C-218-2007

3 de julio de 2007

 

Señor

José Joaquín Arguedas Herrera

Director General

Dirección General de Servicio Civil

S.         O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al oficio DG-611-2006 del 26 de setiembre del 2006, en el cual se requiere de nuestro criterio en relación con la posibilidad de revisar los cálculos matemáticos realizados en un laudo arbitral y en la ejecución de sentencia que siguió al laudo arbitral.

 

Se señala en el oficio, que con las resoluciones anteriores se ordenaron pagos  a favor de los trabajadores del Instituto Nacional de Aprendizaje, para lo cual se toma como base en la resolución los cálculos realizados por el perito designado dentro del procedimiento, cálculos que en criterio de la Dirección General de Servicio Civil se encuentran errados, con lo cual se generan diferencias a favor de los trabajadores y en contra de la Administración Pública.   Los cuestionamientos se realizan porque, en criterio de la Dirección General del Servicio Civil, el peritazgo realizado en el proceso de ejecución de sentencia del laudo arbitral adolece de dos defectos:  retrotrae los efectos de las resoluciones de la Dirección General del Servicio Civil a una fecha que no fue la señalada por el laudo que se ejecutaba y además, utilizaba incorrectamente la formula matemática contenida en el laudo arbitral para calcular el aumento salarial.

 

En razón de lo expuesto, surge la duda a la Dirección General de Servicio Civil sobre los siguientes puntos:

 

¿Al conferir el laudo arbitral el reconocimiento de un determinado pago a favor de los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje, así como por haberse ordenado el pago respectivo con base en el peritazgo realizado en ejecución de sentencia, resulta jurídicamente viable enderezar el procedimiento y conferir los pagos según sea el cálculo correcto, o bien bajo el análisis del principio de cosa juzgada material, existiría posibilidad de proceder con el pago conforme corresponde y corregir el que erróneamente fue aprobado por las autoridades judiciales, en virtud de que se trata de la corrección de un error matemático que perjudica a la Administración Pública?

¿En caso de una respuesta positiva, de quién resulta ser la competencia para gestionar ante la autoridad judicial correspondiente, la corrección del error aritmético consignado en el procedimiento y plasmado en las sentencias?

¿Debe esta Dirección General, desde la perspectiva del marco de competencias o fuero competencial realizar los ajustes salariales ordenados, poniendo como base lo acordado en el arbitraje, y a qué grupo de funcionarios les corresponde la asignación salarial producida por el arbitrio, si solamente a los que accionaron el proceso de arbitraje o a todos en general, poniéndose como punto de partida para ello la escala designada judicialmente, lo anterior en virtud de que el artículo 13 del Estatuto de Servicio Civil, obliga a asignar a la categoría de sueldos a la clase de puesto, sin distinción de función ejecutada y sin distinción del funcionario al que se le aplica, en resguardo del reconocido principio constitucional de que a igual función igual salario sin discriminación alguna, toda vez que el cambio debe hacerse a nivel de salario base?

 

Junto a la consulta se remite el criterio de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, oficio A.J. 642-2006 del 22 de setiembre del 2006, en el cual se indica:

 

“Con el resumen de todo lo expuesto y al aplicarlo en nuestro caso en concreto, podemos llegar a la conclusión de que nos encontramos frente a unas sentencias judiciales firmes, ya que al haber transcurrido el plazo para agotar los medios jurídicos de impugnación, acaece el carácter que las hace valer como tales, en tanto han producido la autoridad y eficacia de cosa juzgada material, contra la cual no puede esgrimirse ninguna clase de argumento o condición para dejar de aplicarlas, entrabando el cumplimiento de las mismas.”

 

En virtud de que la consulta va dirigida a establecer la aplicación de las resoluciones dictadas en procesos de funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje, esta Procuraduría requirió el criterio jurídico de dicha entidad, mediante oficio ADPb-3818-2006 del 20 de diciembre del 2006.  El Instituto Nacional de Aprendizaje, mediante oficio PE-258-2007 del 14 de febrero del 2007, nos remite el criterio jurídico emitido por su Asesoría Legal, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“Respecto de la posibilidad de enmendar el procedimiento, es criterio de este Despacho que si bien jurídicamente es viable la posibilidad de encauzar procedimientos y corregir errores matemáticos en sentencias judiciales; lo cierto es que en el caso que nos ocupa esa posibilidad está vedada, toda vez que el momento procesal oportuno para realizar estas gestiones caducó desde hace bastante tiempo, en este punto debe hacerse alusión al hecho de que los errores en sentencias judiciales por más groseros que parezcan , o que sean simples y evidentes,-, deben ser corregidos a través de otra u otras sentencias judiciales, no obstante es más claro que en este punto opera el instituto jurídico de la cosa juzgada material, - la cual surge al pretenderse revivir un asunto ya fallado en forma definitiva; por cuanto se presume que el fallo se basa en situaciones verdaderas, y no controvertibles, pues de lo contrario, la justicia carecería de eficacia-, de ahí que el fallo vertido en su oportunidad por el órgano jurisdiccional competente, y por ende los cálculos realizados por el perito designado al efecto- aún y cuando no fueren correctos- no pueden ser modificados…

De haber sido procedente alguna diligencia, respetuosamente considero que el competente para haber realizado la gestión pertinente lo era la Dirección General de Servicio Civil…

De conformidad con lo manifestado en la respuesta del primer apartado, los ajustes salariales deberían realizarse conforme lo ordenado por el mandato judicial, resultado del laudo arbitral, ello por poseer fuerza ejecutiva de sentencia firme, y el mismo debería aplicarse a todos los funcionarios por igual, ello por cuanto si bien el laudo arbitral es un acuerdo o convenio interpartes, los efectos en el caso de marras –sea el ajuste a las bases salariales-, afectaría –para bien o para mal – aún a quienes no participaron en el proceso, toda vez que de ajustarse las bases sólo a un grupo de personas, se tendría que individuos que realizan un mismo tipo de funciones, estando nombrado en una misma clase de puesto, devengarían diferente base salarial, lo que a todas luces quebrantaría de manera fragrante el Principio de Legalidad, regulado en el numeral 33 de nuestra Carta Magna, en otras palabras, se estaría haciendo una diferenciación donde la ley no admite distinción alguna.”

 

I.         ANTECEDENTES.

 

En el año de 1988, un grupo de servidores interpuso un conflicto colectivo de carácter económico social contra el Instituto Nacional de Aprendizaje, mismo que fue tramitado mediante el procedimiento de arbitraje establecido por el Código de Trabajo.

 

El Tribunal de Arbitraje del Circuito Tercero  de San José, emitió el laudo arbitral de las dieciséis horas del veintiséis de junio de mil novecientos ochenta y nueve.   En el referido laudo se  acogieron las siguientes peticiones:  primera, referida a la equiparación salarial de los servidores reclamantes del Instituto Nacional de Aprendizaje con otros empleados del sector público, tercera, referida a la posibilidad de que los empleados del INA recibieran el plus de dedicación exclusiva, sexta, sobre el mecanismo para el incremento salarial según el índice de inflación anual, novena, referida a la aplicación retroactiva de los beneficios concedidos en el laudo arbitral al 1 de enero de 1989 y décima primera, referida al plazo de vigencia del instrumento que se señaló en dos años a partir de la firmeza del laudo.

 

El Tribunal Superior de Trabajo, en resolución número 47 de las once horas del veintiséis de enero de mil novecientos noventa resolvió un recurso de apelación presentado contra el laudo arbitral, como sigue:

 

“Se modifica la cláusula primera, en la siguiente forma:  Debe el Instituto Nacional de Aprendizaje ajustar los salarios base de los profesionales Técnico y Profesional 1, 2, y 3; Profesional 1, 2 y 3; Profesional Jefe 1, 2 y 3; así como Director General, para ajustarlos a los salarios base que al respecto ha determinado la Dirección General de Servicio Civil, mediante resolución DG 078-89, entre otras.- La cláusula quinta se revoca, y en su lugar se resuelve así:  debe igualmente el Instituto Nacional de Aprendizaje, incrementar los montos y porcentajes que se pagan por antigüedad; para ajustarlos a las nuevas determinaciones que ha dispuesto la Dirección General de Servicio Civil…”

 

La resolución anterior fue objeto de una gestión de adición y aclaración, que fue resuelta por el Tribunal Superior de Trabajo en resolución de las quince horas del veintiocho de mayo de 1990, en la que se aclara el laudo dictado para señalar que los sueldos del Jefe Técnico y Profesional 1, 2 y 3, deberá hacerse efectivo con base en la resolución DG 078-89 de la Dirección General de Servicio Civil.

 

El laudo arbitral dictado fue objeto de un proceso de ejecución de sentencia, en el cual se emitieron dos peritazgos, los cuales fueron coincidentes en cuanto a los cálculos aritméticos realizados. 

 

En sentencia de primera instancia dentro de este proceso de ejecución, resolución de las ocho horas del catorce de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, se acogen los resultados del peritazgo realizado.  Contra esta sentencia, se alzan ambas partes.  En lo que interesa a los efectos de esta consulta, debemos señalar que los representantes del Instituto Nacional de Aprendizaje impugnaron la resolución de primera instancia indicando que la retroacción de los efectos de los beneficios otorgados al 1 de enero de 1989, resultaba contrario a lo indicado por el laudo arbitral.  En el mismo sentido, se mostraron inconformes con la forma en que se procedió a calcular las diferencias salariales por parte del perito designado. 

 

Por resolución 814 de las trece horas del veintitrés de junio de mil novecientos noventa y cuatro, el Tribunal Superior de Trabajo resolvió la apelación denegando el pago de intereses legales adeudados, el reconocimiento del incremento salarial sobre salarios ya reajustados a partir del primero de enero de 1992 y modificando las diferencias a cancelar por la exclusión de los aguinaldos que habían sido incorporados por el perito en el cálculo.  De la parte considerativa de dicha sentencia, nos interesa señalar lo siguiente:

 

“Tampoco resulta admisible, el cuestionamiento que del perito Nelson Arrieta Piedra hacen los recurrentes… por ello el mismo le merece fe al Tribunal, que no tiene reparos sobre su objetividad y con las aclaraciones que luego se harán (sobre aguinaldos) ha de ser utilizado para la determinación de las sumas que por ejecución de dicho fallo arbitral corresponda a los actores.

XII.  En cuanto a la retroactividad de las resoluciones de la Dirección General del Servicio Civil, tampoco llevan razón los apelantes, por cuanto el Tribunal Superior de Trabajo ordenó a la accionada, reajustar los salarios base de los actores, conforme las resoluciones DG-078-89 y DG-080-89, del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, es tomado como fundamento de dichos reajustes dichas resoluciones, no dijo que a partir de la fecha de vigencia de las mismas, sino que a partir del primero de enero de mil novencientos ochenta y nueve, de manera tal que con dicha redacción, el mismo laudo arbitral que se ejecuta permite aplicar los salarios contemplados en esas resoluciones al caso concreto de los actores a partir de esa data.”

 

De acuerdo con los antecedentes que hemos podido ubicar, las diferencias salariales originadas por el incremento en las bases de los funcionarios, fueron canceladas por el periodo que cubría de enero de 1989 a diciembre de 1991.    Posteriormente a esta fecha, grupos de funcionarios han presentado procesos ordinarios solicitando la aplicación retroactiva de los beneficios del laudo arbitral[1].

 

II.        SOBRE EL FONDO.

 

Nos consulta la Dirección General de Servicio Civil, sobre la posibilidad de modificar los “errores materiales” que en criterio de esa Dirección contiene el peritazgo utilizado para determinar el pago por realizar de los derechos adquiridos derivados del Laudo Arbitral que se dictó contra esa entidad y el procedimiento que se seguiría para tal fin, así como el ámbito de aplicación del laudo arbitral.

 

De previo a referirnos al punto objeto de consulta, debemos realizar dos aclaraciones.  La primera, referida a la imposibilidad de este Órgano Asesor para analizar si efectivamente el cálculo efectuado por el perito es correcto o no, toda vez que dicha consideración escapa de la competencia que nos ha sido asignada de conformidad con lo artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 

 

La segunda observación, está referida a la resolución que genera el supuesto error en el cálculo de la base salarial.  De los antecedentes expuestos en el apartado anterior, podemos concluir que el supuesto error proviene de la sentencia por la que se ejecuta el laudo, por lo que el tema de nuestra consulta deberá referirse a los efectos del laudo arbitral y a la aplicación del principio de cosa juzgada a las sentencias que los ejecutan, para posteriormente revisar las competencias de la Dirección General de Servicio Civil en esta materia.

 

A.                Sobre los efectos del laudo arbitral dictado

 

El laudo arbitral es la “sentencia o fallo que pronuncian los árbitros o los amigables componedores en los asuntos a ellos sometidos voluntariamente por las partes, y que poseen fuerza ejecutiva de sentencia firme, una vez consentidos o agotados los recursos de que son susceptibles, de pasar en autoridad de cosa juzgada como los fallos de los tribunales ordinarios”  (Cabanellas, Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta, Argentina, 2003)

 

En materia laboral, los laudos arbitrales que resuelven conflictos colectivos como es el caso que nos ocupa, tienen la particularidad de que no se limitan a resolver una situación de conflicto específica, sino que tienen por finalidad crear las normas que posteriormente regularan los contratos de trabajo en la empresa o entidad en cuestión, es decir, crean derecho.  Al respecto, Cabanellas señala que los laudos arbitrales que resuelven conflictos colectivos “constituye el fallo dictado por juez competente y cuyo objeto consiste en fijar normas de regulación del trabajo.  Surte, por tanto, el mismo efecto que los convenios colectivos de trabajo.”  (Cabanellas, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo II, Editorial Heliasta, 2001, pag. 432)

 

A partir de las características anteriores, los efectos de los laudos arbitrales surgidos en los conflictos colectivos deben dividirse en dos:  las disposiciones que declaran derechos de los trabajadores que participan en el proceso arbitral y cuyos efectos se encuentran restringidos al grupo de trabajadores que fueron parte del proceso, y las disposiciones de carácter normativo, cuyos efectos pueden ser extendidos a terceros, es decir, es posible la aplicación de las disposiciones normativas contenidas en las sentencias colectivas a aquellos trabajadores que no han sido sujetos del proceso arbitral.  

 

Sobre este particular, señala Cabanellas que “Si bien toda sentencia se dicta en la relación a las partes que litigan, la sentencia colectiva alcanza en sus efectos a terceros que no han participado en el proceso, pero su extensión no llega más allá de la categoría profesional a la cual se refiera.  De esa manera, se excluye toda posibilidad de aplicar la norma a aquellos que no se encuentran comprendidos ni en igual marco profesional ni dentro del mismo problema laboral… La sentencia colectiva ofrece la particularidad de resolver situaciones de orden general, y de tender a crear una norma jurídica de amplísima aplicación.  La sentencia colectiva de trabajo no resuelve un litigio laboral, establece un principio, aplicable posteriormente a todos aquellos que se encuentren en la misma situación.     Su similitud con las convenciones colectivas de condiciones de trabajo resulta casi evidente; y como estas, y por un principio de necesaria expansión, se aplica a terceros no participantes.”  (Cabanellas, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, pag. 436)

 

Esta posición la encontramos recogida en el artículo 534 del Código de Trabajo, que dispone lo siguiente:

 

“La sentencia arbitral será obligatoria para las partes por el plazo que se determine, que no podrá ser inferior a seis meses.

Esta obligatoriedad temporal no rige para los extremos de derecho, sino para las resoluciones que aumenten o disminuyan el personal de una empresa, la jornada, los salarios, los descensos y en general, cualquiera otras que impliquen cambio en las condiciones de trabajo no fijadas por la ley.”  (el subrayado no es del original)

 

En igual sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que los efectos del laudo arbitral dictado en un conflicto de carácter económico social pueden extenderse a los demás trabajadores que no han sido parte del proceso colectivo, únicamente en cuanto a sus efectos normativos, señalando además que en estos supuestos la sentencia colectiva carece de ejecutividad:

 

“En términos generales, los laudos arbitrales que se dictan para solucionar conflictos colectivos de carácter económico y social son, entre las partes, sentencias judiciales y como tales pueden considerarse con fuerza de cosa juzgada, -aunque con características distintas a ese mismo efecto en la sentencias individuales-, pues generalmente su vigencia es temporal y su mandato puede adaptarse a las circunstancias sobrevinientes.   Su contenido típico es normativo y sólo excepcionalmente incluyen   extremos declarativos o constitutivos de derechos individuales (obligaciones concretas), caso en el cual, en ese aspecto, pueden estimarse, además, ejecutivas.   En efecto, a diferencia de las sentencias que resuelven conflictos jurídicos individuales, -como el presente-, con fundamento en textos legales ya dictados, las colectivas lo que hacen es crear normas, a las que deben ajustarse las relaciones particulares que estén en las misma situación de disposición creada.  ….Por ese contenido normativo, a diferencia de lo que se sucede con los fallos de los procesos típicos, las sentencias colectivas, se aplican por extensión, además de las partes que figuraron expresamente en el proceso, a todos aquellos sujetos que se encuentren en la misma situación, dentro del ámbito de su eficacia (Obra citada, N ° 454).   Según la doctrina (Eduardo J. Couture, …), la sentencia colectiva "tiene un doble aspecto: a) para las partes que han litigado, se trata de una verdadera sentencia y de un acto jurisdiccional; b) para los terceros, trabajadores o patronos a quienes alcanza sin haber actuado expresamente, constituye una pura actividad legislativa.   Sea un acto jurídico para las partes en litigio, y una disposición de orden normativo para los terceros a quienes se aplica".   En realidad, agrega Cabanellas en el N ° 446 de su obra citada, que la sentencia colectiva "no interpreta o restablece derechos, sino que crea la norma.   No se trata de resolver conflictos individuales para establecer la condena de la parte vencida y proclamación jurídica de la vencedora; sino de fijar después de un procedimiento privativo de esa acción, determinadas disposiciones que tienen, hasta cierto punto, el valor de una ley, por declarar derechos, de futura vigencia para todos los comprendidos en la situación controvertida y fallada".-

VI.- Ampliando lo dicho en el Considerando precedente, el rango ejecutorio de las sentencias colectivas debe entenderse normalmente restringido a quienes han litigado, pues las sentencias resuelven situaciones de los litigantes involucradas en la pretensión colectiva y tienen ese carácter a su respecto, de manera que sólo puede hacerse valer con esa misma fuerza entre ellos; y pueden considerarse también ejecutivas, cuando involucran una condena de hacer o de dar.   Un ejemplo de lo anterior, es lo que suele suceder con la práctica de los tribunales de trabajo de incluir en los laudos que solucionan conflictos económicos y sociales, no obstante su naturaleza constitutiva de un nuevo ordenamiento para determinadas relaciones profesionales, y no controversial con vencidos y vencedores, la condenatoria en costas personales o procesales en contra de la parte empleadora, que de ese modo se le ubica como perdedora.   En este y cualquier otro supuesto que amerite una obligación individualizada, en su existencia y extensión, a satisfacer en favor de determinada persona o personas concretas, puede hablarse de sentencia ejecutoria y ejecutable voluntaria o forzosamente.   Por eso, el artículo 535 del Código de Trabajo (armonizable con el 532), sólo habla del derecho de la parte que ha respetado el fallo arbitral, de pedir "al respectivo Juez de Trabajo su ejecución en lo que fuere posible y el pago de los daños y perjuicios que prudencialmente se fijen".   Mas en lo que respecta a la aplicación de su contenido estrictamente normativo, independientemente de su rango ejecutorio, -entre las partes o porque así se le atribuya en favor de extraños al proceso, de acuerdo con su contenido-, no son ejecutables. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 60-1996 de las quince horas del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y seis, el subrayado no es del original.  En el mismo sentido, es posible ver la resolución número 124-1998 de las catorce horas treinta minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y ocho.)

 

Aplicando los conceptos anteriores al caso que nos ocupa, debemos señalar que el laudo arbitral del INA contiene tanto normas generales como reconocimientos específicos a los trabajadores que incoaron el proceso.  En efecto, el laudo contenía normas generales de aplicación a todos los trabajadores del INA, mientras estuviera vigente, y que, para lo que a nuestro estudio interesa, definían la forma en que se establecerían los salarios de los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje, esto de conformidad con la fijación salarial realizada para los empleados amparados al régimen de servicio civil.  La disposición se creó con efectos retroactivos al 1 de enero de 1989, por lo que generaba diferencias salariales a favor de los empleados que hubieran sido parte del proceso arbitral en forma exclusiva, y que eran susceptibles de ser reclamadas en la vía de ejecución de sentencia como en efecto ocurrió. 

 

Esta posición fue asumida por la Sala Segunda al conocer diferentes reclamos de trabajadores del Instituto Nacional de Aprendizaje, en los cuales se solicitaba la aplicación de los efectos del laudo arbitral a funcionarios que no habían sido parte en los procesos colectivos.  En lo que interesa, se señaló:

 

“VIII.  La sentencia colectiva que dictó la jurisdicción especializada, invocada por los actores en su favor, estableció que el Instituto Nacional de Aprendizaje debía incrementar los salarios básicos de los profesionales que laboran en él, de acuerdo con los parámetros que se especificaron.   En los considerandos de ese fallo, en forma clara (véase la sentencia del tribunal de arbitraje de folio 279), -que funcionan como los motivos de la normativa creada y que deben tomarse en cuenta para su correcta interpretación-, se dijo que las disposiciones salariales que se estaban adoptando tenían como finalidad afectar favorablemente a los reclamantes o petentes, o sea los firmantes del respectivo pliego de peticiones (ciento veintisiete de los ciento sesenta y siete profesionales que laboraban en ese momento para el demandado, según también se consideró en esa misma sentencia).   Si ninguna mención se hizo en la parte dispositiva de que la sentencia era también aplicable a los terceros en la misma forma que a las partes del proceso, no puede decirse que a su respecto sea una sentencia ejecutoria.   Por eso, la aplicación a ellos no puede considerarse como formando parte de un fallo con autoridad de cosa juzgada y depende de la interpretación de la sentencia como norma, en el sentido apuntado….

X.- En todo caso, analizado el asunto por el fondo, la suerte de la demanda debe ser la misma, porque el derecho pretendido por los actores no existe en los términos reclamados por ellos, ya que, como bien se reclama en el recurso, los efectos del laudo arbitral en forma retroactiva, como está dispuesto en él, únicamente son aplicables para las partes que intervinieron en dicho proceso judicial.   De acuerdo con la doctrina expuesta, los laudos son sentencias entre ellas, pero no para los terceros, para quienes sólo producen un efecto normativo, producto de una actividad que en el fondo es legislativa, delegada a la jurisdicción, con el propósito de que los conflictos económico sociales del ámbito laboral puedan resolverse en forma más flexible.  Si respecto de los actores, el laudo es una ley que puede ser invocada por todos los trabajadores que se encuentren en las misma situación ostentada por quienes figuraron como parte en el proceso, su eficacia, en perjuicio de la parte afectada con la disposición, debe ser hacia el futuro (artículo 34 de la Constitución Política), sin que pueda decirse que con ello, al mismo tiempo, se quebrante el principio de igualdad, pues la verdad es que en la situación, vista en todo su tenor, los demandantes no han estado en las mismas condiciones que los compañeros que litigaron en el proceso colectivo donde se dictó el laudo, precisamente por la omisión de no haber sido partes, lo que impide calificar al laudo de sentencia, a su respecto.   Y esta carencia del derecho pretendido por los actores la toma en cuenta también la Sala para denegar la demanda.-   ( Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número -1996 de las quince horas del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y seis, el subrayado no es del original.)

“ En síntesis, para la Sala, el derecho pretendido no existe en los términos reclamados, ya que los efectos del laudo arbitral en forma retroactiva, como está decretado en él, únicamente son aplicables para las partes que intervinieron en dicho proceso judicial. Nótese, como ya se ha indicado, que, en relación con terceros, los laudos sólo tienen un efecto normativo, producto de una actividad que, pese a ser atípica, es, en el fondo, legislativa, aunque esté delegada a la jurisdicción, con el propósito de que los conflictos económico-sociales, del ámbito laboral, puedan resolverse en forma más flexible. Si respecto de los actores y de las actoras, el laudo es una ley, que puede ser invocada por todos las personas trabajadores que se encuentren en las misma condición de quienes figuraron como parte en el proceso; su eficacia, en perjuicio de la parte afectada con la disposición, debe ser, por regla de principio, hacia el futuro (artículo 34 de la Constitución Política).  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución 000124-1998 de las catorce horas treinta minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el subrayado no es del original)

 

Como se desprende de las resoluciones transcritas, la posición asumida por la Sala Segunda fue la de negar la posibilidad de cobrar diferencias salariales surgidas por la aplicación retroactiva del laudo arbitral.  Esta posición se mantuvo en una tercera resolución de esa Sala, pero con la variante que para ese momento, la aplicación de las normas que regulaban el procedimiento de arbitraje en los procesos colectivos había sido declarada inconstitucional por la Sala Constitucional para el caso de las administraciones públicas.

 

Recordemos que las normas que regulaban los laudos arbitrales fueron declaradas inconstitucionales en lo que respecta a su aplicación a las administraciones públicas sujetas a un régimen de empleo público, mediante resolución número 1696-1992 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos.  El dimensionamiento de los efectos de esa sentencia, mantuvo los derechos adquiridos de los funcionarios que se hubieran beneficiado con los efectos de los laudos arbitrales, y mantuvo la vigencia de los laudos que ya se hubiesen firmado, por todo el plazo estipulado, por lo que al final de ese plazo, las normas generales que se hubieran creado con la aplicación del laudo perdería su vigencia[2].

 

Bajo esta línea de pensamiento, la Sala Segunda reitera el criterio externado en oportunidades anteriores en relación con la imposibilidad de aplicar las diferencias salariales retroactivas a los trabajadores que no hubieran formado parte del conflicto colectivo y concediéndoles a favor de aquellos que sí se hubiesen beneficiado de ellas, como un derecho adquirido de esos trabajadores.  Al respecto, se señaló:

 

“VI.- Con fundamento en lo anteriormente expuesto se extrae que, durante un breve período de tiempo -de enero de 1989 a diciembre de 1991-, se aplicaron las ventajas salariales establecidas en el laudo en mención, lo cual generó un aumento en las bases salariales de los actores que fueron parte en el proceso arbitral que culminó con el laudo. …

IX.-  Bajo esta perspectiva, se llega a la conclusión, de que la entidad accionada, no lleva razón en su agravio, toda vez que los incrementos efectuados al salario base de los accionantes –durante el período en que se aplicó el laudo-, constituyen un derecho adquirido que se incorporó en sus contratos de trabajo, en razón de que disfrutaron de ese beneficio. Lo que significa que dichos aumentos obtenidos mediante el Laudo hasta el 10 de julio de 1992, se les debía mantener, sea que esos aumentos cuyos efectos ya se habían producido al amparo de la norma     –laudo- que fue declarada inconstitucional, se debían proteger, porque el rubro correspondiente ya formaba parte del salario que se venía aplicando y por lo tanto debía mantenerse como derecho adquirido.  Dentro de esta línea de pensamiento, la declaratoria de nulidad de ese laudo, como bien lo señala el Tribunal, no afecta ese incremento salarial porque, como reiteramos, constituye un derecho adquirido, dado que fue debidamente percibido por ellos.  Lo contrario ocurre, con la aplicación de la cláusula sexta del laudo, porque no existe sustento normativo para concederlo; pues, para que sea reconocido, necesariamente, debe acudirse al texto del ²Laudo²; por lo que, conforme a la aclaración de la Sala Constitucional, no estamos en presencia de un típico derecho adquirido. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 549-2003 de las diez horas diez minutos del diez de octubre  del dos mil tres.)

 

Más adelante, esa misma resolución señalaba que respecto de los funcionarios que no hubieren participado en el conflicto colectivo, no era posible considerar que hubiera surgido un derecho adquirido a las diferencias salariales:  “ En este caso, no es posible concluir que los actores vencidos litigaron con una evidente buena fe procesal, puesto que, era claro que no podían derivar ningún beneficio con la interposición de esta demanda, por la situación antes apuntada.  En consecuencia, no es posible concluir que los actores vencidos litigaran con buena fe procesal. “

 

A partir de lo expuesto, y como primera conclusión, debemos señalar que si las diferencias retroactivas surgidas del laudo arbitral únicamente resultan de aplicación a los funcionarios que fueron parte del proceso colectivo, esto quiere decir que el procedimiento de cálculo de estas diferencias utilizado en el proceso de ejecución del laudo arbitral, también resulta de aplicación únicamente a los funcionarios que tuvieran derecho a las diferencias salariales. 

 

Por otra parte, y al declararse inconstitucionales los laudos arbitrales según lo hemos expuestos líneas atrás, las cláusulas normativas contenidas en esos instrumentos colectivos perdieron vigencia, es decir, la obligación de equiparar los salarios de los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje a las resoluciones DG-078-89 y DG-080-89, del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y nueve de la Dirección General de Servicio Civil.   No obstante lo indicado, esta pérdida de vigencia del laudo arbitral no tiene consecuencias prácticas, toda vez que por los efectos extensivos hacia terceros que producía el laudo arbitral, la Dirección General de Servicio Civil debió aplicar las resoluciones mencionadas a todos los trabajadores del INA hacia futuro.

 

B.        Sobre la posibilidad de modificar el pago ordenado en el proceso de ejecución del fallo arbitral y el principio de cosa juzgada

 

Nos consulta la Dirección General de Servicio Civil sobre la posibilidad de modificar la forma de cálculo del pago ordenado dentro del proceso de ejecución de sentencia del fallo arbitral, toda vez que en su criterio el procedimiento presenta errores técnicos.

 

Como lo indica la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, el laudo arbitral dictado en el proceso colectivo tiene el carácter de cosa juzgada material, y resulta ejecutable en la parte que otorgue derechos específicos a los trabajadores.  Sobre el valor de cosa juzgada asignada a los laudos arbitrales, el Tribunal Constitucional ha señalado que:

 

“Proceder de tal manera implica no cumplir lo resuelto por una resolución jurisdiccional que, por demás, goza de autoridad de cosa juzgada, violentándose con ello lo dispuesto en el artículo 42 de la Constitución Política. Dicho artículo consagra el principio de la cosa juzgada que constituye una garantía de seguridad jurídica de las personas y a la cual está ligada la obligación de cumplir y ejecutar lo dispuesto en una resolución jurisdiccional. El no cumplimiento de lo dispuesto en una sentencia, o su cumplimiento parcial o distinto a lo ordenado, constituye una violación al principio de cosa juzgada establecido en el artículo 42 de la Constitución Política, cuando dicha sentencia goza de este atributo. A la cosa juzgada como principio constitucional está ligada no sólo la imposibilidad de reabrir causas falladas que gocen de esa característica, sino además la obligación de cumplir y ejecutar lo dispuesto en una resolución jurisdiccional revestida de esa autoridad, tal y como ha sido ordenado, pues su no cumplimiento o cumplimiento distinto o parcial, implica de hecho una revisión de lo resuelto. No caben, frente a lo ordenado con toda claridad por el laudo respecto al carácter erga omnes de todos sus efectos, interpretaciones que modifiquen, en atención a esos efectos, los alcances del laudo, como lo pretende la Corte Plena en los acuerdos impugnados. Aplicar lo dispuesto en el laudo a partir de una interpretación que, como en el presente caso, dé como resultado fijar, para un grupo de servidores judiciales que por la naturaleza misma de la sentencia y sus efectos erga omnes se ven beneficiados, una fecha distinta a la que con toda claridad señala el laudo para la entrada en vigencia de los aumentos salariales, conlleva una revisión de facto de lo resuelto con autoridad de cosa juzgada. En consecuencia, y por lo anteriormente dicho es que debe declararse con lugar el presente recurso de amparo,”  (Sala Constitucional, resolución número 1258-1992 de las diez horas del doce de mayo de 1992, el subrayado no es del original)

 

A partir de lo expuesto, es claro que el laudo arbitral dictado dentro del proceso colectivo resultaba de obligada aplicación para la Administración Pública.  Ahora bien, el pago de las diferencias salariales generadas a favor de un grupo de funcionarios, podía ser reconocido voluntariamente por la Administración como un efecto propio del fallo arbitral, o coactivamente mediante el proceso de ejecución de sentencia como en efecto ocurrió.

 

“III.- Debe tenerse en consideración que a los procesos de ejecución y conocimiento, les corresponde una pretensión determinada y claramente disímil.   El de ejecución busca adecuar a la situación fáctica   -realidad-   el mandato o norma individualizada contenida en la parte dispositiva de la sentencia, a efecto de satisfacer el derecho de la parte vencedora.   Su objeto es, entonces, la pretensión de darle efectividad práctica a lo ordenado en la sentencia de condena (la cual impone al vencido el cumplimiento de una prestación   -de hacer, no hacer o dar-   para satisfacer el interés de la parte vencedora).   Lo anterior no implica que se trate de dos procesos diferentes, pues ambos tienden al mismo fin: satisfacer el derecho de la parte amparada por el mismo.”    (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 73 de las catorce horas veinticinco minutos del diecinueve de agosto de 1994, lo subrayado no es del original)

 

En ese mismo sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que “La ejecución de sentencia, está dirigida a asegurar la eficacia real y práctica de ésta, especialmente en aquéllos casos -afirma Couture- en que el fallo no contiene una condena específica en sumas de dinero líquidas y exigibles. Así, el proceso se divide en dos etapas. Aquélla destinada a establecer lo que se debe, y otra, destinada a determinar cuanto se debe. No obstante ello, y según afirma el citado autor, el proceso siempre es el mismo y uno sólo, es decir, sus diversas etapas no alteran su unidad. (Ver COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Procesal Civil, tercera edición, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1969, pág. 457 y ss.). (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 399-2002 de las diez horas treinta minutos del nueve de agosto del año dos mil dos)

 

Así, una vez determinada por el órgano jurisdiccional la suma líquida adeudada, ésta se impone a la Administración como una obligación, sin que sea posible desatenderla aún cuando se considere que se ha llegado a ella a través de un proceso errado. 

 

En este punto nos parece conveniente apuntar que dentro del proceso de ejecución de sentencia los representantes del ente estatal manifestaron su inconformidad con el peritazgo realizado.  Como señalamos líneas atrás, las objeciones de los representantes del INA fueron resueltas negativamente por el Tribunal de Trabajo, por lo que no existe otra vía en la cual sea posible volver a discutir si el peritazgo utilizado era incorrecto o no. 

 

C.        Sobre las competencias de la Dirección de Servicio Civil y las diferencias surgidas por la aplicación del laudo arbitral

           

Como lo apuntamos en el primer apartado de esta consulta, con la aplicación del laudo arbitral se genera a favor de los funcionarios que participaron en el proceso colectivo,  diferencias que se reflejan en las bases salariales de esos funcionarios y que, por lo tanto, podrían crear una “brecha salarial” entre los empleados que sí participaron en el proceso y los que no participaron.  Bajo estos supuestos, nos consulta el Servicio Civil si se encuentran obligados a “igualar” las bases salariales de estos funcionarios, en atención a lo establecido en el artículo 13 del Estatuto de Servicio Civil y el principio de igualdad salarial.

 

En punto a la aplicación del principio de igualdad salarial, este Órgano Asesor no comparte el argumento de la Dirección General de Servicio Civil, toda vez que la aplicación del principio de igualdad parte de la premisa de que nos encontramos ante situaciones jurídicas idénticas, aspecto que en el presente caso no se cumple. 

 

La Sala Constitucional ha definido los alcances del principio de igualdad salarial, de la siguiente manera:

 

“Sobre el particular, esta Sala ya se ha pronunciado acerca del derecho que garantiza el artículo 57 de la Constitución, de conformidad con el cual "El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia" y que fue desarrollado en el párrafo segundo del artículo 167 del Código de Trabajo que a saber dispone "A trabajo igual, desempeñado en puesto, jornada y condiciones de eficiencia iguales, corresponde salario igual...". En este sentido, este Tribunal Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que el principio enunciado constituye una especialidad del derecho de igualdad garantizado en el artículo 33 de la Constitución, pero que por derecho a la igualdad salarial debe entenderse el derecho a recibir igual remuneración por igual tarea realizada; asimismo, la Sala también ha negado que exista discriminación salarial en caso de servidores que realicen diversas funciones, que laboren para diferentes poderes públicos, o que trabajen para distintos sectores laborales -público y privado- (véanse resoluciones números 1472-94 de las 17:54 horas del 21 de marzo de 1994 y 6471-94 de las 9:39 horas del 4 de noviembre de 1994). Así se aprecia en el siguiente extracto: "El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva." (Sentencia número 6832-95 de 16:15 horas del 13 de diciembre de 1995).”  (Sala Constitucional, resolución número 2004-01478  de las once horas con ocho minutos del trece de febrero del dos mil cuatro)

 

En el caso bajo análisis, la situación desigual se origina en la participación de un grupo de funcionarios en un conflicto de carácter económico social y no en la asignación salarial del trabajo realizado, por lo que el supuesto objetivo para realizar la diferenciación resulta ajustado a derecho. 

 

En este sentido, ya la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en uno de los procesos incoados contra el INA para la aplicación del laudo arbitral objeto de estudio, señaló que las diferencias surgidas no lesionaban el derecho a la igualdad salarial, toda vez que la diferencias está fundada en un criterio objetivo.  Al respecto, se señaló:

 

“Y no puede afirmarse que, con ello, al mismo tiempo, se está quebrantando el principio de igualdad; porque, analizada la situación en todo su tenor, salta a la vista que quienes demandan no han estado en idénticas condiciones a las de sus compañeros y compañeras que litigaron en el proceso colectivo, donde se dictó el laudo; precisamente por no haber sido partes; lo que impide calificar al laudo como una sentencia, a su respecto. En mérito de las razones expuestas, la demanda resulta improcedente y, por esa razón, debe confirmarse el pronunciamiento de fondo del cual se conoce.  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución 000124-1998 de las catorce horas treinta minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el subrayado no es del original)

 

Por lo expuesto, podemos concluir que no existe una obligación jurídica de reconocer el mismo salario base a los trabajadores que no participaron del conflicto colectivo en relación con los que sí participaron en él.    Esto no obsta, como lo señala la Dirección General de Servicio Civil, para que ese órgano modifique las bases de los funcionarios que realicen las mismas labores, por cuanto ello constituye una de las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico

 

Recordemos que de conformidad con el artículo 13 del Estatuto de Servicio Civil, le corresponde al Director General “Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957. “

 

La norma anterior resulta de aplicación a los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje, de conformidad con lo establecido por el artículo 24 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, Ley N° 6868 del 06 de mayo de 1983 que indica:

 

“Todos los funcionarios y empleados del Instituto Nacional de Aprendizaje estarán incorporados, en cuanto a nombramiento, remoción, clasificación y valoración de puestos, al Régimen de Servicio Civil, y se regirán por la Ley de Salarios de la Administración Publica. “

 

A partir de las normas anteriores, la competencia del Director General de Servicio Civil para la asignación salarial de los puestos del Instituto Nacional de Aprendizaje es de orden técnico y resulta exclusiva de esa Dirección.    Sobre las atribuciones conferidas en el artículo 13 supracitado, esta Procuraduría ha señalado que:

 

“Retenemos las atribuciones transcritas en virtud de que traducen, efectivamente, un poder de decisión y por ende, claramente puede encontrarse en ellas una desconcentración de dicho poder. Conforme esas disposiciones, ningún otro órgano dentro del Poder Ejecutivo -ni siquiera el Presidente de la República- puede clasificar y valorar los puestos dentro del Régimen; así como tampoco puede el jerarca asignar una categoría salarial a un puesto del Servicio Civil. Así, se le ha encargado a este Órgano la clasificación y valoración de los puestos dentro del Régimen. Se trata de una competencia en la que no puede intervenir el Poder Ejecutivo, puesto que las decisiones técnicas de su exclusivo resorte no son impugnables ni siquiera ante el Tribunal del Servicio Civil (artículo 14, b) del Estatuto), estructura organizativa dentro de la Dirección encargada de controlar ciertos actos de ella, pero que no pertenece al jerarca ni actúa en nombre de él…

Se desprende de lo anterior, que el Presidente de la República, órgano al que pertenece el Servicio Civil, carece de un poder de revisión sobre lo actuado por el órgano inferior, lo que -por otra parte- no da pie para pensar en la posibilidad de una avocación de competencias.

Por otra parte, dado que la atribución de competencias es exclusiva, carece el Presidente de la República de un poder de mando o instrucción sobre las competencias reconocidas por el artículo 13 y siguientes de la Ley.”  (Dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996, el subrayado no es del original.  En el mismo sentido, es posible ver también el dictamen C-300-2003 del 1 de octubre del 2003)

 

 

III.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  Los laudos arbitrales surgidos en los conflictos colectivos tienen por finalidad definir las normas que regulan las relaciones de empleo en el centro de trabajo.    En atención a esta característica, sus efectos difieren si la disposición declara derechos de los trabajadores que participan en el proceso arbitral o si se trata de disposiciones de carácter normativo.  Las primeras surten efectos únicamente para los empleados que participaron del proceso mientras que las cláusulas normativas pueden ser ampliadas a terceros no intervinientes en el proceso, pero siempre con efectos hacia futuro.

 

2.                  El laudo arbitral del INA contenía normas  generales de aplicación a todos los empleados de la institución mientras estuviera vigente, y que, para lo que a nuestro estudio interesa, definían la forma en que se establecerían los salarios de los funcionarios de ese ente.  La aplicación de la fijación salarial por su parte, produjo diferencias salariales a favor de los empleados que participaron en el proceso arbitral exclusivamente.  

 

3.                  El procedimiento de cálculo de estas diferencias utilizado en el proceso de ejecución del laudo arbitral, únicamente resulta de aplicación a los funcionarios que tuvieran derecho a las diferencias salariales. 

 

4.                  Los montos reconocidos a los funcionarios que participaron en el proceso colectivo durante el proceso de ejecución del laudo arbitral, constituyen una obligación para la Administración, sin que sea posible cuestionar en este momento el procedimiento utilizado dentro de aquel proceso de ejecución para su determinación.

 

5.                  No existe una obligación jurídica de reconocer el mismo salario base a los trabajadores que no participaron del conflicto colectivo en relación con los que sí participaron en él, en atención a que la diferencia surgida entre el salario de uno y otro grupo obedece a una razón objetiva que no vulnera el principio de igualdad salarial.

 

6.                  No obstante lo anterior, la Dirección General de Servicio Civil en ejercicio de sus competencias puede asignar una única base salarial a los trabajadores que se encuentran en las mismas condiciones laborales, según el criterio técnico que ese órgano determine.

 

Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

 

GRF/Kjm