C-214-2007

2 de Julio de 2007

 

MBA.José Manuel Ulate Avendaño

Alcalde Municipal

Municipalidad de Heredia

 

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio N° AMH-501-07, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con la siguiente interrogante:

“¿Debe el Alcalde Municipal que cesa funciones en el mes de febrero, dejar elaborado y presentar el informe de labores para ser conocido por el Concejo Municipal en la primera quincena del mes de marzo de conformidad con el artículo 17 inciso g) del Código Municipal, o le corresponde al Alcalde Municipal que inicia su gestión preparar dicho informe para presentarlo ante el órgano colegiado a pesar de desconocer las labores que se realizan en los diferentes departamentos, así como las obras y proyectos que se ejecutaron en la anterior administración?”

I.         CRITERIO DE LA MUNICIPALIDAD DE HEREDIA.

En cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -Ley N° 6815-, a la consulta se adjuntó el criterio jurídico respectivo.

En concreto, la Dirección Jurídica de la Municipalidad de Heredia consideró, en lo que interesa:

 

“(…)  Uno de los aspectos fundamentales en la función pública es la rendición de cuentas ante la ciudadanía, la cual propicia la transparencia que debe imperar en el manejo e inversión de los fondos públicos que administran las instituciones estatales. Los Alcaldes Municipales están llamados a presentar un informe anual de las labores ejecutadas el cual se discute y aprueba por parte del Concejo Municipal en el mes de marzo; esta fecha está dispuesta por el Código Municipal y constituye una obligación para el funcionario, su omisión puede ser causal de un posible incumplimiento de deberes.

 

Dicha obligación deriva, inclusive, del artículo 11 de la Constitución Política el cual dispone que la Administración Pública en sentido amplio, está sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas.

 

OBLIGACIÓN DEL ALCALDE DE PRESENTAR INFORME ANUAL

 

En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho en que se desenvuelve nuestro país, todos y cada uno de los entes y órganos que conforman la administración pública, están sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa.

 

(…) En ese sentido es importante señalar que el Código Municipal prevé un mecanismo de rendición de cuentas en el cual se propicia la participación de la comunidad. Dicho cuerpo normativo dispone claramente que el Alcalde debe presentar un informe de su gestión ante el Concejo Municipal para ser conocido y aprobado en la primera quincena del mes de marzo, ello implica que indistintamente si el Alcalde -luego del periodo de los cuatro años de ejercicio- continúa o no en dicho cargo, debe acatar ese mandato legal so pena de un posible incumplimiento de deberes.

 

Del numeral 17 inciso g) del Código Municipal, se desprende que no es una cuestión facultativa para el Alcalde presentar o no el informe; por el contrario, es una disposición expresa que lo obliga a cumplir con el precepto legal.

 

Esta Dirección es del criterio de que si el Alcalde finaliza su período -sea de cuatro o de ocho años- en su último año de gestión deberá igualmente elaborar y presentar ante el Concejo Municipal el informe de gestión correspondiente para ser conocido por parte del órgano colegiado en el mes de marzo. Es una obligación ineludible del funcionario y un deber ante la comunidad que representó (…)

 

Por otra parte, no se debe dejar de lado que el informe es anual, ello implica que en caso de que el alcalde no cumpla con la obligación de informar al Concejo y a la comunidad, podemos indicar que se podría llegar a configurar un incumplimiento de un deber, ante lo cual cabe exigir la consecuente responsabilidad por las vías correspondientes.

 

(…) En consecuencia, el Alcalde Municipal que cesa sus funciones (último año de gestión) es responsable de elaborar y dejar presentado el informe anual correspondiente para que sea conocido por parte del Concejo Municipal en la primera quincena del mes de marzo, según lo dispone el artículo 17 inciso g) del Código Municipal(…)”

II.        DEBER DE RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS.

La obligación de los funcionarios públicos de rendir cuentas de su conducta es de arraigo constitucional, encontrándose expresamente regulada en el artículo 11 de nuestra Carta Fundamental(1), el cual dispone:

“Artículo 11. Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. (Así reformado por Ley N° 8003 del 8 de junio del 2000)”

 

Como se observa, el numeral en cuestión consagra, en primer término, el principio rector de la conducta administrativa, el “Principio de Legalidad”, según el cual “toda actuación o conducta de la administración pública (actos administrativos, actuaciones materiales y servicios públicos) deben estar autorizados por el ordenamiento jurídico de forma expresa o razonablemente implícita”(2).

La Sala Constitucional, en innumerables ocasiones se ha referido a los alcances de este principio, estableciendo en lo que interesa, lo siguiente:

“(…) VI- El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración"(…)” (Resolución N° 3410-92 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992)

 

“(…) el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto(…)” (El original no está subrayado) (Resolución N° 1739-92 de las 11:45 horas del 1° de julio de 1992)

Tomando como base ese sometimiento al bloque de constitucionalidad y de legalidad de la conducta administrativa, el artículo 11 en cuestión regula, en su segunda parte, la obligación de la Administración Pública -entendida en sentido amplio de rendir cuentas de su gestión y someterse a un procedimiento de evaluación de resultados (lo que permitirá establecer eventuales responsabilidades de carácter personal para los funcionarios que incumplan sus deberes).

El deber de rendición de cuentas y el de sometimiento a un procedimiento de evaluación de resultados por parte de la Administración Pública fueron incluidos por el constituyente derivado en nuestro ordenamiento constitucional mediante ley N° 8003 del 08 de junio del 2000, como medios de lucha contra la corrupción, por considerar necesaria la inclusión de estos principios en nuestra Carta Fundamental a fin de “unificar el régimen de responsabilidad existente en la legislación nacional”(3). Así, la Comisión Especial de Reforma Constitucional, en su  dictamen unánime afirmativo de reforma al Artículo 11 de la Constitución Política, consideró:

“(…) El principio de responsabilidad del funcionario público está contenido, actualmente, en el artículo 11 de la Constitución. Por este motivo, el gran aporte de la iniciativa en estudio estaría en la introducción de otro principio en el mismo artículo recién citado, con base en el cual sería posible unificar el régimen de responsabilidad existente en la legislación nacional (…) El ordenamiento costarricense tiene en la actualidad procedimientos y órganos destinados a supervisar la conducta del funcionario público, y a conocer y sancionar las posibles violaciones al ordenamiento, en que este pudiera incurrir (...) Lo anterior permitiría mejorar la sistematicidad de la lucha contra la corrupción, pero además provocaría una evolución en la mentalidad del funcionario público, como resultado de la necesidad de mantener un registro de sus actos, destinado a elaborar un informe de labores con base en el cual sabe que se evaluará su desempeño, y potencialmente se iniciaría el proceso destinado a sentar las responsabilidades que ya contempla nuestro ordenamiento (…) Esto podría tener incluso un efecto sobre la calidad del servicio público, al estimular una reconsideración de la responsabilidad inherente al ejercicio del cargo(…)”

Asimismo, con ocasión de la reforma constitucional indicada la Sala Constitucional en el voto N° 01636-99 de las 09:06 horas del 05 de marzo de 1999, donde conoció de la consulta preceptiva de constitucionalidad sobre el proyecto de "Reforma al artículo 11 de la Constitución Política", aclaró:

 

II.- (…) todo lo que en la reforma se introduce para recalcar el deber general de rendición de cuentas de todos los funcionarios e instituciones públicas puede estimarse como una aclaración y explicitación de los deberes y responsabilidades ya existentes, derivados de la propia Constitución o de las leyes aplicables (…)”

Por su parte, en relación con el principio constitucional consagrado en el artículo en cuestión, esta Procuraduría ha señalado:

“(…) El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA,  Eduardo  Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior, el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al  ejercicio  razonable y donde   exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes (…)” (Dictamen C-111-2006 del 15 de marzo del 2006. Ver en similar sentido el N° C-499-2006 del 20 de diciembre de 2006)

Ahora bien, concretamente en cuanto al deber de rendición de cuentas, esta Procuraduría ha indicado:

“(…) A mayor abundamiento, esta obligación incluso puede considerarse de raigambre constitucional, en consonancia con la política actual de rendición de cuentas y la evaluación de resultados, derivada directamente de la responsabilidad del gobierno consagrada en el artículo 9 de la Carta Fundamental, así como los deberes en la función pública contenidos en su artículo 11, el cual incluso se ocupa de señalar que la acción para exigir la responsabilidad penal es pública para aquellos funcionarios que incurran en incumplimiento de sus deberes.

Como ya hemos mencionado en anteriores oportunidades, se trata de una tendencia que ha adoptado el Estado costarricense, a partir de la reforma del artículo 11 de la Constitución Política, de complementar la legalidad con la eficacia y la eficiencia en la función pública, aspecto sobre el cual se (sic) afirmado:

“La rendición de cuentas, a partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética, económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad se evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.” (énfasis agregado)  (SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Rendición de Cuentas en Costa Rica. Diagnóstico y Propuesta de Sistematización. San José: Editorial Juricentro, 2004, página 39) (…)” (Dictamen N° C-041-2007 del 14 de febrero de 2007)

Estos principios de legalidad y rendición de cuentas se encuentran ligados directamente al “Principio de Transparencia”, que precisamente constituye una garantía para las personas de que la gestión pública y el manejo de los fondos públicos se realizarán en estricto apego del bloque de constitucionalidad y de legalidad, lo que debería desembocar en una conducta administrativa más eficiente y eficaz, garantizando asimismo el “Principio de Seguridad Jurídica” pues aquellas deberán tener pleno el acceso a la información relacionada con el quehacer administrativo (sin perjuicio de las excepciones previstas tanto legal como constitucionalmente, artículo 30 constitucional) el que a su vez está sometido a un procedimiento de evaluación de resultados.

En relación con el Principio de Transparencia y sus alcances, la Sala Constitucional ha señalado:

“(…) Cabe agregar, que el principio de transparencia en la función pública permite que toda información de índole público pueda ser conocida por los administrados. Entendiendo como información pública aquella que tiene relación con el giro normal de la administración pública y con asuntos de interés público, es decir, que no involucre información que afecte la esfera de la intimidad de una persona, violente la seguridad nacional, la integración territorial, la seguridad jurídica, la defensa del Estado, la prevención del delito, la imparcialidad de los jueces, el orden público, la protección de la salud, la moral pública, los secretos de Estado, secretos industriales o comerciales, los datos personales, en especial la información sensible, como es la religión, su preferencia sexual, su domicilio, su afinidad política, su oficio o sexo (…)” (Resolución N° 2002-11356 de las 16:35 horas del 27 de noviembre del 2002. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

Por su parte, esta Procuraduría se ha referido al Principio de Transparencia y el régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos, en los siguientes términos:

“(…) 1. Las actuaciones del funcionario público se encuentran sujetas a la fiscalización del administrado

 

(…) En una Administración Pública que debe guiarse por el principio de transparencia, es fundamental el derecho de acceso a la información de interés público, que consagra el artículo 30 de la Constitución Política y al cual nos hemos referido en diversos pronunciamientos (así, por ejemplo, dictámenes N. C-174-2000 de 4 de agosto 2002, C-314-2002 de 22 de noviembre de 2002, OJ-101-2000 de 11 de setiembre de 2000, entre otros). Lo anterior garantiza al ciudadano el derecho de acceder a la información referida a los fondos públicos y, por ende, a su gestión, lo que permitirá valorar si ésta es eficiente o ineficiente.

 

 (…) En este orden de ideas, debe tomarse en cuenta que la Ley General de la Administración Pública (LGAP) regula la función de los servidores públicos a quienes cataloga como servidores de los administrados. Además, establece que se considera desempeño irregular del funcionario público todo acto, hecho u omisión que por su culpa o negligencia ocasione trabas u obstáculos injustificados o arbitrarios a los administrados (artículo 114). En este mismo orden de ideas, la Ley regula la responsabilidad del servidor, incluida la responsabilidad disciplinaria, la cual sólo podrá ser exigida previo otorgamiento del derecho de defensa (artículo 211).

 

(…), en tratándose de acciones irregulares de los funcionarios que se enmarquen dentro del sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública, en los términos expuestos en el apartado anterior, la responsabilidad del funcionario ha de regirse también por lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y la Ley General de Control Interno. No debe olvidarse que el sistema de control interno es un todo coherente, conformado por la Administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos de la Administración, que integra el sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública (artículo 9 de la Ley de Control Interno). La Ley es clara en establecer un detallado régimen de responsabilidad a fin de garantizar la efectividad del funcionamiento del sistema. Dentro de este régimen de responsabilidad le corresponde al jerarca, así como al titular subordinado, el deber de establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema en cuestión (artículo 10 de la Ley). De lo que se trata, por ende, es de garantizar el funcionamiento eficiente y efectivo del sistema de control interno, a fin de que la legalidad y la eficiencia en el manejo de los fondos públicos sean los pilares del funcionamiento de la Administración Pública.

 

(…) En todo caso, las sanciones deberán ser establecidas por el órgano que ostente la potestad disciplinaria en la Administración activa. Si las infracciones son atribuidas a diputados, regidores y alcaldes municipales, magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor y Subcontralor Generales de la República, Defensor de los Habitantes de la República y Defensor Adjunto, Regulador General y Procurador General de la República, así como directores de instituciones autónomas, en lo que les sea aplicable, se informará de ello, según el caso, al Tribunal Supremo de Elecciones, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Gobierno y a la Asamblea Legislativa, para que conforme a derecho se proceda a imponer las sanciones correspondientes (artículo 42 de la Ley).

 

De lo anterior se deriva que el legislador ha desarrollado de forma detallada el régimen de responsabilidad que rige al funcionario público y que le puede ser exigido por el órgano que ostenta la potestad disciplinaria en la Administración Activa en la que se desempeñe. La Administración Pública, ya sea de oficio o por denuncia o queja del administrado, tiene la obligación de iniciar las investigaciones pertinentes a fin de establecer si un funcionario público ha incurrido en responsabilidad con su actuar irregular o ineficiente.

 

El sistema ideado por el legislador para la fiscalización del accionar de la Administración Pública y del funcionario público es un todo coherente que integra la participación de los administrados en el control sobre el accionar de los funcionarios. Tan es así que los jerarcas y los titulares subordinados no podrían válidamente evadir la responsabilidad que les atañe en materia del control de sus subordinados, sin incurrir en responsabilidad (…)” (La negrita es del original) (Opinión Jurídica N° OJ-022-2003 del 13 de febrero de 2003)

En resumen, la Administración Pública, sus funcionarios y servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se encuentran sometidos al Bloque de Constitucionalidad y de Legalidad, razón por la cual están obligados a rendir cuentas de su conducta y sometidos a una evaluación de resultados en procura de alcanzar la transparencia que debe imperar en su desempeño; deberes a los cuales –como se verá- no escapa el Alcalde Municipal, funcionario público ejecutivo de raigambre constitucional (artículos 169 in fine de la Constitución Política; 12 y 14 del Código Municipal).

III.      DEBER DEL ALCALDE MUNICIPAL DE RENDIR CUENTAS A LOS VECINOS DEL CANTÓN MEDIANTE UN INFORME DE LABORES.

Tal y como esta Procuraduría General de la República lo ha manifestado en ocasiones anteriores, el Alcalde Municipal es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal…”; y como tal, es indispensable que su actuar se ajuste al bloque de constitucionalidad y de legalidad, debiendo igualmente dar cuentas de su conducta:

“(…) cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye (al Alcalde) la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa.  También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad.  Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras.”  (C-048-2004 del 2 de febrero del 2004).

Lo anterior, claro está, en el entendido de que el Alcalde debe ajustar su actuar al principio de legalidad y, por ende, ejercer las atribuciones que le han sido atribuidas por el ordenamiento jurídico tales como dar cumplimiento a los acuerdos municipales, sancionar y promulgar las resoluciones y acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el derecho al veto, así como rendir cuentas a los vecinos del cantón (artículo 17 y artículo 159 del Código Municipal)(…)” (Dictamen N° C-261-2005 del 19 de julio del 2005)

Ahora bien, el artículo 17 del Código Municipal (Ley N° 7794) regula las atribuciones y obligaciones del Alcalde Municipal. Concretamente, en relación con la consulta que aquí se conoce, el numeral indicado en su inciso g) establece de manera expresa la obligación del Alcalde Municipal de rendir cuentas a los vecinos del cantón mediante un informe de labores:

“Artículo 17. — Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

(…) g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año (…)”

Este órgano asesor, en reiteradas ocasiones se ha referido a los alcances y fines de la obligación del Alcalde Municipal de rendir cuentas a los vecinos del cantón mediante un informe de labores que deberá presentar ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación. Concretamente, se ha señalado:

“(…) Sobre este deber legal que impone el Código Municipal vigente al alcalde, BOZA UMAÑA, María del Rocio, “La Elección Popular del Alcalde Municipal y sus Implicaciones Jurídicas”, Universidad Escuela Libre de Derecho, San José, Costa Rica, 2004, páginas 94 a la 98, nos indica lo siguiente:

 

“De conformidad con el inciso g) del artículo 17 de la ley de la materia, el Alcalde Municipal tiene la obligación de rendir cuentas a los vecinos del cantón.

 

Esta rendición de cuentas ha de efectuarse a través de la presentación de un Informe de Labores ante el Concejo Municipal, el cual ha de ser discutido primero por este órgano colegiado y requiere de su aprobación.

 

Dicha rendición de cuentas ha de darse en forma anual y el Alcalde ha de hacerlo una vez cumplido el año de ejercicio, en la primera quincena de marzo de cada año, según la disposición legal de cita.

 

Sin duda alguna, esta nueva disposición se encuentra en armonía con toda la política que actualmente impera en nuestro país, en torno a la rendición de cuentas por parte de la Administración y la evaluación de los resultados, a efecto de determinar el grado de efectividad de los planes fijados por la misma así como el cumplimiento de los fines y las metas planteadas por ésta.

 

Mediante el establecimiento del sistema de rendición de cuentas de los funcionarios públicos, y que deriva de la relación de lo dispuesto en los artículos 9 constitucional, en que define como característica definitoria de nuestro Gobierno, su ‘responsabilidad’; y 11 del mismo cuerpo normativa, el cual establece que la acción para exigir la responsabilidad penal es pública.

 

En ese sentido, es preciso recordar que el artículo 11 de la Constitución Política sufrió una modificación a través de la Ley Nº 8003, del día 8 de junio del año 2000, publicada en La Gaceta Nº 126 del 30 de junio del 2000.  De esta manera al texto original de la norma constitucional, se le agregó un párrafo que dispone la obligatoriedad de la Administración Pública  entendida en sentido amplio- de someterse a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes.

 

Se deja a la ley la determinación de los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.

 

De esta forma, el deber de rendir cuentas y el control de resultados por parte de la Administración, con la consecuente responsabilidad de los funcionarios, se eleva al mayor rango de la jerarquía normativa de nuestro sistema.

La relevancia de esta nueva obligación del Alcalde es que en el ámbito municipal, también se da el sustento jurídico, para obligar a los gobiernos locales a cumplir con los principios de eficacia, eficiencia así como el de legalidad, al igual que el resto de la Administración Pública, lo que armoniza con el debido entendimiento del esquema jurídico del Estado Social de Derecho que ha de imperar en nuestro país.

 

En todo caso, es claro que la norma constitucional citada abarca a toda la Administración Pública, sin existir excepción alguna de manera que todas las Administraciones se encuentran sometidas ese principio de rendición de cuentas y evaluación de resultados. se tiene suficiente respaldo normativo que armoniza con otros lineamientos constitucionales como los de la "Buena marcha del gobierno", del artículo 139 inciso 4 de la Carta Política; el ‘buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas’, del numeral 140, inciso 8; el de ‘ficiencia de la administración’del artículo 191; el del ‘buen desempeño’, del numeral 85; el ‘buen servicio’ del artículo 157, con relación al Poder Judicial; sin dejar de lado la regulación concreta del Principio de Eficiencia que se encuentra en los numerales 4, 8, 225 y 269 de la Ley General de la Administración Pública. De manera que también en el ámbito local se obliga al representante legal de la entidad municipal, a rendir cuentas a los vecinos del cantón.

 

Evidentemente, la rendición de cuentas por parte del Alcalde Municipal, constituye un mecanismo que intenta dar mayor eficiencia y eficacia a la función del gobierno local, a efecto de dar cuentas de la forma en que han sido utilizados los recursos públicos, con el correlativo combate de la corrupción administrativa, a efecto de dar mayor transparencia a la función pública de la municipalidad.

 

Por otra parte, al igual que en el resto de la Administración Pública, estimamos que en el ámbito municipal, persiste el principio de responsabilidad de los entes y órganos públicos recogido en la Constitución Política (artículos 9, 11, 41, 45, 148, 149 y 188).

 

Asimismo, como en el Código Municipal no se exige dentro de los requisitos para aspirar a ser Alcalde Municipal, el de idoneidad comprobada, el cual se deja en manos de las regulaciones internas de los partidos políticos en la selección de sus candidatos, cabe señalar que esta rendición de cuentas también obliga a que éstos establezcan medidas que garanticen la escogencia de personas de alto rendimiento, a efecto de que puedan asumir las responsabilidades que el cargo de Alcalde conlleva y sean capaces de enfrentar la rendición de cuentas ante la ciudadanía del cantón respectivo, toda vez que es a partir de ésta y de la evaluación de los resultados que se logren en cada año, que dependerá la reacción del electorado, por cuanto si de esta rendición se desprende una mala gestión del Alcalde, podría conllevar como reacción su destitución o su no reelección, si fuese ésta última la intención del funcionario ejecutivo.

 

Esta obligación de rendir cuentas por parte del Alcalde, es un aspecto más que ayuda a disminuir la corrupción y a cambiar la idea de responsabilidad en el mismo funcionario ejecutivo, por cuanto ha de tomar conciencia que a partir de su informe será evaluado su desempeño. Es una norma expresa sobre la responsabilidad que de por sí llevaba este funcionario público como cualquier otro, pues como lo ha esbozado nuestro Tribunal Constitucional, en relación a la consulta sobre el proyecto de ley para la reforma del numeral 11 constitucional, ésta lo que hace es explicitar o aclarar los derechos y las responsabilidades que ya existían para los funcionarios e instituciones públicas, originadas en la misma Constitución y demás leyes aplicables.” (Las negritas no corresponden al original).

 

Así las cosas, el cumplimiento por parte del alcalde del deber que le impone el ordenamiento jurídico de rendir cuentas de su gestión a los vecinos, no sólo es relevante desde la óptica jurídica, sino que se engarza dentro una nueva tendencia que ha adoptado el Estado costarricense, a partir de la reforma del artículo 11 de la Constitución Política, de complementar la legalidad con la eficacia y la eficiencia en la función pública. SABORÍO VALVERDE, Rodolfo, Rendición de Cuentas en Costa Rica. Diagnóstico y Propuesta de Sistematización. Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 2004, página 39, nos recuerda lo siguiente:

 

“La rendición de cuentas, a partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética, económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad se evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.(…)” (Las negritas corresponden al original del dictamen citado). (El original no está subrayado) (Dictamen N° C-161-2004 del 26 de mayo del 2004. Ver en similar sentido el N° C-201-2005 del 23 de mayo del 2005)

De las consideraciones expresadas en líneas anteriores, se concluye que el inciso g) del artículo 17 supracitado creó un instrumento de rendición de cuentas para la fiscalización de las funciones desempeñadas por el Alcalde Municipal, debiendo éste informar a los vecinos del cantón sobre los logros alcanzados, consecución de las metas propuestas y la correcta utilización de los fondos públicos que le fueron confiados al ente municipal, lo anterior a fin de que los munícipes y las personas en general puedan monitorear la conducta administrativa desplegada por dicho servidor, convirtiéndose así en un medio de lucha contra la corrupción.

Es importante aclarar en este punto que el informe en cuestión se refiere a las labores realizadas por el Alcalde Municipal (“informe de labores”) durante el año anterior (no es un programa de gobierno ni un proyecto de metas a cumplir), de ahí que se concluya que para el caso del último año de ejercicio, el informe debe ser elaborado y presentado por el Alcalde Municipal que cesa en sus funciones pues, por lógicas razones, éste es el responsable de lo actuado en el año anterior y de lo informado en dicho documento, y es quien tendrá que responder eventualmente por lo que ahí se consigne.

En relación con el plazo para la presentación del informe en cuestión, este órgano asesor ha indicado:

“(…) A nuestro modo de ver el precepto legal es claro y preciso, pues los quince días del mes de marzo de cada año, son para que se discuta y se apruebe el informe de labores, no para que sea presentado. Así las cosas, y siguiendo una interpretación lógica y literal de la norma que estamos comentando, lo anterior supone que el plazo máximo para que el alcalde municipal presente el informe de labores es el último día del mes de febrero de cada año, ya que solo así podría el Concejo destinar el tiempo necesario en las sesiones de la primera quincena del mes de marzo de cada año a su discusión y aprobación y, de esa forma, cumplir con lo que prescribe la ley. En esta dirección, conviene recordar  el aforismo jurídico “de que no debemos distinguir donde la ley no distingue” o de aquel que “cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu” (…)

Con base en lo anterior, el plazo que se establece en el inciso g) del artículo 17 del Código Municipal está otorgado, en forma exclusiva, al Concejo, y no al alcalde, ya que este, como se dijo atrás, tiene como fecha límite para presentar el informe de labores el último día del mes de febrero, so pena de incurrir en un incumplimiento de deberes (…)” (El subrayado es nuestro) (Dictamen N° C-201-2005 del 23 de mayo del 2005)

 

En otro orden de ideas, con relación al incumplimiento del Alcalde Municipal de presentar el informe de labores en estudio, esta Procuraduría ha señalado:

“(…) Sobre la omisión del alcalde de rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante el informe de labores ante el Concejo, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de este año, estamos ante un típico caso de incumplimiento de un deber legal. Frente a ello, tal y como acertadamente lo señaló la Asesoría Legal, existen únicamente dos alternativas: actuar con base en el numeral 19 del Código Municipal o plantear la respectiva denuncia penal por la eventual comisión del delito de incumplimiento de deberes, tipificado en el artículo 332 del Código Penal.(…)

(…) Por consiguiente, desde todo punto de vista, resulta antijurídico y reprochable la conducta de un alcalde que no cumpla con este deber jurídico (…)” (Dictamen N° C-161-2004 del 26 de mayo del 2004)

Por su parte, la Sala Constitucional mediante voto N° 8298-2003 de las 08:59 horas del 08 de agosto del 2003, resolvió un recurso de amparo interpuesto contra la otrora Alcaldesa de Montes de Oca por haber presuntamente incumplido con su obligación de rendir el informe anual de labores. En dicha resolución, el Tribunal en cuestión señaló:

“El recurrente acusa que la Alcaldesa de la Municipalidad de Montes de Oca se ha negado a cumplir sus deberes, en concreto, su obligación de rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores que se presenta ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año, conforme lo dispone el artículo 17, inciso g), del Código Municipal. Ello pese a que el Concejo Municipal le ha instado, incluso ordenado, en diversas ocasiones, para que cumpla su obligación y presente dicho informe. Así las cosas, considera esta Sala que ello constituye en el fondo una queja por incumplimiento de deberes, cuyo conocimiento y resolución es ajeno a su ámbito de competencia. En este sentido, si el recurrente considera que la Alcaldesa recurrida ha omitido o rehusado ilegítimamente cumplir un acto propio de su función –como lo es la rendición de dicho informe–, así lo podrá denunciar en la propia sede penal, vía idónea para investigar los hechos acusados y para la posterior sanción, si fuera del caso, del funcionario público que ilícitamente incumpla las funciones que la propia ley le impone. Sin perjuicio, claro está, de poder convocarse a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, a efectos de poder decidirse sobre la eventual destitución de la Alcaldesa recurrida, conforme lo dispuesto por el artículo 19 del Código Municipal, como forma de control prevista expresamente por la normativa que rige la materia a efectos de que los propios electores del cantón puedan revocar el mandato al alcalde municipal por considerar que no ha cumplido debidamente con sus funciones (…)”. (El original no está subrayado)

IV.      CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el informe de labores previsto en el artículo 17 inciso g) del Código Municipal (Ley N° 7794) debe ser elaborado y presentado por el Alcalde Municipal que cesa en sus funciones, para que sea conocido por el Concejo Municipal  en la primera quincena del mes de marzo, pues él es el responsable de lo actuado durante el año anterior y por tanto es quien debe responder eventualmente por lo que en dicho documento se consigne.

Sin otro particular, suscribe,

Licda. Ana Gabriela Richmond Solís

PROCURADORA ADJUNTA

AGRS/acz

 

(1) La normativa citada en el presente dictamen fue tomada del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI). Página web: www.pgr.go.cr/Scij.

(2) JINESTA LOBO (Ernesto). “Tratado de Derecho Administrativo”. Parte General. Tomo I. Editorial DIKE. 1° edición 2002.

(3) Comisión Especial de Reforma Constitucional. Reforma al Artículo 11 de la Constitución Política. Dictamen Unánime Afirmativo. Expediente N° 13.338.

 

 

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