otra conclusión, como no sea la de afirmar que en la tramitación de este proyecto de ley no ha tenido participación la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa y, consecuentemente, no se han cumplido requisitos y formalidades establecidos por el propio legislador en función de los fines y principios constitucionales implicados en la creación de nuevos cantones”.

En el caso que nos ocupa, y así se desprende con claridad meridiana de los elementos que aporte el proponente de la iniciativa, el cantón que se crearía tendría una población de 11.083 habitantes al año 2000, número de habitantes que no alcanzaría el 1% de la población nacional, pues esta, según el último censo del 2000, es de 3.810.179 habitantes.

En vista de esta situación, solo se podría crear con base en la excepción que prevé el numeral 9 de la Ley n.°  4366, para lo cual se requiere de los estudios e informes de la Comisión Nacional de División Administrativa, requisito que de no cumplirse provocaría la inconstitucionalidad de la iniciativa.

III.-     CONCLUSIÓN.

Para evitar los problemas de constitucionalidad señalados, los órganos de la Asamblea Legislativa deberán ajustarse  a los requisitos que prevé la Ley n.° 4633, de previo a su aprobación.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc