C-216-2007

3 de julio de 2007

 

Señor

Jovel Arias Ortega

Alcalde Municipal

Municipalidad de Tilarán

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° DAM-035-2007 de fecha 19 de febrero del 2007, recibido el día 21 siguiente en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio técnico jurídico en torno a lo siguiente:

 

“Ante los pronunciamientos de esa Procuraduría, Sala Constitucional y la Contraloría General de la República, se suele [sic] dar casos en que el Tribunal Contencioso Administrativo como jerarca impropio resuelve de manera distinta a la Procuraduría General de la República, Sala IV, etc. En tal situación El [sic] Concejo Municipal y esta Alcaldía, mantienen dudas sobre el criterio a aplicar, cuando se está en presencia de criterios diferentes, por lo que solicitamos el pronunciamiento respectivo sobre el caso en consulta y el camino legal a seguir.

 

¿QUÉ RESOLUCIÓN APLICAMOS?

¿PERSISTE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL ART. 170 Y 173 CONSTITUCIONAL?”

 

De previo a referirnos a lo consultado, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, cuando se solicite el criterio técnico-jurídico de esta Institución, dicho planteamiento debe acompañarse de la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente. A pesar de no cumplirse en el presente caso con dicho requisito de admisibilidad, pues según se indica en su misiva esa Municipalidad carece actualmente de Asesor Legal, a manera de "excepción" [1] y con el fin de colaborar con la institución consultante se evacuan las interrogantes formuladas, para lo cual nos permitimos manifestarle lo siguiente:

 

 

I.-        EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO JERARCA IMPROPIO EN MATERIA MUNICIPAL.

 

Nuestra Constitución Política establece en su artículo 173 que los acuerdos municipales podrán ser objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado; o bien, recurridos por cualquier interesado. En ambos casos si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.

 

Esta norma, por disposición expresa del constituyente, estableció una jerarquía impropia bifásica, en tanto se atribuye a un Tribunal del Poder Judicial el cual no forma parte de la estructura organizacional de las entidades municipales –y quien actúa como órgano administrativo-, la revisión de los acuerdos dictados por estas corporaciones territoriales. Esta competencia jerárquica impropia, derivada de la referida norma constitucional, ha sido asignada al Tribunal Contencioso Administrativo en los artículos 84 a 86 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA), 156 del Código Municipal y en el artículo 6 de la Ley Nº 7274 de 10 de diciembre de 1991, que dispuso: “La Sección Tercera del Tribunal actuará en estos casos como superior jerárquico impropio del órgano que dictó la resolución impugnada y su resolución final sólo agota la vía administrativa, quedando abierta la vía jurisdiccional que corresponda." 

Sobre su competencia en esta materia, el Tribunal Contencioso ha manifestado:

“La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo cumple, preponderantemente, una función materialmente administrativa, puesto que, se desempeña como contralor administrativo no jerárquico (jerarquía administrativa impropia) de los órganos de la Administración Pública central o descentralizada en los casos en que la ley prevé un recurso administrativo de alzada ante esta Sección (artículo 1º, inciso b, de la Ley No. 7274). Esto es, la Sección Tercera del Tribunal es un órgano administrativo que se encuentra adscrito a la estructura del Poder Judicial, situación que puede llamar a equívocos sobre el valor y trascendencia de sus resoluciones que son, con la salvedad que será señalada infra, eminentemente administrativas. Bajo esta tesitura, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo interviene como contralor administrativo no jerárquico respecto de los Concejos Municipales, es así como el artículo 173 de la Constitución Política dispone que los acuerdos municipales pueden ser recurridos por cualquier interesado por lo que si el Concejo Municipal no revoca o reforma el acuerdo, la apelación administrativa se eleva ante la Sección Tercera del Tribunal. Lo mismo establece el numeral 85 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al señalar que "...denegado el veto del Gobernador o la revocatoria interpuesta por el particular, la Municipalidad elevará los autos al Tribunal, previo emplazamiento...". Por consiguiente, la Sección Tercera del Tribunal, al actuar como contralor administrativo no jerárquico, cuando conoce y resuelve una apelación administrativa interpuesta contra una resolución de un Concejo Municipal simplemente se limita a dictar una resolución administrativa cuyo efecto es tener por agotada la vía administrativa previa para que las partes contendientes puedan acudir a la vía jurisdiccional ordinaria, (…) Síguese de lo expuesto que las resoluciones dictadas por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo no producen efectos de cosa juzgada material o formal (fuerza de verdad legal), toda vez, que sólo tienen la virtud de generar esa eficacia las sentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional y no administrativa. Perfectamente puede suceder que en vía jurisdiccional el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda anule, confirme o modifique la resolución administrativa dictada por la Sección Tercera del Tribunal. Es menester observar que la sección Tercera del Tribunal no actúa como superior jurisdiccional del Juzgado de primera instancia, puesto que, la primera se limita, como se ha repetido hasta la saciedad, a ejercer una función materialmente administrativa. (…)

Como corolario de lo expuesto, las resoluciones que dicte la Sección Tercera, en su rol de mero órgano administrativo de control no jerárquico, no cierran definitivamente ninguna discusión, puesto que, siempre le queda a las partes contendientes abierta la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional para debatir plenariamente cualquier asunto y, consecuentemente, lo que resuelva esta Sección, en calidad de órgano administrativo, no incide sobre lo resuelto por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional y menos, aún, enerva lo que este último órgano jurisdiccional disponga de forma provisional o definitiva.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución N° 9894-99 de las 11:30 horas del 23 de julio de 1999). (La negrita no es del original).

En similar sentido, señaló:

“III.- DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO.- Estima pertinente este Tribunal aclararle al recurrente que la participación que tiene en la gestión municipal deriva directamente de lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política, que lo estatuye como jerarca impropio de las corporaciones municipales, al asignarle el conocimiento definitivo de los acuerdos del Concejo –órgano deliberativo de las municipalidades (artículo 12 del Código Municipal)–. Es así como se constituye en un jerarca impropio bifásico de los entes locales, esto es, se constituye en órgano superior de un ente distinto de la esfera organizativa que conoce, en tanto está residenciada en un órgano jurisdiccional, al estar dependiente del Poder Judicial, pero ejerciendo una función administrativa, con lo cual, agota esa vía. En estos supuestos, nunca puede actuar de oficio, de donde la tutela que ejerce sólo es a instancia de parte, y únicamente referido a asuntos de legalidad, no de discrecionalidad (al tenor de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Publica); sin embargo, sí puede sustituir, anular y corregir con ocación [sic] del recurso formulado, precisamente al tenor de las facultades que se le reconocen en el artículo 102 de la Ley General de la Administración Publica. (…)

Asimismo, también debe aclararse que en esta vía resulta improcedente la impugnación directa de las resoluciones del Alcalde y los oficios del Departamento de Urbanismo de la Municipalidad de Alajuela, por cuanto según se indicó, la competencia de este órgano se circunscribe al control de la legalidad de los acuerdos emanados del Concejo; de manera que la impugnación de estos actos está condicionada al contenido del acuerdo del Concejo, esto es, si han sido del conocimiento de ese órgano a través del sistema recursivo que rige la materia municipal, definido como de “ escalerilla ”, en virtud de lo cual, se deben de formular oportunamente (en el término de cinco días hábiles siguiente a la notificación del acto) los recursos de revocatoria y apelación subsidiaria ante el órgano que dictó el acto –cuando no emane directamente del Alcalde o del Concejo, y se se [sic] trate de un ficionario [sic] que dependa del primero, como en este caso–, posteriormente, procede la formulación de estos mismos recursos ante el Alcalde (que ha resuelto la alzada), para que éste lo eleve ante el Concejo, y en última instancia, si no ha sido resuelta en la forma pretendida por el recurrente, cabe la formulación de estos recursos ante el Concejo, para que lo eleve a conocimiento de este Tribunal, para que, en su condición de jerárquico impropio, lo resuelva en forma definitiva, dándose por agotada la vía administrativa.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera, resolución N° 305-2005 de las 14:10 horas del 29 de julio del 2005). (La negrita es del original). (En similar sentido, del mismo Tribunal, Sección Segunda, resolución N° 363-2005 de las 15:30 horas del 11 de agosto del 2005).

 

Bajo esta perspectiva, el Tribunal Contencioso Administrativo como contralor no jerárquico únicamente conocerá de la impugnación de los acuerdos emanados del Concejo, debiendo para ello agotarse los recursos pertinentes según el modelo de “escalerilla de recursos” dispuesta en materia municipal (a mayor abundamiento sobre este tema pueden consultarse –entre otras- las sentencias de la Sala Constitucional números 2005-14872 de las 11:47 horas del 28 de octubre, 2005-13040 de las 15:32 horas del 22 de setiembre y 2005-03851 de las 16:28 horas del 13 de abril, todas del año 2005).

De igual manera, interesa precisar que el propio Tribunal Constitucional ha señalado que la actuación del jerarca impropio puede encaminarse no sólo a revisar la legalidad del acto, sino también, la oportunidad, conveniencia o mérito del mismo:

“El contralor no jerárquico, a tenor de lo establecido en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, puede revisar, únicamente, la legalidad del acto en virtud de recurso administrativo y debe decidir dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente pudiendo aplicar una norma no invocada en el recurso. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico al encontrarse plenamente recogidos en la ley positiva los límites de la discrecionalidad (artículos 15, 16, 17, 158, párrafo 4°, y 160 de la Ley General de la Administración Pública) eventualmente, el contralor no jerárquico puede revisar, también, la oportunidad, conveniencia o mérito del acto impugnado.” (Resolución N° 2005-06866 de las 14:37 horas del 1 de junio del 2005).

Así las cosas, el Tribunal Contencioso Administrativo al resolver en grado los recursos de apelación o veto planteados contra acuerdos municipales, emanados por el Concejo Municipal, actúa como jerarca impropio de la Corporación Municipal, y no en función de órgano jurisdiccional, de suerte tal que sus actuaciones o decisiones se enmarcan dentro del régimen de los actos administrativos. En tal sentido, lo decidido por dicho Tribunal tiene como consecuencia el agotamiento de la vía administrativa y podrá ser impugnado posteriormente en  la vía ordinaria contencioso-administrativa.

Valga acotar que con respecto al agotamiento de la vía administrativa en materia municipal, la Sala Constitucional ha señalado su carácter preceptivo por disposición expresa del constituyente:

“VII.- AGOTAMIENTO PRECEPTIVO IMPUESTO POR EL TEXTO CONSTITUCIONAL. El constituyente originario estableció varias hipótesis en que el agotamiento de la vía administrativa resulta preceptivo, al entender que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado es una garantía de acierto, celeridad y economía para el administrado. En tales circunstancias, se encuentran los numerales 173 respecto de los acuerdos municipales, en cuanto el párrafo 2°, de ese numeral establece que si no es revocado o reformado el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente y 184 en cuanto le reserva a la Contraloría General de la República la jerarquía impropia de los actos administrativos dictados en materia de contratación administrativa. En estos dos supuestos, al existir norma constitucional que le brinda cobertura al agotamiento preceptivo de la vía administrativa no puede estimarse que sea inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad de un proceso contencioso-administrativo.” (Resolución N° 3669-2006 de las 15:00 horas del 15 de marzo del 2006). (La negrita es del original).

II.-       SOBRE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República, por disposición de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa, encargada de la vigilancia, fiscalización jurídica y financiera de la Hacienda Pública. A tenor de los artículos 1, 4 y 12 de su Ley Orgánica, éste órgano contralor ejerce su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública (artículo 8), siendo los criterios, disposiciones, normas, políticas y directrices que emite en el ámbito de su competencia, vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización, prevaleciendo éstos sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

Partiendo de lo anterior, dado que el Tribunal Contencioso Administrativo en casos de impugnación de acuerdos municipales actúa como jerarca impropio, sea como órgano superior municipal, las resoluciones que éste adopte en cuanto a la legalidad o discrecionalidad de los acuerdos que llegan a su conocimiento deben ajustarse a los criterios, disposiciones, normas, políticas y directrices que haya dispuesto el ente contralor en materia de Hacienda Pública.

 

Bajo ese contexto, la Sala Constitucional se ha referido al control fiscal, financiero y contable a que están sujetas las municipalidades por parte de la Contraloría General de la República, en los siguientes términos:

 

“ La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia expresa para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad. En términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales…” (Resolución N° 1999-05445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

 

Así las cosas, resulta inminente que la actividad administrativa municipal en materia de hacienda pública se encuentra sometida al control y fiscalización del órgano contralor. En consecuencia, se reitera que las actuaciones del Tribunal Contencioso como jerarca impropio de la Corporación Municipal deben plegarse a los criterios, disposiciones, normas, políticas y directrices que haya dispuesto el ente contralor en materia de Hacienda Pública.  En esta dirección, no puede obviarse que la actuación de la Administración debe ajustarse al bloque de legalidad, en atención del principio de legalidad que permea toda la actividad de la Administración Pública (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública –en adelante LGAP-).

Por otra parte, con respecto al alcance de los pronunciamientos (dictámenes u opiniones jurídicas) que emite este órgano asesor, hemos señalado:

 

“Esa función consultiva se materializa, formalmente, a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que consulta. Y como bien lo hemos advertido, tal clasificación es relevante por cuanto según se trate de un dictamen o bien, de una opinión jurídica, los efectos del pronunciamiento serán distintos.

Los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes. Al respecto, hemos indicado lo siguiente:

"La primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión. De esta forma, serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y, serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta.

La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste."

Como regla genérica, la Ley General de la Administración Pública establece que los dictámenes son facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). Pero en razón de previsión normativa expresa y especial, en principio los criterios técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se derive un criterio reiterado (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).

En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa."

(Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).

Por consiguiente, hemos considerado que el efecto primordial de nuestra jurisprudencia administrativa será, entonces, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.” (Dictamen N° C-294-2003 del 29 de setiembre del 2003). (La negrita no es del original).

En consecuencia, los criterios técnico–jurídicos emitidos por esta Procuraduría resultaran vinculantes para la entidad que consulta; sin embargo, para el resto de la Administración constituye jurisprudencia administrativa encaminada a orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Es bajo esta perspectiva que el Tribunal Contencioso puede hacer uso de la jurisprudencia administrativa emanada por este órgano consultivo, al momento de resolver las apelaciones que conozca en casos de impugnación de acuerdos municipales.

III.-     LA JURISPRUDENCIA Y ANTECEDENTES EMITIDOS POR LA SALA CONSTITUCIONAL SON VINCULANTES ERGA OMNES, SALVO PARA SÍ MISMA.

Como hemos visto, el Tribunal Contencioso Administrativo –en la materia que nos ocupa- ejerce una función meramente administrativa. Bajo ese contexto, como tal se encuentra sujeto a la resoluciones que con carácter erga omnes emite la Sala Constitucional a tenor del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N° 7135 del 11 de octubre de 1989.

 

En ese sentido, esta Procuraduría ha afirmado “ (…) que el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional –número 7135 de 11 de octubre de 1989- establece la obligatoriedad "erga omnes" de la jurisprudencia y precedentes de la Sala Constitucional, de manera que sus interpretaciones sobre los alcances de las normas o actos sujetos al control de constitucionalidad, son inexorablemente vinculantes y de acatamiento obligatorio para todos los operadores jurídicos; vinculación que en todo caso no opera para sí misma, pues es conveniente que exista la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda variar sus criterios, ya sea por un cambio en su integración o por cambios sobrevivientes de las circunstancias (…)” (Dictamen N° 294-2003 del 29 de setiembre del 2003).

 

Partiendo de lo anterior, el Tribunal Contencioso al resolver las apelaciones planteadas contra acuerdos municipales actúa como un operador jurídico, y por ende, debe sujetar sus resoluciones a la jurisprudencia y antecedentes que sobre un tema en particular haya emitido el Tribunal Constitucional.

 

IV.-     SOBRE LAS CONSULTAS CONCRETAS.

 

El desarrollo de los anteriores apartados nos permite atender puntualmente las interrogantes planteadas. Así, la primera inquietud que se formula versa sobre que criterio aplicar en caso de que lo resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo como jerarca impropio, sea contrario a los pronunciamientos de esta Procuraduría, de Sala Constitucional y la Contraloría General de la República?

En primer término, como mencionamos líneas atrás, las resoluciones que dicte el Tribunal Contencioso al conocer en alzada de las impugnaciones contra acuerdos municipales deben ser contestes o ajustarse a los criterios, disposiciones, normas, políticas y directrices que haya dispuesto el ente contralor en materia de Hacienda Pública, así como a la jurisprudencia y antecedentes emitidos por el Tribunal Constitucional, dado el carácter erga omnes de los mismos. De igual manera, a efectos de resolver podría apoyarse en la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría encaminada a orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. En esta dirección, se reitera que la actuación de la Administración debe ajustarse al principio de legalidad derivado de los artículos 11 de la Constitución Política y de la LGAP.

Ahora bien, en caso de que lo anterior no suceda de tal forma, se debe tener presente lo siguiente:

Constitucionalmente –artículo 173- la impugnación de acuerdos municipales está estructurada con base en el modelo de jerarquía impropia bifásica, de suerte tal que podamos afirmar que el Tribunal Contencioso –cuando conoce en alzada de las resoluciones del Concejo- se constituye en el último órgano de la corporación municipal, es decir, resuelve definitivamente el asunto en ejercicio de la manifestación de voluntad del ente municipal (autotutela administrativa municipal). En ese sentido, esta Procuraduría ha señalado que el jerarca impropio al momento de resolver el recurso puede “…no sólo confirmar, anular o revocar el acto impugnado, sino además modificarlo e incluso sustituirlo, todo con el objeto de restablecer el Derecho. Y en estos casos surgiría obviamente un nuevo acto administrativo –en el tanto crea una nueva relación jurídico material en cuanto a lo resuelto- contra el cual no cabría ulterior recurso administrativo, sino que tendría que ser posteriormente impugnado en sede jurisdiccional.” (Dictamen N° 294-2003 del 29 de setiembre del 2003).

De forma tal que cualquiera que sea la decisión del Tribunal Contencioso, ésta resuelve de manera definitiva el asunto dando por agotada la vía administrativa, debiendo la Corporación Municipal acatar lo dispuesto para el caso concreto por su superior jerárquico impropio sin que pueda negarse a ejecutarlo mientras no sea dejado sin efecto por los Tribunales de Justicia (artículo 86. 4 de la LRJCA). Al respecto, cabe realizar la siguiente cita:

“Tocante al adverbio “definitivamente”, utilizado en el indicado artículo constitucional, señala don Eduardo: [se refiere a Don Eduardo Ortiz Ortiz]

            “(…) El artículo 86, 3, LRJCA expresamente dispone que la resolución del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, encargado de conocer de los asuntos municipales, “no impedirá que partes discutan de la situación en la vía plenaria judicial correspondiente”, y el inciso cuarto del mismo artículo autoriza el contencioso de lesividad (contra las resoluciones del Tribunal Superior dicho), previo acuerdo municipal que declare lesiva esa resolución contra los intereses de la municipalidad, lo que termina de perfilar la perfecta equivalencia entre resolución del Tribunal y agotamiento de la vía administrativa municipal.” “El carácter “definitivo” que la Constitución otorga a la resolución del recurso en cuestión por el Tribunal Judicial es el mismo que exige la LRJCA ante citada del acto administrativo para que sea impugnable en la vía contencioso administrativa  según lo manda el artículo 18, 1, ibídem (…) El acto es definitivo cuando decide sobre el fondo de la cuestión planteada en el expediente administrativo, con efecto frente a los particulares, favoreciéndolos o perjudicándolos; y es irrecurrible cuando no hay recurso o no ha más recurso administrativo contra el acto antes de ir a la vía contenciosa. La vía administrativa se agota cuando se deciden todos los recursos administrativos, por decisión del último y más alto de ellos, en contra del recurrente, todo según expresa disposición del artículo 18, 1 ante citado. Es esto precisamente lo que ocurre cuando decide el Tribunal Judicial, al que alude el artículo 173 de la Constitución.”  (Cordero Morera Julio Alberto, Jiménez Aguilar Manuel Fernando, “La Justicia Administrativa Municipal”, 1° Edición, San José, Costa Rica, Editorial IJSA, 2003, páginas 118 y 119).     

Al ser la resolución dictada por el Tribunal Contencioso, como superior jerárquico impropio de la municipalidad, un acto administrativo definitivo e irrecurrible en vía administrativa, el mismo adquiere las características de ejecutividad y ejecutoriedad (artículos 140 a 151 de la LGAP), configurándose una obligación de la Municipalidad de ejecutar lo dispuesto por el jerarca impropio mientras no sea dejado sin efecto por los Tribunales de Justicia, por disposición expresa del artículo 86.4 de la LRJCA. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 107 al 110 de la LGAP.

Ahora bien, en caso de que la Municipalidad considere que lo resuelto por el Tribunal Contencioso es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza que ella representa, tiene la posibilidad de interponer el juicio contencioso de lesividad con base en el ya citado artículo 86. 4, y los numerales 10 y 35 de la LRJCA.

La segunda interrogante que se formula es si en casos como el que nos ocupa, persiste la autonomía municipal? 

En primer término, con el fin de evacuar esta consulta, interesa definir a grandes rasgos, el concepto de autonomía municipal. Sobre el mismo, la Sala Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:  

 

“Gramaticalmente, es usual que se diga que el término " autonomía ", puede ser definido como " la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios ". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso).” (Resolución N° 1999-05445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

Partiendo de lo anterior, la respuesta a esta pregunta debe ser afirmativa. El constituyente originario dispuso de manera expresa en el artículo 173 de la Constitución Política que la impugnación de los acuerdos municipales serían conocidos por el Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente. En ese sentido, como señalamos líneas atrás, el Tribunal Contencioso –cuando conoce en alzada de las resoluciones del Concejo- se constituye en el último órgano de la corporación municipal, es decir, resuelve definitivamente el asunto en ejercicio de la manifestación de voluntad del ente municipal (autotutela administrativa municipal). Sobre este particular, la Sala Constitucional en la sentencia N° 4072-1995 de las 10:36 horas del 21 de julio de 1995, señaló:

"…Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución Política para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los concejos municipales y se dan dos formas distintas, en vía administrativa, para examinar la validez de esos actos: en el seno del mismo gobierno local, por la vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la impugnación provenga del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de un interesado, o bien, por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y apelación) de los que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Poder Judicial. En todos los casos y salvo que el interesado renunciara a la instancia que es siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se agota la vía administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional y contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía del control de legalidad de los acuerdos -primero municipal y luego judicial- ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara manifestación de lo que es la autotutela administrativa municipal. …"  (La negrita es nuestra).

 

Ello quiere decir que la actuación del Tribunal Contencioso Administrativo se constituye en un típico ejercicio de la autonomía municipal, en este caso mediante la emisión de un acto definitivo de carácter municipal por parte del jerarca impropio dispuesto por el constituyente. En ese sentido, esta Procuraduría en el dictamen N° C-145-2004 del 14 de mayo del 2004, indicó:

 

“De lo anotado interesa hacer hincapié en la función tutelar que se encomienda al Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, hoy Sección Tercera, con relación a los acuerdos municipales objeto del recurso de apelación o veto; Tribunal que a pesar de ser parte de la estructura orgánica de Poder Judicial, el acto que dicta al resolver en grado se enmarca dentro del régimen de los actos administrativos. Lo que significa que la expresión del artículo 173 in fine constitucional en el sentido de que ese Tribunal resolverá definitivamente los recursos contra los acuerdos municipales, lo es en la vía sumaria del recurso, sin demérito de la plenaria en el ámbito judicial (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso, arts. 84 y 86 inc. 3°; Constitución Política, arts. 49 y 173. Sala Primera de la Corte, resolución N° 160-1981; Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 1838 de 1976).

En otras palabras, el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, al conocer en alzada o por medio de un veto del Alcalde contra los acuerdos municipales actúa como jerarca impropio de la Municipalidad, y no en función de órgano jurisdiccional, ejerciendo un control de legalidad y en el veto ahora también de oportunidad. El acto sigue estando revestido del carácter municipal intrínseco (Ley 4957, artículo 3°, inciso a). Arts. 156 y 158 del Código Municipal. Resoluciones del Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 3620 de 1979. Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 6057 de 1983 y 10886 de 1988).” (La negrita no es del original).

En síntesis, bajo el esquema constitucional que rige la impugnación de acuerdos municipales, consideramos que no podría verse el asunto desde una perspectiva de intromisión o invasión de uno de los Poderes del Estado (el Judicial) frente a la figura de la autonomía municipal, toda vez que en la especie el Tribunal Contencioso ejerce una función meramente administrativa –no jurisdiccional- como órgano superior del respectivo ente territorial, dictando un acto intrínsicamente municipal cuyo efecto es la manifestación de la autotutela y autonomía municipal. No es entonces un órgano actuando en ejercicio de la función jurisdiccional, sustituyendo la toma de decisión de una corporación, cercenando con ello el principio de autonomía municipal, sino más bien se trata de la decisión definitiva –valorando aspectos de legalidad e incluso de discrecionalidad- de la Corporación Municipal por medio de su jerarca impropio, en este caso del Tribunal Contencioso por disposición del constituyente originario.   

En esa misma dirección, no puede obviar esta Procuraduría que la Sala Constitucional en la resolución N° 2005-06866 de las 14:37 horas del 1 de junio del 2005, al declarar la inconstitucionalidad de los artículos 92 de la Ley de Reforma Integral al Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, N° 7531 del 10 de julio de 1995 y 44 del Estatuto del Servicio Civil, Ley N° 1581 del 30 de mayo de 1953, estimó “…que las jerarquías impropias bifásicas quebrantan el Derecho de la Constitución y, más concretamente los principios de separación de funciones, de reserva de jurisdicción, el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida y la autonomía presupuestaria del Poder Judicial…”; sin embargo, en la misma sentencia advirtió “…que la única jerarquía impropia bifásica que el propio constituyente originario admitió, tanto que se ocupó de regularla de forma expresa en el propio texto constitucional –lo que confirma su carácter excepcionalísimo-, es la del artículo 173, párrafo 2°, de la Constitución Política, al señalar que la revisión y fiscalización de los acuerdos de los Concejos Municipales estará   a cargo del “(…) Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley (…)” –Tribunal Contencioso-Administrativo-.” (La negrita es nuestra).

 

Por consiguiente, estima esta Procuraduría que cuando el Tribunal Contencioso Administrativo resuelve las impugnaciones de acuerdos municipales a tenor del artículo 173 de la Carta Magna persiste el principio de autonomía municipal. 

V.-       CONCLUSIONES.

Con fundamento en los razonamientos expuestos este Órgano Consultivo, concluye lo siguiente:

1)        El Tribunal Contencioso Administrativo al resolver en grado los recursos de apelación o veto planteados contra acuerdos municipales, emanados por el Concejo Municipal, actúa como jerarca impropio de la Corporación Municipal, y no en función de órgano jurisdiccional, de suerte tal que sus actuaciones o decisiones se enmarcan dentro del régimen de los actos administrativos. En tal sentido, lo decidido por dicho Tribunal tiene como consecuencia el agotamiento de la vía administrativa y podrá ser impugnado posteriormente en la vía ordinaria contencioso-administrativa.

2)        Las resoluciones que dicte el Tribunal Contencioso Administrativo al conocer en alzada de las impugnaciones contra acuerdos municipales deben ser contestes o ajustarse a los criterios, disposiciones, normas, políticas y directrices que haya dispuesto la Contraloría General de la República en materia de Hacienda Pública, así como a la jurisprudencia y antecedentes emitidos por el Tribunal Constitucional, dado el carácter erga omnes de los mismos. De igual manera, a efectos de resolver podría apoyarse en la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría encaminada a orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa.

3)        La actuación del Tribunal Contencioso Administrativo en esta materia debe ajustarse al bloque de legalidad, en atención del principio de legalidad que permea toda la actividad de la Administración Pública (artículos 11 de la Constitución Política y de la LGAP).

4)        Al ser la resolución dictada por el Tribunal Contencioso, como superior jerárquico impropio de la Municipalidad, un acto administrativo definitivo e irrecurrible en vía administrativa, el mismo adquiere las características de ejecutividad y ejecutoriedad (artículos 140 a 151 de la LGAP), configurándose una obligación del ente municipal de ejecutar lo dispuesto por el jerarca impropio mientras no sea dejado sin efecto por los Tribunales de Justicia, por disposición expresa del artículo 86.4 de la LRJCA. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 107 al 110 de la LGAP.

5)        En caso de que la Municipalidad considere que lo resuelto por el Tribunal Contencioso es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza que ella representa, tiene la posibilidad de interponer el juicio contencioso de lesividad con base en el ya citado artículo 86. 4, y los numerales 10 y 35 de la LRJCA.

6)        Cuando el Tribunal Contencioso Administrativo resuelve las impugnaciones de acuerdos municipales a tenor del artículo 173 de la Carta Magna persiste el principio de autonomía municipal.

 

Sin otro particular, deferentemente,

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy               Alejandro Arce Oses

            Procuradora Administrativa                         Abogado de Procuraduría

 

 

ACACHA/AAO/ymc

Copia:      Concejo Municipal