C-220-2007

04 de julio de 2007

 

 Señor

Alvaro Coghi Gómez

Gerente General

Correos de Costa Rica S.A.

 

Estimado Señor:

 

Por encargo y con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, me es grato responder a su atento oficio número GG-DL-1871-06 de 6 de setiembre de 2006, mediante el cual se solicita el criterio de este Órgano Consultivo, respecto a la competencia y atribuciones que tiene la Policía de Control Fiscal en materia de envíos de carácter postal.

 

            Manifiesta el consultante, que la duda sobre el tema consultado tiene su origen en un hecho ocurrido a principios del 2006, cuando oficiales de la Policía de Control Fiscal del Ministerio de Hacienda decomisaron unos envíos postales que, supuestamente, contenían mercadería no declarada, sin contar con una orden judicial y sin que estuviera presente el dueño del envío; alegando estar facultados en virtud de la Ley General de Policía, la Ley y el Reglamento de Aduanas y el Reglamento de la Policía de Control Fiscal.

 

Por su parte, el Departamento legal de Correos de Costa Rica sostiene que no existe norma expresa que faculte a la Policía de Control Fiscal a decomisar envíos postales, y que a su criterio, se requiere la orden de un Juez de la República. También, señala que Correos de Costa Rica, por estar adscrita a la Unión Postal Universal, debe acatar normas de carácter internacional, como el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y legislación interna, como el artículo 24 constitucional y los numerales 196, 197, 200, 2001, 202 del Código Penal.

 

I.- Criterio de la Procuraduría General de la República:

 

De acuerdo, con los términos de la consulta, interesa determinar, si la Policía de Control Fiscal se encuentra facultada para efectuar decomisos, concretamente, de envíos postales. Es por ello, que consideramos pertinente, referirnos, inicialmente, a lo que se debe entender por tales.

 

1) Envíos postales:

           

            La Ley General de Aduanas, Ley Nº 7557 de 20 de octubre de 1995, en el artículo 133, define los envíos postales, en los siguientes términos:

“ARTICULO 133.-Envíos postales. Se entienden por envíos postales, los envíos de correspondencia y paquetes postales pequeños, designados así por la Unión Postal Universal, y se sujetarán a lo dispuesto en los convenios internacionales en materia postal.

Una vez notificado el envío al interesado, este deberá presentarse a la aduana para reconocer las mercancías y manifestar su disposición de despacharlas para consumo o devolverlas. En el primer caso, la aduana procederá a tramitar, de oficio, la declaración y determinar el adeudo tributario.

Las autoridades postales son responsables del transporte, depósito y presentación de los envíos postales a las autoridades aduaneras.”.

 

            Como se observa, el numeral supracitado, establece que por envíos postales debe entenderse, tanto los envíos de correspondencia, como los paquetes postales pequeños. Ahora bien, según la normativa internacional en materia postal, dentro de la categoría de envíos de correspondencia se encuentran las cartas y tarjetas postales que contienen comunicaciones escritas; y los paquetes postales, son aquellos considerados pequeños, de acuerdo con su peso, tengan o no valor comercial.

 

Dada la claridad con que define la Ley General de Aduanas los envíos postales, para efectos del presente estudio, se parte de lo dispuesto en el artículo 133 de cita. 

2) Protección constitucional de los documentos privados y las comunicaciones:

 

El artículo 24 constitucional consagra el derecho fundamental a la inviolabilidad de los documentos privados y el secreto de las comunicaciones, escritas, orales o de cualquier tipo, en los siguientes términos:

"Artículo 24. Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación."

 

El numeral supracitado, como se observa, define los supuestos y los fines, bajo los que la ley puede establecer limitaciones, a esos derechos fundamentales.

En este sentido, el artículo 24 constitucional reconoce la posibilidad de limitar el derecho a la inviolabilidad de los documentos privados, únicamente, en tres supuestos: a) el secuestro, registro o examen de documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a conocimiento de los Tribunales de Justicia; b) la revisión de libros de contabilidad y sus anexos, para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos, por parte del Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República; y, c) la revisión por parte de otros órganos de la Administración Pública, de aquellos documentos, que una ley especial señale, en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos.

 

 Respecto al primer supuesto señalado, además, el 24 constitucional exige que para la aprobación o reforma de la ley se cuente con los votos de dos tercios de los Diputados, que la ley defina los casos en que procede, y es claro en señalar, que el secuestro, registro o examen de documentos privados le corresponde ordenarlo a los Tribunales de Justicia, y que lo podrá hacer, sólo cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento. En cuanto al segundo supuesto, la facultad reconocida al Ministerio de Hacienda y la Contraloría está limitada a la revisión de los documentos. Finalmente, sobre el tercer supuesto importa destacar, que también, la ley requiere de aprobación con mayoría calificada, y que se exige que esa ley indique cuáles órganos de la Administración podrán revisar los documentos y en qué casos sería  procedente.

 

En cuanto a los supuestos y fines bajo los que la Constitución Política permite establecer limitaciones al secreto de las comunicaciones, cabe señalar, que el constituyente prevé la posibilidad de intervenir cualquier tipo de comunicación, pero dispone que será la ley la que determine los casos en que autoriza a los Tribunales de Justicia a ordenarlo, así como los delitos en cuya investigación procede y su duración. Es importante hacer hincapié, en que el artículo 24 es enfático en indicar, que la facultad para ordenar la intervención de comunicaciones es exclusiva de los Tribunales, e incluso impone condiciones, como que debe ordenarse mediante resolución judicial razonada, cuya aplicación y control es responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

Ahora bien, en relación con lo indicado, es preciso tener en cuenta, que la Sala Constitucional ha interpretado el artículo 24, y ha sostenido, que la correspondencia, a pesar de ser un documento privado, por ser una comunicación escrita interpersonal,  está sujeta a la regulación prevista para las comunicaciones. En este sentido, se refiere el máximo tribunal constitucional, en el Voto Nº 139-94 de las 15:48 horas del 11 de enero de 1994, indicando:

             

“IVo. … Si analizamos la norma en su totalidad, nos damos cuenta que el legislador fue muy celoso con la protección a la intimidad de las personas, a la vez que hizo las dos excepciones señaladas en aras de equilibrar este derecho, con el único interés de investigar y perseguir los delitos que se cometieren. Este equilibrio que buscó el legislador explica porqué se hace una diferencia entre documentos privados, comunicaciones escritas  y correspondencia, autorizando –en el texto actualmente reformado-, sólo el secuestro, registro o examen de documentos privados y la revisión de libros de contabilidad para fines fiscales. La correspondencia, además de ser una comunicación escrita, es un documentos privado, entonces, a juicio de esta Sala, lo que el legislador pretendía al utilizar estos vocablos, era diferenciar las comunicaciones privadas personales –que sólo interesan a su emisor y destinatario-, que en ese entonces se realizaban por medio de cartas, tarjetas, postales cecogramas –en el caso de los ciegos-, y similares, de las que no lo eran, para evitar injerencias peligrosas en la intimidad de las personas. Permitió, sólo el examen de documentos privados entendiendo por éste término otras comunicaciones escritas distintas a éstas como podrían ser revistas, libros, objetos y otro tipo de comunicaciones o de correspondencia impersonal (que es aquella cuyo texto se imprime indiferentemente para todos los destinatarios, es decir para el público en general o por lo menos para parte de él), mediante las cuales no se produce un intercambio íntimo, personal entre dos o varias personas. El constituyente quiso proteger las comunicaciones interpersonales descritas para proteger intereses de terceras personas que pueden no estar involucradas en el hecho ilícito que se investiga. … Obviamente como se indicó supra, no puede interpretarse como correspondencia todo bien material que circule a través del correo, porque como se aclaró, los objetivos, libros de lectura recreativa, etc, no califican dentro del término de comunicación interpersonal. …”.(el resaltado no es del original).  

            De lo indicado, y para los efectos que nos ocupa, nos interesa destacar que el texto del artículo 24 contempla la posibilidad de regular el secuestro de documentos privados, no obstante, con base en la interpretación que el máximo tribunal ha efectuado del numeral de cita, la correspondencia, por ser una comunicación escrita interpersonal, estaría excluida y no podría ser objeto de secuestro, registro o examen.

 

            En este mismo orden de ideas, al ser la correspondencia una comunicación, le sería aplicable lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 24, por lo que, su acceso, sólo podría efectuarse si está previsto en una ley, y en los términos apuntados por la norma constitucional.

 

            Conforme a lo indicado, se concluye diciendo que, la regulación que contiene el artículo 24 constitucional sobre el secuestro de documentos privados, resulta de aplicación, para aquellos documentos que no constituyan comunicaciones escritas interpersonales. En este último supuesto, se estaría sujeto a lo dispuesto, respecto a la intervención de comunicaciones.

 

3) Facultades de la Policía de Control Fiscal en materia de secuestro:

 

            Pasamos a analizar las facultades reconocidas a la Policía Fiscal, en materia de secuestro, no sin antes aclarar, que a pesar de que el consultante, al plantear la gestión, se refiere a la competencia y atribuciones de la Policía Fiscal en materia de decomiso, lo cierto es que, en nuestro sistema, el Ordenamiento cuando regula esa actividad, utiliza el término “secuestro” [i], por lo que esta Procuraduría también utilizará esa denominación.

             

La Ley General de Policía, Nº 7410 de 26 de mayo de 1994, en el artículo 28, enuncia las obligaciones y atribuciones de la Policía de Control Fiscal, pero dentro de ellas, no contempla la posibilidad de realizar secuestros, tal y como se observa:

 

“ARTICULO 28.-

ATRIBUCIONES.

Son obligaciones y atribuciones de la Policía de Control Fiscal:

a) Garantizar el cumplimiento de las leyes fiscales.

b) Auxiliar al Ministerio de Hacienda, en todo cuanto requiera para controlar la evasión tributaria.

c) Realizar todo tipo de allanamientos, para perseguir delitos de naturaleza tributaria. Para efectuar los allanamientos debe contar con la autorización judicial y cumplir con las demás condiciones legales.

d) Inspeccionar los establecimientos comerciales en cualquier momento.

e) Velar por el respeto a la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos respectivos.”

 

No obstante, el Reglamento de la Policía de Control Tributario, Nº 29663-H de 15 de mayo de 2001, en el artículo 3 dispone que, la Policía de Control Fiscal, “en el cumplimiento de sus funciones, además de las atribuciones otorgadas por la Ley General de Policía, tendrán las mismas atribuciones, deberes y prohibiciones otorgadas a los funcionarios de la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda”; y el  Código de Procedimientos Tributarios, Ley Nº 4755 de 3 de mayo de 1971, a través del numeral 114, faculta a la Administración Tributaria, a efectuar secuestros, cuando dice:

 

“ARTICULO 114.- Secuestro.

La Administración Tributaria podrá solicitar, mediante resolución fundada, a la autoridad judicial competente, autorización para el secuestro de documentos o bienes cuya preservación se requiera para determinar la obligación tributaria o, en su caso, para asegurar las pruebas de la comisión de una infracción o un acto ilícito tributario.

Esta medida tiene el propósito de garantizar la conservación de tales documentos o bienes y no podrá exceder de treinta días naturales prorrogables por igual plazo.

Al practicarse esta diligencia, deberán levantarse un acta y un inventario de los bienes secuestrados y nombrarse un depositario judicial.

El secuestro de bienes estará sujeto a las formalidades establecidas en el Código de Procedimientos Penales.”

 

Así las cosas, se entiende que, la Policía de Control Fiscal se encuentra facultada para realizar secuestros, en los términos descritos por el artículo 114 del Código de Procedimiento Tributarios, de ahí, que para determinar, en qué supuestos y bajo qué condiciones puede actuar, deba analizarse el contenido de ese numeral.

 

Ahora bien, en cuanto a la norma, resulta de primer orden destacar, que regula el secuestro de documentos y bienes, sin hacer hincapié en el tipo de documento, debiendo entenderse, por tanto, que incluye tanto los públicos como los privados.

 

En cuanto al artículo 114, además cabe apuntar, que restringe los supuestos en los que procede el secuestro, cuando establece objetivos determinados, sea, cuando se requiera la preservación de los documentos o bienes para determinar la obligación tributaria, o para asegurar las pruebas de la comisión de una infracción o un acto ilícito tributario.

 

Finalmente, en cuanto a las condiciones bajo las cuales procede el secuestro, el numeral de cita, es claro en señalar, que debe solicitarse autorización para el secuestro, a la autoridad judicial competente; gestión que debe hacerse mediante resolución fundada, la cual, de acuerdo con lo señalado supra, tendría que indicar el objeto y el fin del secuestro. 

 

Definitivamente, de lo anteriormente indicado, lo más relevante, es que la ley no faculta a la Policía Fiscal a realizar los secuestros en forma autónoma, sino que lo obliga a solicitar la autorización a la autoridad judicial competente. En este sentido, la Sala Constitucional se refiere en el Voto Nº 3929-95 de las 15:24 horas del 18 de julio de 1995, al pronunciarse con motivo de una consulta de constitucionalidad formulada, en relación con el proyecto de ley de “Justicia Tributaria”, indicando:

“IIIo.- ARTICULO 1: ACCESO A LA INFORMACION TRIBUTARIA (ARTICULOS 104, 105 Y 106 DEL CODIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS): La Administración puede valerse de la más amplia gama de elementos de juicio y medios procesales para efectuar la determinación de la obligación tributaria, siempre y cuando esos elementos y medios se encuentren ajustados a los principios que informan el ordenamiento constitucional y legal de cada Nación, y sean llevados a la práctica conforme a éstos, con la finalidad de evitar que dichas facultades administrativas resulten excesivamente peligrosas. … Sin embargo, si la facultad establecida (con respecto a ese plus de información) en los numerales 104, 105 y 106 del Proyecto es interpretada -y aplicada- en concordancia con lo dispuesto por lo ordenado en el numeral 114 del citado cuerpo normativo, de manera que cualquier requerimiento -por parte de esos funcionarios al contribuyente o terceros- de otro u otros documentos, distintos a los mencionados en el artículo 24 de comentario, se acompañe de una orden judicial con la obligada utilización del procedimiento establecido en el artículo 114 citado, para proceder al secuestro de esos documentos, no se produce el roce constitucional que se acusa. Con otras palabras, la Administración tributaria al momento de aplicar lo dispuesto en los artículos 104, 105 y 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios -Proyecto de ley-, entratándose de documentos distintos a los libros de contabilidad o sus anexos, debe aplicar conjuntamente lo establecido en el numeral 114 del citado cuerpo normativo -Proyecto-, de lo contrario su actuación sí resultaría inconstitucional, por quebrantar lo dispuesto en el artículo 24 Constitucional.”

 

Conforme a lo dicho hasta el momento, este Órgano Consultivo llega a la conclusión de que, a través del artículo 114 del Código de Procedimientos Tributarios se reconoce la facultad a la Policía Fiscal de secuestrar bienes y documentos, sean estos últimos públicos o privados. En cuanto al secuestro de documentos privados, de acuerdo con la interpretación dada por la Sala Constitucional del artículo 24 de la Constitución Política, debe entenderse que sólo está referida a aquellos documentos privados, que no constituyan correspondencia escrita interpersonal, ya que ésta se encuentra protegida por el secreto de las comunicaciones y no puede ser objeto de secuestro.

 

Ahora bien, al iniciar este pronunciamiento se indicó, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de Aduanas, debe entenderse por envíos postales, los envíos de correspondencia y paquetes postales pequeños. Así las cosas, y conforme con la conclusión expuesta anteriormente, se debe indicar que la Policía Fiscal estaría facultada para secuestrar bienes y documentos contenidos en envíos postales, sean estos últimos públicos o privados, en los términos previstos en el artículo 114 del Código de Procedimiento Tributarios; no así, la correspondencia, la cual no puede ser objeto de secuestro.

 

Conclusiones:

 

1)      El artículo 24 constitucional contempla la posibilidad de regular mediante ley el secuestro de documentos privados. La correspondencia, a pesar de ser un documento privado, no puede ser objeto de secuestro por ser, además, una comunicación escrita interpersonal y estar sujeta a lo dispuesto en el numeral de cita, respecto a la intervención de comunicaciones.

2)      El artículo 114 del Código de Procedimientos Tributarios faculta a la Policía de Control Fiscal a secuestrar documentos o bienes, previa autorización de la autoridad judicial competente, y bajo las demás condiciones establecidas en el numeral. Los documentos objeto de secuestro pueden ser públicos o privados, pero no pueden constituir correspondencia escrita interpersonal.

3)      De los envíos postales, la Policía de Control Fiscal podría secuestrar, bienes y documentos, pero no la correspondencia escrita interpersonal.

 

En los términos apuntados, evacuamos la consulta formulada.

 

De Usted, atentamente,

 

M.Sc. Tatiana Gutiérrez Delgado

Procuradora de la Ética Pública

 

 

Ci: Licda. Jenny Phillips, Viceministra de Hacienda

 

TGD/laa