C-225-2007

09 de julio del 2007

Doctor

Francisco Romero Royo

Decano

Escuela Centroamericana de Ganadería

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio D-133, de 14 de mayo del 2007, a través del cual solicita a este Despacho el criterio técnico jurídico respecto de la posibilidad de seguir brindando el transporte a los servidores de esa institución desde hace años, para trasladarlos de Atenas a Balsa y viceversa.

I.- OBJETO DE LA CONSULTA PLANTEADA:

Nos explica usted que al iniciar funciones la Escuela Centroamericana de Ganadería  desde el año de 1975, y no existir un servicio regular de transporte entre la ciudad de Atenas y la comunidad de Balsa, la entidad a su cargo asumió de manera gratuita la prestación de ese servicio para sus funcionarios mediante autobús propio, para traslado y regreso de la mañana y regresarlos a la Comunidad de Balsa en la tarde.

Continúa indicándonos, que posteriormente se determinó contratar a un empresario mediante el procedimiento administrativo correspondiente, adjudicándose el servicio al operador actual de la “ruta de transporte remunerado de personas entre Atenas Centro y Balsa y viceversa”, quien lo ha venido prestando por más de diez años. Asimismo nos manifiesta que el punto final de prestación del servicio está comprendido en el centro de la comunidad de Balsa, sin embargo el prestatario lo ha extendido hasta las instalaciones de esa Escuela, ya que se encuentran aproximadamente a un Kilómetro de distancia de ahí, pues de lo contrario, los funcionarios usuarios tendrían que caminarlo diariamente en ambos sentidos.

Finalmente, acota usted que el Lic. Julio César González, Coordinador de Recursos Humanos de la Escuela, ha manifestado que en todas las contrataciones de la Escuela Centroamericana de Ganadería se le ha ofrecido a los empleados transporte gratuito de Atenas a Balsa y viceversa, como parte de un beneficio del contrato.

En virtud de todo lo expuesto, es que consulta “si la institución debe continuar con la prestación del servicio gratuito para los funcionarios que lo necesitan tal y como se ha venido brindando hasta el día de hoy como un beneficio más derivado de su contrato de trabajo o si debe suspenderse el mismo en forma inmediata e indicar a los usuarios que deben asumirlo de su propio peculio a partir del momento que se tome la decisión.”(SIC)

II.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

En criterio de la Asesoría Legal de esa institución, “ el servicio de transporte a los funcionarios de la Escuela Centroamericana desde el tiempo de su fundación e inicio de funciones en forma gratuita, como un beneficio derivado de su contrato de trabajo, considerando aspectos como la antigüedad de la prestación, el aislamiento de las instalaciones y la imposibilidad de procurarse otro servicio de transporte por parte de los funcionarios usuarios y además tomando en cuenta que la suspensión del beneficio en forma abrupta podría generar un trastorno considerable a los funcionarios usuarios, tanto en el aspecto pecuniario como en la movilización hasta su lugar de trabajo y el regreso hasta el centro de Atenas luego de cumplir con su jornada, el beneficio se encuentra justificado y la institución debe continuar atendiendo el mismo, ya sea mediante un medio de transporte propio o mediante la contratación de un empresario particular, por medio del procedimiento normal de contratación administrativa. En cualquiera de los dos casos debe contarse con los recursos económicos debidamente presupuestados.”

III.- ACERCA DEL OTORGAMIENTO DE ALGUNAS  GRATIFICACIONES A LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS:

Previo a dar respuesta a la interrogante planteada por usted, es pertinente tener en consideración lo que en nuestro ordenamiento jurídico se dispone en torno a determinadas prestaciones o suministros que la Administración Pública otorga a los funcionarios públicos cuando existen necesidades del servicio que así lo requieren. Beneficios que por el carácter que ostentan no constituyen salarios en especie y menos pueden integrarse como elementos esenciales en una relación de servicio. Así la autorizada doctrina Juslaboralista ha dado en denominar a este tipo de suministros como gratificaciones, entendido este concepto desde diversos matices económicos como por ejemplo: “a) recompensa pecuniaria por un servicio eventual o por una prestación extraordinaria; b) cualquier paga extra; c) toda dádiva fundada en alguna causa beneficiosa o grata para quien la concede; d) remuneración fija por el desempeño de ciertos servicios o cargos, sin el carácter de sueldo y hasta compatible con éste. En el sentido laboral estricto, las gratificaciones son los beneficios económicos, más en concreto, ciertas sumas de dinero, que el empresario concede en forma excepcional y también habitualmente a sus subordinados, en razón de servicios prestados por éstos y por las ventajas que en forma directa o indirecta le hayan reportado a la empresa.” [1] 

Bajos esos términos, y dentro del Derecho Administrativo que regula la relación de servicio entre el funcionario y la Administración Pública,[2] se encuentra el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley No. 2166, de 09 de octubre de 1957 y sus reformas);  norma que, según reiterado criterio de los Altos Tribunales de Trabajo, tiene el rango de principio general, aplicable  para todo el sector público.

Al respecto, dicha disposición legal expresa:

“Artículo 9.- Salvo las sumas que por concepto de “zonaje” deban reconocerse determinados servidores públicos conforme al Reglamento que con el fin dictará el Poder Ejecutivo, las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren, tales como las que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículo, uniformes, etc., no tendrán el carácter de salario en especie, ya que tales gastos sólo se otorgarán cuando las necesidades del servicio así lo requieran, lo mismo que las sumas que fueren pagadas por concepto de viáticos o gastos de viaje.”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

De dicho texto y en concordancia con la citada doctrina, pueden extraerse dos hipótesis importantes para la procedencia del otorgamiento en mención. En primer lugar, el carácter de esos rubros, suministros o beneficios adicionales, no tienen el carácter de salario en especie; y en segundo lugar para su otorgamiento debe anteceder una necesidad imperante tal que justifique el suministro o prestación correspondiente para la efectividad y eficiencia del servicio que se presta en una determinada institución pública. En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado reiteradamente:

 “Para que determinado beneficio percibido por los servidores públicos pueda ser conceptuado como salario en especie, debe estar regulado en el ordenamiento en esa forma, de manera expresa, en razón del principio de legalidad, aplicable en ese sector (artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública). No es posible el ejercicio de interpretaciones ampliativas, porque la tendencia legislativa en la materia en el sector público es más bien hacia la restricción, tal y como se desprende del artículo 9° de la Ley de Salarios de la Administración Pública, aplicable en dicho sector como principio general, según el cual no tendrán el carácter de salario las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren a los servidores públicos, tales como los que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etcétera. Y se descarta la posibilidad de acudir a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Trabajo (artículo 166), como norma supletoria del derecho privado (artículo 13 de la Ley General de Administración Pública), puesto que por esta vía no es posible desatender la limitación que resulta de la mencionada norma salarial del ordenamiento administrativo, la cual tiene, según se dijo, rango de principio aplicable en el sector público en materia de salarios (artículo 9° de la Ley General citada) (…) . A su vez, en el campo de las relaciones de empleo público, en el Derecho Comparado, la doctrina administrativista ha señalado dos clases, principales, aunque no únicas, de retribuciones: A) las básicas: donde encontramos el sueldo, los trienios "consistentes en una cantidad igual para cada grupo por cada tres años de servicio" y los pagos extraordinarios; y, B) las retribuciones complementarias: siendo éstas los complementos de destino "correspondientes al nivel del puesto que se desempeñe", el complemento específico "destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo"; el complemento de productividad "está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o inactividad con que el funcionario desempeñe su trabajo"; y, las gratificaciones por servicios extraordinarios "fuera de la jornada normal, que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su devengo". (Parejo Alfonso (Luciano) y otros. Manual de Derecho Administrativo. 2° edición corregida y aumentada. Editorial Ariel S.A. 1990, 1992. páginas 514 y 515). (…)” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 204, de las 16:15 horas del 3 de julio de 1996. En el mismo sentido, véase sentencia No. 233, de las 15:10 horas del 26 de julio de 1995.)

En tratándose de un caso similar al de consulta, la indicada Sala Segunda, señaló:

“El transporte, por su parte, es regulado por los preceptos 80, inciso b), y 81, que, por su orden, estipulan:  "La institución brindará el transporte sin costo alguno para los trabajadores, cuando a estos les corresponde laborar en Caldera y Punta Morales."  "El INCOP deberá brindar el servicio de transporte sin costo alguno para los trabajadores en general; igualmente brindará este servicio a otros puertos que el INCOP atienda, tal como lo viene prestando hasta la fecha."  Como se observa fácilmente, a pesar de que se establecen como obligaciones del ente demandado y forman parte de las condiciones dentro de las que se daba la prestación de servicio, las normas transcritas no permiten deducir la voluntad de las partes de reconocerles, a esas prestaciones,  naturaleza retributiva.  De ahí que no puedan catalogarse como remuneración en especie.  Tampoco podrían serlo con base en la normativa supletoria (artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública), por cuanto debe descartarse  "...la posibilidad de acudir a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Trabajo (artículo 166) (...), puesto que por esta vía no es posible desatender la limitación que resulta de la mencionada norma salarial del ordenamiento administrativo, la cual tiene, según se dijo, rango de principio aplicable en el sector público en materia de salarios (artículo 9º de la Ley General citada)." (voto No. 8, ya citado).-(Véase sentencia No. 33 de 15:20 horas de 4 de febrero de 1998. En similar sentido, véase sentencia No. 8 de 14:20 horas de 10 de enero de 1996.) (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

Como puede observase de los textos jurisprudenciales de cita, aún cuando para la prestación del servicio público, el Instituto a que se hace referencia allí, se vio en la necesidad de suministrar el transporte a un grupo de empleados para que pudieran trasladarse diariamente de Puntarenas a Caldera o a Punta Morales, ello en modo alguno constituía o constituye un tipo de retribución salarial, derivado de la relación de empleo  entre aquel y el trabajador.  Todo lo contrario, es lo que la doctrina en general, reconoce como un acto liberal del patrono en otorgar ciertos beneficios a ese colectivo, pues de no existir causa para seguir otorgándolos, no hay ninguna obligación en continuar sosteniendo  determinado beneficio;  acto que si bien se califica como tal, ciertamente y en tratándose de la Administración Pública debe estar debidamente justificado, en virtud del principio de legalidad regente en toda su actuación, según artículos 11 de la Constitución Política, 11 y 128, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.  De ahí la claridad de lo dispuesto en el artículo 9 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública, al señalar que los gastos que las instituciones del Sector Público incurre en ese tipo de suministros solo se otorgarán cuando las necesidades así lo requieren.

Por consiguiente, habiéndose definido claramente lo que son los  suministros, prestaciones o algunos servicios adicionales que el Estado otorga a sus empleados, funcionarios o trabajadores, se procederá a dar respuesta a su consulta.

IV.- ANÁLISIS DE LA INTERROGANTE PLANTEADA:

En virtud del artículo 2 de la Ley No. 4401, de 1 de setiembre de 1969, y Ley No. 6541 de 19 de noviembre de 1980, así como el  reiterado criterio de esta Procuraduría, la Escuela Centroamericana de Ganadería, es calificada como una “Institución de educación superior parauniversitaria”, con todas las características que ese concepto conlleva dentro del ordenamiento jurídico, aún cuando estructuralmente se encuentra adscrito al Ministerio de Educación Pública[3]. Así, mediante el Dictamen No. C-084, de 9 de marzo del 2004, este Órgano Consultor de la Administración Pública, señaló:

“El artículo 2 de la Ley N° 4401 de 1 de setiembre de 1969, en cuanto establece que la Escuela está adscrita al Ministerio de Educación Pública, no resulta incompatible con la naturaleza de “institución de educación superior parauniversitaria”, producto de la aplicación a la Escuela de la Ley N° 6541 de 19 de noviembre de 1980.”

De ahí que resulta evidente concluir, -aunado a los datos aportados a su consulta- que si la Escuela Centroamérica de Ganadería conforma una de las instituciones del Sector Público,r tantona entidad semiautoministrl Sector PlEY letoria de ordenamiento jur le es aplicable lo dispuesto en el tantas veces citado artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Por tanto, el transporte gratuito que ha venido brindando a sus empleados o servidores para que puedan trasladarse diariamente de Atenas a Balsa y viceversa, no constituye salario en especie, ni ningún otro tipo de remuneración salarial, tal que obligue al Estado a continuar suministrándoles ese beneficio, si no existe causa valedera que lo justifique, como se desprende, sin esfuerzo alguno, del texto de aquella norma y la jurisprudencia arriba citada.

Sin embargo, y dentro del contexto del mencionado artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,  es claro que si por razones justificadas del servicio que ahí se presta, se hace pertinente continuar otorgando el transporte a los trabajadores o empleados  por el difícil desplazamiento e incomodidad que pudiera existir entre la distancia que deben recorrer de la terminal de los buses de la comunidad al centro de trabajo, en apariencia, no habría razón como para eliminarlo. Sobre todo,  si para el traslado persisten las incómodas condiciones que dieron origen a la contratación administrativa del beneficio en cuestión. Circunstancia que en todo caso, le corresponde sopesar a la Institución consultante para determinar la necesidad de seguir brindándose el citado servicio a los funcionarios. Enfatizándose, que  ese suministro no constituye ningún salario en especie o algo similar, en el eventual supuesto de que las causas que lo originan, dejen de existir.

No está demás ilustrar que en casos como el de consulta, la Universidad Nacional, otorga el transporte a un grupo de empleados o funcionarios para que puedan trasladarse al centro de trabajo y viceversa, en virtud del difícil e incómodo desplazamiento, pues de no ser así, podría repercutir en la efectividad y eficiencia del servicio que se presta.  Así, el personal de la Facultad de Medicina Veterinaria, ubicada en Barreal de Heredia. (Campus Benjamín Núñez), se encuentra a una distancia de difícil acceso a la institución de 5 kilómetros. En esa misma situación se encuentra el personal de la Facultad de Ciencias del Deporte, ubicada en Barreal de Heredia, y por la que también se le otorga transporte gratuito, para mencionar algunos.

V.- CONCLUSIÓN:

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.- De conformidad con el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y doctrina que le informa, el transporte gratuito que  ha venido brindando la Universidad Centroamericana de Ganadería a sus funcionarios, para que puedan trasladarse diariamente de Atenas a Balsa y viceversa,  no constituye salario en especie, ni ningún otro tipo de remuneración salarial, tal que obligue al Estado a continuar suministrándoles ese transporte, si no existe causa valedera que lo justifique, tal y como se desprende claramente de la jurisprudencia arriba citada.

2.- Si por razones del servicio público que ahí se presta, se hace pertinente continuar otorgando el transporte a los trabajadores o empleados  por el difícil e incómodo desplazamiento entre la distancia que deben recorrer de la terminal de los buses de la comunidad y la Escuela Centroamericana de Ganadería, y viceversa, no habría dificultad de continuar con el  suministro del transporte, si existe justificación suficiente y valedera, al tenor de lo que dispone la citada normativa.  Circunstancia que en todo caso, le corresponde sopesar a la Institución consultante para la decisión final.

Lo anterior en el entendido, de que ese suministro no constituye ningún salario en especie o algo similar, en el eventual caso de que al dejar de existir las causas que lo originan, se elimine el beneficio de transporte a los funcionarios que allí laboran.

De Usted, con toda consideración,

Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

LMGP/gvv