C-262-2007

6 de agosto de 2007

 

M.Sc.   Bárbara Holst Quirós

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Rehabilitación

y Educación Especial

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio Nº  DE 177-07 de 12 de junio del 2007, por medio del cual solicita emitir criterio sobre los siguientes aspectos:

 

1.      De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, cuales son los parámetros para el reconocimiento de anualidades a funcionarios que se trasladan de una entidad a otra dentro del sector público?

2.      Qué plazo tiene el empleado para solicitar el reconocimiento de anualidades a partir de que concluye la relación laboral con una entidad del sector público e ingresa a laborar en otra? Opera la prescripción de ese derecho de conformidad con lo establecido en el artículo 602 del Código de Trabajo?

3.      Cuál es el plazo en el cual debe el empleado solicitar el reconocimiento de anualidades una vez que el empieza a laborar con el nuevo patrono, siempre dentro de sector público?

4.      Una vez que se reconoce determinado número de anualidades laboradas para otra institución dentro del sector público, se contabilizan estas para eventuales liquidaciones? Como se aplica este reconocimiento en el caso de empleados que han sido liquidados sin responsabilidad patronal por el anterior empleador?

 

Adjunto se remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, emitido mediante oficio AJ—052-2006 del 22 de junio del 2006, en el que se expresa lo siguiente:

 

“En virtud de lo anterior, considera esta Asesoría Jurídica que la anualidad reclamada por la señora Jengich Back por tiempo laborado en el Banco Popular, deriva directamente del vínculo labora mantenido entre dicha señora y la entidad bancaria, el cual concluyó el 21 de febrero de 1974. Por dicha razón, la funcionaria de mérito tenía 6 meses a partir del rompimiento de esa relación para solicitar el reconocimiento de la anualidad laborada o caso contrario recaería la prescripción extintiva.

Al no haber solicitado el reconocimiento de tiempo laborado para la Administración Pública oportunamente, no es de recibo que este Consejo reconozca dicho rubro de forma extemporáneo.”

 

            De previo a referirnos al objeto de consulta, nos parece prudente aclarar los alcances de este pronunciamiento, toda vez que de los antecedentes que se nos remitieron es posible extraer la existencia de un caso concreto pendiente de resolver por parte de la Administración consultante.

 

En este sentido, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General ha señalado que la función consultiva de este Órgano otorgada por los artículos 3 inciso b, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nos impide pronunciarnos sobre casos concretos[1].  En razón de lo anterior, las dudas planteadas serán resueltas en forma genérica, debiendo la Administración aplicar los conceptos utilizados en el caso concreto.

 

I.         SOBRE EL SOBRESUELDO DE ANUALIDAD Y LA TEORÍA DEL ESTADO COMO PATRONO ÚNICO.

 

Los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública regulan el sobresueldo de anualidad, con el cual se reconoce un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público. 

 

“El complemento salarial denominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

 

El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador,  el beneficio de anualidad le es reconocido.  Señalan los artículos en comentario lo siguiente:

 

ARTICULO 5º.- De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

 

“Artículo 12.  Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público.  Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)

 

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que:

 

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990).

 

A partir de los expuesto, se ha sostenido que al trasladarse un funcionario de un puesto a otro dentro del Sector Público, la relación laboral que mantiene dicho funcionario en las diferentes dependencias públicas, debe computarse como una sola, a efectos de proceder al reconocimiento de los derechos laborales que le correspondan.

 

Ahora bien, como se desprende del artículo 12 en comentario, el presupuesto de hecho para que pueda operar el reconocimiento de los derechos es que el trabajador se haya desempeñado anteriormente en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio laboró el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, tenga el carácter de entidad pública.   Sobre los alcances de este beneficio, la Sala Segunda ha manifestado que:

 

“Tampoco lleva razón la recurrente, al indicar que la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Número 6835 aludidas, sólo se aplican a los trabajadores sujetos al Régimen del Servicio Civil. Esta última ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogan toda disposición que se le oponga, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese Sector, la teoría "del Estado como patrono único".   Se debe tomar en cuenta que, con el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley.   …. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo…

En el caso que nos ocupa, no hay duda de que el  actor  al laborar en el sector público (se refiere a la Refinadora Costarricense de Petróleo), estuvo cubierto obligatoriamente por la legislación ordinaria, de carácter general, antes citada.   Para finalizar, conviene reiterar que,   no existe autorización legal alguna, para negar los derechos adquiridos y otorgados por esa normativa, al actor.   En todo caso, de existir una previsión con ese contenido, no cabe duda de que sería contraria al supremo y fundamental derecho a la igualdad, tanto en su vertiente genérica (artículo 33 de la Constitución Política), como en su aplicación específica, en la materia salarial (artículo 57 ídem).   Por lo tanto se confirma el fallo recurrido.”  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 12-2007 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del doce de enero del dos mil siete, el subrayado no es del original)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, aquella Sala ha señalado que “Para los efectos de los aumentos anuales debe reconocerse el tiempo servido al Sector Público, aún cuando haya habido interrupción en el servicio. Ello es así porque lo que se pretende retribuir con el aumento anual es la dedicación del servidor público al servicio de la administración y la experiencia obtenida en la misma, independientemente del carácter continuo o interrumpido de la relación de servicio". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número N° 13 de las ocho horas cincuenta minutos del once de enero de mil novecientos noventa y uno, la negrita no es del original)

 

Como se desprende de lo expuesto hasta ahora, el elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.  Adicionalmente, el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, condiciona el pago del rubro por anualidad a que el servidor haya obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica que de sus servicios se realiza, por lo que en aquellos casos en que ambos supuestos se verifiquen, el patrono público está obligado a reconocer el rubro de anualidad.

 

En el caso que nos ocupa, el Consejo es un órgano integrante del Poder Ejecutivo[2] al que se le ha dotado de personalidad instrumental para el manejo de su presupuesto, y por lo tanto, forma parte del sector público estatal.  En efecto, la Ley de Creación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial N° 5347 en su artículo 1 establece:

 

Artículo 1º.-Creáse el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, encargado de orientar la política general en materia de rehabilitación y Educación Especial, en coordinación con los Ministerios de Salubridad Pública, Educación Pública, Trabajo y Seguridad Social, así como la planificación, promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas física o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país.

 

De conformidad con lo expuesto, los funcionarios que laboren para el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial se encuentran cubiertos por los beneficios establecidos en los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Bajo esta inteligencia, el Consejo deberá reconocer,  además,  el tiempo que el empleado haya acumulado al servicio del sector público, para lo cual deberá considerar la naturaleza jurídica del ente para el cual desempeñó la labor el funcionario, a efectos de determinar si dicha entidad formaba parte del Sector Público.

 

En este punto, nos parece importante referirnos a la aplicación del beneficio a aquellos trabajadores que hubieran acumulado años de servicio en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, cuyo caso se analiza en el criterio jurídico remitido junto con la consulta que se formula. 

 

La Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, Ley 4351,  establece en el artículo 2 que  “El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una institución de Derecho Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional. Su funcionamiento se regirá por las normas del Derecho Público…”, por lo que esta entidad forma parte del sector público, en orden al reconocimiento del tiempo servido en dicha institución.  Al respecto, este Órgano Técnico Consultivo ha señalado que:

 

“1.-Por disposición legal, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal es un ente público no estatal.  Es decir, no es una institución del Estado, aunque sí conforma el Sector Público.

2.-Para los efectos de su consulta, sí procede, en las condiciones expuestas en este pronunciamiento, el reconocimiento del tiempo servido por un servidor en el Banco Popular, que se traslade a prestar sus servicios a esa Municipalidad o a cualquier otra institución del sector público. Pero, esas anualidades han de ser las reconocidas en razón de lo dispuesto por la citada Ley de Salarios de la Administración Pública, es decir, las del mismo género que se reconocen en esa corporación municipal al amparo de dicha normativa jurídica.”  (Dictamen C-247-2005 del 04 de julio del 2005, lo subrayado no es del original)

 

 

II.        SOBRE EL PLAZO PARA SOLICITAR EL RECONOCMIENTO DE ANUALIDADES Y LA PRESCRIPCIÓN.

 

Nos consulta el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial sobre el plazo que tendría un trabajador para solicitar el reconocimiento de anualidades, a la luz del plazo de prescripción establecido en el artículo 602 del Código de Trabajo. 

 

Tal y como se señaló en el apartado anterior, de conformidad con la teoría del Estado como patrono único, al trasladarse un servidor de una institución pública a otra dentro del Sector Público, la relación de empleo se considera una sola, motivo por el cual se debe reconocer al servidor la antigüedad acumulada para el pago de sus anualidades, sin distinguir en cual de las dependencias públicas se prestó el servicio.

 

Ahora bien, la legislación no indica expresamente el plazo que tienen los servidores para solicitar el reconocimiento de las anualidades, porque si bien es cierto que el artículo 12 de la Ley de Salarios establece que “las anualidades se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor”, esta norma lo que establece es el derecho que tiene el servidor a que se le paguen las anualidades en esa fecha y no el plazo para solicitar su reconocimiento.

 

No obstante lo dispuesto, a partir de la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional del artículo 602 del Código de Trabajo[3], es posible concluir que el trabajador puede solicitar el reconocimiento de las anualidades en cualquier momento mientras la relación laboral subsista.  Dispone el artículo 602 del Código de Trabajo lo siguiente:

 

Artículo 602: “Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo, prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos

 

Sobre este punto, la Sala Segunda  ha señalado que:

 

“El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral, porque de no darse cumplimiento a la disposición legal aludida, la situación se traduciría en una violación continua de la mencionada norma, que no impuso ningún límite en el tiempo para el ejercicio del derecho que otorga. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el reconocimiento que otorga la Ley N 6835 es imprescriptible mientras no concluya la relación laboral. Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, en lo concerniente a las diferencias salariales provenientes del reconocimiento de períodos de trabajo (anualidades), que no han sido reclamadas a pesar de que se tenía derecho a ellas, porque en ese caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 378-2000 de las catorce horas cincuenta minutos del catorce de abril del año dos mil, el subrayado no es del original)

 

De conformidad con las citas expuestas, debemos señalar que en aquellos casos en que un trabajador se traslada inmediatamente a laborar de una institución a otra dentro del Sector Público sin que exista una interrupción en los servicios prestados, la Administración Pública debe reconocerle el tiempo servido en ambas instituciones a efectos del reconocimiento del complemento salarial de la anualidad, por cuanto en estos casos la relación de empleo se ha mantenido en el tiempo, y por lo tanto, no ha operado la prescripción del derecho a reclamar aquel complemento salarial.  Esta situación incluiría, además, las diferencias salariales que se originaran del no pago de la anualidad en forma retroactiva, pues como lo señalamos en estos casos no opera la prescripción.

 

Distinto ocurre cuando se da una interrupción de la relación de empleo.  En estos casos, el empleado puede solicitar que se le reconozca el tiempo servido en otra entidad pública para efectos del pago del sobresueldo por anualidad.   Sin embargo, si han existido diferencias salariales surgidas por periodos no reclamados durante la relación de empleo anterior, éstas diferencias salariales sólo se podrán reconocer si no ha acaecido el plazo de prescripción – un año- desde que se dio la interrupción de la relación de empleo. 

 

Bajo esta línea de pensamiento, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha dicho:

 

“Con base en los presupuestos jurídicos que anteceden, puede señalarse que si de conformidad con el artículo 602 del Código de Trabajo, los funcionarios han venido prestando sus servicios a la Administración Pública, sin interrupción alguna, -independientemente de la institución para la que prestan o hayan prestado sus servicios- es claro que para los efectos del pago de los aumentos anuales, no sólo se les debe reconocer el tiempo laborado en otras instituciones del Estado sino que deben pagárseles los reajustes  correspondientes, sin que pueda entenderse bajo ningún concepto, que alguno de ellos se encuentre prescrito. Lo anterior, habida cuenta de que el funcionario ha venido sosteniendo una relación activa de servicio, sin interrupción alguna, para el Estado como Patrono único.

A contrario sensu, si ha habido un cese o rompimiento de la relación de servicio con la Institución pública para la cual prestó sus servicios y posteriormente el funcionario ingresa a laborar en cualquier otro componente del Sector Público, debe considerarse, si para los efectos del reconocimiento de la antigüedad laborada anteriormente, ha corrido el plazo legal de mención; pues de ser así, las diferencias salariales no reclamadas en tiempo se encuentran prescritas...

En el presente asunto, y por virtud de la doctrina y jurisprudencia que informa lo dispuesto en el citado inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, la antigüedad del tiempo laborado en otras entidades públicas debe ser reconocida indudablemente en la institución para la cual reingresa posteriormente un servidor público, pero para los efectos del pago de los aumentos anuales, prescriben todos aquellos que no han sido reclamados durante el plazo estipulado de un año, según la recién citada norma. (Pronunciamiento número C-011-2007 del 22 de enero del 2007)

 

 

III.       SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE LA ANTIGÜEDAD PARA EFECTOS DEL PAGO FUTURO DEL AUXILIO DE CESANTÍA.

 

Nos consulta el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial si una vez que se reconocen las anualidades laboradas para otra institución dentro del sector público, se contabilizan éstas para eventuales liquidaciones, y como se aplica este reconocimiento en el caso de empleados que han sido liquidados sin responsabilidad patronal por el anterior empleador.

 

La primera precisión que debemos realizar es la diferencia entre la anualidad como beneficio salarial y la antigüedad acumulada al servicio del mismo patrono.  Como lo señalamos en el apartado primero de esta consulta, la antigüedad acumulada por un empleado al servicio de un mismo patrono – en este caso el Estado- puede generar diversos efectos sobre la relación de empleo.  Uno de ellos, como lo vimos, es la anualidad que constituye precisamente un reconocimiento económico que realiza el patrono al trabajador por el tiempo que se ha mantenido al servicio del sector público. 

 

Sin embargo, este sobresueldo de anualidad no puede confundirse con la antigüedad propiamente dicha, ya que los efectos jurídicos de ese tiempo acumulado para el servicio del Estado varían según estemos ante el complemento por anualidad, el derecho a la jubilación o el auxilio de cesantía, e incluso podemos señalar supuestos en los cuales se le pueda reconocer a un funcionario la antigüedad para efectos de anualidades pero no para otros efectos como el cálculo del auxilio de cesantía, por ejemplo.

 

En el caso que nos ocupa, la antigüedad acumulada por el empleado también tiene incidencia en el cálculo del auxilio de cesantía por cancelar cuando el trabajador quedara cesante de su relación de empleo.  Tal afirmación se desprende claramente de lo dispuesto por los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, que regulan dicho instituto jurídico.

 

De esta manera, cuando el empleado público se traslada a laborar de una entidad estatal a otra de manera simultánea, se considera que no existe un verdadero rompimiento de la relación de empleo y por lo tanto, aplicando la teoría del estado como patrono único, toda la antigüedad que acumule en esa relación deberá serle computada a efectos de reconocer el auxilio de cesantía en caso de que exista un rompimiento de la relación laboral  con responsabilidad patronal.

 

Ahora bien, los problemas se presentan cuando el traslado de una entidad pública a otra no ha sido simultáneo, sino que ha operado el rompimiento, aunque sea temporal, de la relación de empleo público, ya que en estos supuestos podría operar la prohibición de reingreso al servicio público contenida en el artículo 586 inciso b del Código de Trabajo.  Para una mayor claridad en el análisis, nos permitiremos transcribir el artículo indicado. 

 

“b.  Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes. “

 

Este inciso fue incorporado al texto original del artículo 579 (que corresponde al actual 586), con la finalidad de proteger a los trabajadores estatales a fin de que pudiera serles reconocido el auxilio de cesantía cuando el contrato de trabajo finalizara con responsabilidad patronal.   Tanto la jurisprudencia de esta Procuraduría como de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, han señalado que la devolución de la indemnización recibida como auxilio de cesantía tiene por finalidad evitar un enriquecimiento sin causa del funcionario que ha sido recontratado por el Estado. 

 

“Aplicando el marco conceptual que emplea la Sala a este asunto, tenemos que ciertamente lo pretendido por la norma es legítimo, porque ordena al ex servidor empleado nuevamente por el Estado, la devolución de parte de lo   percibido por el mismo Estado en su calidad de patrono, por concepto de auxilio de cesantía,   en la parte que corresponde al tiempo en que el servidor ya no está cesante, por haber recuperado su condición de asalariado público.   De forma que, contrario a lo que afirma el accionante, el mecanismo   cuestionado no está prohibido por el artículo 63 constitucional, que lo que prevé es el auxilio de cesantía o indemnización a favor del trabajador despedido, para el período de desocupación.   También resulta legítima la norma cuestionada porque es una disposición que integra el Código de Trabajo, que tiene rango legal.   En cuanto al examen de idoneidad, la medida dispuesta en el artículo cuestionado resulta   apta para alcanzar el objetivo fijado, pues al convertirse el servidor despedido nuevamente en asalariado del Estado, desaparece la justificación de la indemnización por auxilio de cesantía.  Véase que el fin de la indemnización es proteger al trabajador cesante como consecuencia del despido injustificado, situación que desaparece cuando se hace acreedor del salario,   a cargo del mismo Estado patrono. A lo anterior se agrega que resulta incompatible   percibir a cargo del   mismo patrono,   el monto por salario y a la vez por auxilio de cesantía correspondientes ambos rubros al mismo   período.   Tal práctica no sólo resultaría desmedida sino que desnaturalizaría el sentido de la indemnización por cesantía, que como se dijo extiende la protección durante el tiempo que efectivamente estuvo cesante el servidor.   Debe quedar claro que la norma cuestionada   impone únicamente la obligación de reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por   concepto de cesantía, las que no incluyen los salarios que habría devengado durante el término por ese concepto en que sí permaneció cesante, lo que elimina toda amenaza al derecho constitucional a la indemnización por despido sin justa causa. Ahora bien, en el mismo sentido que expresan los informantes, la Sala estima que la norma se ajusta al criterio de necesidad explicado, pues la adopción del mecanismo de devolución de parte de lo percibido por concepto de indemnización   evita el enriquecimiento sin causa de una de las partes de la relación, en este caso del servidor público, que al ser contratado nuevamente por el Estado, pierde la condición de cesante y se convierte en asalariado.“  (Sala Constitucional, resolución 7180-2005 de las quince horas con cuatro minutos del ocho de junio del dos mil cinco, el subrayado no es del original)[4]

           

De la extensa cita es posible concluir que el trabajador estatal tendrá derecho al auxilio de cesantía cuando sea despedido sin justa causa por el Estado, siendo que si es recontratado por el mismo patrono, por mandato legal se encuentra obligado a devolver las sumas recibidas por concepto de auxilio de cesantía, descontando de esas sumas el equivalente a los salarios que hubiera devengado durante el tiempo que estuvo cesante.

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, debe señalarse que al finalizar la segunda relación de empleo, sólo se podría generar el derecho a percibir el auxilio de cesantía en aquellos casos en que dicho pago fuese posible, según la normativa que regula esta segunda relación.  

 

También debemos señalar que la devolución de los dineros recibidos por concepto de auxilio de cesantía resulta de aplicación tanto si la nueva relación es a plazo fijo como a plazo indefinido, por cuanto la norma no hace diferencia en atención al tipo de relación laboral que ostenta el trabajador que reingresa al servicio del Estado.[5]

 

Por otra parte, en lo que respecta a los funcionarios a quienes se les aplica esta prohibición de reingreso, la Procuraduría ha sido de la tesis de que el artículo 586 inciso b) resulta de aplicación a todos los trabajadores del Estado y sus instituciones. [6]

Aplicando los conceptos anteriores a los supuestos objeto de consulta, debemos señalar que si un trabajador que ha sido despedido con responsabilidad patronal se reincorpora al servicio del Estado, está obligado a devolver el dinero recibido por concepto de auxilio de cesantía ya que la causa que justificaba dicho pago –la pérdida del empleo- ya desapareció.  En estos casos, si la nueva relación de empleo vuelve a romperse con responsabilidad patronal, debe computarse todo el tiempo servido para el Estado, incluyendo la primera relación, siempre que esta segunda relación permita el pago del auxilio de cesantía. 

 

Bajo esta línea de pensamiento, este órgano Técnico Consultivo en el Dictamen C-108-2007 del 10 de abril de 2007 ha dicho:

 

“Así, por ejemplo, supongamos que un funcionario interino es cesado en su contrato a plazo indefinido sin justa causa e inmediatamente después de su cese es reincorporado al servicio del Estado en otra relación a plazo indefinido.  En estos casos, si el trabajador es cesado nuevamente con justa causa de la segunda relación de empleo, le asiste el derecho de reclamar el auxilio de cesantía, incluyendo el tiempo de servicio prestado en la primera relación de empleo.  En el caso de ejemplo,  el presupuesto de hecho para el pago de las prestaciones legales luego del primer cese desaparece al ser reincorporado al servicio del Estado, y por lo tanto, desaparece también la posibilidad del trabajador de cobrar ese auxilio de cesantía en ese momento –artículo 586 del Código de Trabajo-.  No obstante, en aplicación de la teoría del Estado como patrono único, en nuestro ejemplo ambas relaciones de empleo deben ser computadas como una sola relación, por lo que al término con responsabilidad patronal de la segunda relación es posible contabilizar el tiempo servido en el sector público como antigüedad a efectos del cálculo del auxilio de cesantía, incluyendo por supuesto, el tiempo servido en la primera relación.

Similar situación ocurre cuando el trabajador con una relación a plazo indefinido en propiedad es nombrado en otro puesto a plazo determinado por ley.  En estos casos, el funcionario por lo general solicita un permiso sin goce de salario en su relación a plazo indefinido para ocupar el cargo a plazo definido por ley, por lo que al finalizar el plazo legal del nombramiento, el trabajador se reincorpora a su relación a plazo indefinido.  Si se diera un rompimiento de la relación de empleo a plazo indefinido imputable al Estado Patrono después de su reincorporación, sí asistiría al trabajador el derecho al pago del auxilio de cesantía, por la aplicación de la teoría del Estado como Patrono Único que permitiría computar la totalidad del tiempo acumulado al servicio del Sector Público –menos la que ocupó en el cargo de periodo- para el pago del auxilio de cesantía.  Otra vez, la diferencia de tratamiento se da aquí, no en razón de la aplicación del artículo 586 del Código de Trabajo que debe interpretarse en el sentido que lo hemos indicado, sino en razón de las diferencias existentes entre la relación a plazo definido por ley y los contratos a plazo indefinido. 

Por último, si un trabajador con un contrato a plazo indefinido es despedido con responsabilidad patronal, se mantiene fuera del Estado por tres meses, y posteriormente es recontratado por el mismo patrono en una relación a tiempo indefinido, el trabajador se encontrará obligado a devolver el dinero recibido por concepto de auxilio de cesantía excepto el equivalente a tres meses de salario.  Si la nueva relación de empleo termina con responsabilidad patronal, en aplicación del principio del Estado como Patrono Único, se deberá computar el tiempo servido con anterioridad para el Estado, menos el tiempo correspondiente a los meses que ya había recibido el auxilio de cesantía. (el subrayado no es del original)

 

Por último, debemos indicar que cuando un trabajador ha sido cesado sin responsabilidad patronal y reingresa al servicio del Estado, el tiempo servido en la primera relación laboral disuelta sin responsabilidad patronal no puede computarse para efectos del reconocimiento del auxilio de cesantía, precisamente porque al existir una justa causa para efectuar el despido, el trabajador “pierde” la antigüedad acumulada para efectos de un pago futuro del auxilio de cesantía.

 

En este sentido, debemos recordar que el auxilio de cesantía es una indemnización que surge a favor de los trabajadores cuando existe un despido injustificado o cuando finaliza la relación de empleo debido a alguna causa no imputable al empleado.  Bajo este esquema, el auxilio de cesantía es una expectativa de derecho, debido a que no puede considerarse un derecho definitivamente incorporado en el patrimonio sino hasta el momento en que se de el rompimiento de la relación de empleo público por causas no imputables al servidor[7]. Mientras este hecho no ocurra, ningún trabajador puede pretender tener derecho a ella. Sobre este punto la Sala Constitucional ha dicho:

 

“Es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario”. (Sala Constitucional, resolución número 8232-2000 de las quince horas cuatro minutos del 19 de setiembre del año 2000)[8]

A partir de lo expuesto, es claro que si el trabajador ha perdido el derecho a que se le reconozca la antigüedad para efectos del pago de cesantía al propiciar un despido sin responsabilidad patronal, no podría considerarse ese tiempo servido en una relación futura para el pago del auxilio de cesantía.

 

Esta situación, reiteramos, resulta independiente del reconocimiento que pueda realizarse de la antigüedad acumulada por el trabajador para efectos del reconocimiento del sobresueldo de anualidades, ya que este reconocimiento no está condicionado, como vimos, a que no se de un rompimiento de la relación de empleo público sin responsabilidad patronal.

 

 

V.                CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.         El elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.  Si ese presupuesto se cumple, la Administración se encuentra obligada a reconocer ese tiempo servido como parte del rubro de anualidad, siempre que el servidor cumpla con los otros elementos requeridos por la norma para ese reconocimiento.

 

2.         De conformidad con la doctrina que informa el artículo 602 del Código de Trabajo, el derecho a solicitar el reconocimiento del complemento salarial de anualidades no prescribe mientras la relación de empleo subsista.  No obstante, una vez que la relación concluya o cuando exista una interrupción de la relación de empleo, el instituto de la prescripción será de aplicación a aquellas diferencias salariales surgidas de periodos no solicitados por parte del empleado.

 

3.         Debe diferenciarse entre la antigüedad acumulada por un trabajador a efectos del reconocimiento de la anualidad, y la antigüedad para efectos del reconocimiento del auxilio de cesantía.   En el primer supuesto, el motivo del rompimiento de la relación laboral no condiciona o limita la posibilidad de que el empleado solicite el reconocimiento del tiempo servido para el Sector Público. Sin embargo, en el segundo supuesto, el reconocimiento del tiempo servido para efectos del cálculo del auxilio de cesantía dependerá de la regulación existente en cada relación de empleo público.

 

4.         En aquellos supuestos en los cuales se de un rompimiento de la relación de empleo por causas imputables al funcionario, el tiempo servido en esa relación no puede computarse para un eventual pago del auxilio de cesantía en una relación futura. 

 

5.         Se reconsidera de oficio el dictamen C-20-2007 en el sentido de que el ámbito de aplicación del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es el Sector Público, y no el sector estatal, tal y como se concluyen en el dictamen de cita.

 

            Sin otro particular,

 

            Cordialmente,

 

Grettel Rodríguez Fernández                                Berta Marín González

Procuradora Adjunta                                             Asistente Profesional Jurídico

 

GRF/BMG/Kjm