OJ-075-2007

06 de agosto de 2007

 

 

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a.i.

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

Estimada Señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° CG184-07, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General de la República en relación con el proyecto de ley denominado "Reforma a la Ley Reguladora de Estacionamientos Públicos, N° 7717 del 20 de noviembre de 1997, para establecer la obligación de construir casetillas de regulación de entradas y salidas de vehículos”, expediente legislativo N° 15.454.

 

De previo a referirnos al fondo de proyecto, se aclara que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dado que se está ante una solicitud de una Comisión Legislativa y no de un órgano de la Administración Pública.

 

Asimismo, la consulta se plantea respecto de un proyecto de ley que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a esa Asamblea Legislativa. No obstante lo anterior, la consulta planteada se conocerá y analizará como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

 

I.          ASPECTOS INTRODUCTORIOS.

 

a)         Objetivos del Proyecto.

 

De la parte considerativa del proyecto de ley en estudio, se desprende que la motivación del legislador nace en razón del incremento notable de automóviles y demás vehículos en el país, lo que trajo consigo la “explosión” de estacionamientos públicos y de negocios que, aunque no se dedican a dicha actividad, por su naturaleza requieren de amplios estacionamientos para sus clientes; situación que –según dice- ha provocado asimismo un incremento en los robos de vehículos lo que ha obligado a los encargados de aquellas empresas a desarrollar sistemas de regulación de entradas y salidas a fin de disminuir o detener esos ilícitos, pero en la mayoría de los casos sin dotarse de la infraestructura necesaria para que dicha tarea sea realizada con seguridad y respetando los estándares mínimos de salud ocupacional.

 

Más aún, preocupa al legislador el hecho de que “al no existir casetillas adaptadas para regular la entrada y salida de automotores, se incrementa la peligrosidad de la labor de vigilancia, puesto que los delincuentes pueden literalmente arrollar a los funcionarios que custodian las entradas y salidas, a la vez que se violenta su salud ocupacional, pues esos funcionarios, al no tener la protección idónea, se ven expuestos al sol, la lluvia, el polvo y la contaminación ambiental y sónica, por largas horas, en la realización de su labor de regulación de la entrada y salida de automotores”.

 

De ahí que el objetivo central de la presente iniciativa consiste en “modificar y adicionar a la Ley Nº 7717, lo necesario para obligar a las empresas con estacionamientos públicos, así como a los parqueos públicos, a construir esa infraestructura, so pena de recibir las sanciones ya establecidas en la normativa indicada”.

 

En razón de lo anterior, la modificación se propone de la siguiente manera:

 

“(…) ARTÍCULO 1.-         Adiciónase un artículo 7 bis a la Ley de  Estacionamientos Públicos, Nº 7717, de 4 de noviembre de 1997. El texto dirá:

 

“Artículo 7 bis-      Casetillas en entradas y salidas

Todos los estacionamientos que regulen la entrada y salida de vehículos, deberán construir casetillas de regulación en esas entradas y salidas, de tal manera que los funcionarios encargados de realizar la regulación señalada, realicen esa labor desde esas infraestructuras.”

 

ARTÍCULO 2.       Refórmanse los artículos 24 y 26 de la Ley de Estacionamientos Públicos, Nº 7717, de 4 de noviembre de 1997.  El texto dirá:

 

“Artículo 24.          Proceso de sanciones

El incumplimiento de los artículos 4, 5, 6, 7 bis, 9, 10, 15, 16, 19, y 21 obligará a la Dirección General de Ingeniería de Tránsito a imponer sanciones.  Notificada la sanción, el infractor dispondrá de un plazo de ocho días hábiles para oponerse a la resolución.  Este proceso deberá cumplir con los requisitos exigidos en el Libro II de la Ley General de la Administración Pública.”

 

“Artículo 26.          Reincidencia

 

De reincidirse en el incumplimiento de los artículos 4, 5, 6, 7 bis y 16 de esta Ley, la Dirección General de Ingeniería de Tránsito suspenderá la autorización de funcionamiento, previa audiencia a los representantes del parqueo.”

 

TRANSITORIO ÚNICO.- Los establecimientos públicos que a la entrada en vigencia de la presente Ley no cumplan con sus estipulaciones, tendrán un período de seis meses para decuarse a lo aquí establecido.

 

Rige a partir de su publicación.”

 

II.           SOBRE EL FONDO

 

a)         De la naturaleza jurídica de los estacionamientos públicos.

 

Esta Procuraduría General de la República en ocasiones anteriores se ha referido a la naturaleza jurídica de los establecimientos regulados por la ley N° 7717 y del servicio de estacionamiento que estos brindan, razón por la cual se remite a los pronunciamientos respectivos en los que se ha explicado, en lo que interesa, que la distinción entre estacionamientos públicos y privados se refiere a la posibilidad de acceso a estos, sea para todas las personas sin distinciones o que esté restringido a unos, respectivamente; es decir, su clasificación se realiza de acuerdo con el destino o uso del inmueble sin que interese la titularidad de éste.

 

En relación con el servicio que prestan, se ha definido como una actividad comercial de carácter privado de interés público. Al respecto, se indicó:

 

“(…) III.- NATURALEZA JURÍDICA DEL SERVICIO DE ESTACIONAMIENTO.

El servicio de estacionamiento, parqueo o aparcamiento, es una actividad comercial, de carácter privado, pero de interés público por afectar a los particulares que se ven obligados a utilizar estos servicios por el poco espacio que queda en las calles para estacionar un vehículo automotor, atendiendo a principios de ordenamiento urbano y seguridad (…)” (Opinión Jurídica N° OJ-101-2005 del 19 de julio de 2005)

 

 “(…) La Ley 7717 regula el aparcamiento en estacionamientos públicos

Con relación a su primera interrogante, nos remitimos al artículo 1 de la Ley 7717 de cita, el cual establece expresamente que: “La presente ley regula la prestación de servicios de guarda y custodia de vehículos en estacionamientos públicos, edificios o lotes destinados a este fin.”  (El resaltado es propio) Por lo que, sin duda la ley regula solo a los estacionamientos públicos.

 En consecuencia, no interesa el tipo de espacio, lugar o recinto destinado o reservado al aparcamiento o estacionamiento de vehículos. Pues, la ley se refiere tanto a edificios como a lotes.   Pero, el legislador no definió lo que debía entenderse por estacionamiento público.  Tampoco lo hace su reglamento, el Decreto 27789 de cita.

En forma similar, el Reglamento de Construcciones aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (reglamento a la Ley de Planificación Urbana No.4240 de 15 de noviembre de 1968, publicado en la Gaceta 56 de 22 de marzo de 1983 y actualizado por su Junta Directiva en sesión 3822 del 4 de mayo de 1987), regula en su artículo XVII.I los estacionamientos.

Por supuesto que, público es lo relativo a todo el pueblo o al común de todos y privado hace relación a lo personal de cada individuo o particular (según el Diccionario de la Real Academia Española).   Conforme con ello, puede distinguirse entre estacionamientos públicos o privados, según que el acceso a estos sea para todos sin distinciones o esté restringido a unos, respectivamente.

En efecto, la distinción de comentario viene dada por el destino o uso del inmueble. No interesa para ello la titularidad de éste. Pues, el servicio de estacionamiento, es una actividad comercial de carácter privado.  Pero, de interés público (voto 84-90 de Sala Constitucional).  Visto que los particulares se ven obligados a utilizar este por razones urbanísticas y de seguridad.

Ese interés público, es el que justificó la regulación contenida en la Ley 7717 y su reglamento de cita. Claro esta, el servicio de estacionamiento, involucra el ejercicio de derechos fundamentales, como el de trabajo y comercio. Pero, su ejercicio se puede limitar en tutela de los derechos de terceros y el orden público (artículo 28 constitucional y voto 7973-98 de Sala Constitucional)(…)” (El original no está subrayado) (Opinión Jurídica N° OJ-152-2005 del 03 de octubre de 2005)

 

b)         Del principio de coexistencia de las libertades públicas.

 

En relación con el tema de los estacionamientos públicos, éste órgano asesor se ha referido a la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad o a la libertad de comercio por tratarse específicamente de una actividad comercial- si así resulta necesario para la atención y garantía de fines e intereses superiores.

 

En este sentido, se ha manifestado que:

 

“(…) El servicio de estacionamiento, parqueo o aparcamiento, es una actividad comercial, de carácter privado, pero de interés público por afectar a los particulares que se ven obligados a utilizar estos servicios por el poco espacio que queda en las calles para estacionar un vehículo automotor, atendiendo a principios de ordenamiento urbano y seguridad.

Reiteradamente ha resuelto nuestra jurisprudencia judicial, que la libertad de comercio implica el derecho que tienen las personas de elegir y desarrollar la actividad económica que deseen, incluyendo el poder de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Pero una vez que se ha elegido, debe someterse a las restricciones propias de cada actividad, atendiendo a principios y valores supremos. Así se ha manifestado la Sala IV:

“… la libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería el pago de patente y solicitar los permisos municipales, entre otros. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general.”

Sobre las restricciones a la libertad de comercio en caso de parqueos públicos, y las limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos, de orden público, de seguridad y derechos de terceros, y para no poner en riesgo, a los transeúntes, ni los vehículos dejados en esos lugares, dispone la Sala Constitucional lo siguiente:

“II.-DE LA NORMATIVA IMPUGNADA Y LAS RESTRICCIONES LEGÍTIMAS A LIBERTAD DE COMERCIO…

… se trata de limitaciones legítimas al ejercicio de una actividad comercial, en los términos en que ha sido comentado ya por este Tribunal en anteriores ocasiones; en tanto ha señalado que es constitucionalmente válido que los derechos fundamentales sean regulados en su ejercicio (como se indicó en sentencias número 03173-93, de las catorce horas cincuenta y siete del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis; 06066-98, de las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto del año en curso), siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: "Sin embargo, no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente. En este orden de ideas, debe distinguirse entre el ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho -que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo pierde su peculiaridad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo-, de manera que no caben las restricciones o límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros. Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad -sentencia número 3550-92-, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional." (Sentencia número 04205-96, supra citada)(…)”  (El original no está subrayado) (Opinión Jurídica N° OJ-101-2005 del 19 de julio de 2005)

 

En relación con lo anterior, recordemos que el artículo 28 de nuestra Constitución Política(1) regula el “principio de libertad” al disponer que nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley. Asimismo, el numeral en cuestión dispone que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudican a tercero, están fuera de la acción de la ley, es decir, que las personas –entendidas “personas privadas”- se encuentra facultadas para hacer aquello que no les está prohibido.

 

Lo anterior, se ha denominado por la jurisprudencia como "Sistema de la libertad", según el cual el ser humano, “no sólo puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, sino que tiene también la garantía de que ni siquiera la ley podrá invadir su esfera intangible de libertad y, por ello, de autonomía e intimidad, fuera de los supuestos previstos taxativamente por la propia Constitución, supuestos excepcionales y, por ende, de interpretación restrictiva, que pueden resumirse en el concepto de "bien común" rectamente entendido”. (Ver en este sentido los votos N° 1992-03550 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, N° 636-98, N° 6982-94, todos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

 

En relación con el Principio de Libertad consagrado en el artículo 28 analizado, la Sala Constitucional ha indicado:

 

“(…) IV.- SOBRE EL SISTEMA DE LIBERTAD CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. El artículo 28 constitucional establece lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado como "el sistema de la libertad", según el cual el ser humano, no sólo puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, sino que tiene también la garantía que ni siquiera la ley podrá invadir su esfera intangible de libertad y, por ello, de autonomía e intimidad, fuera de los supuestos previstos taxativamente por la propia Constitución Política (orden público, moral y la necesaria protección de los derechos de terceros), los cuáles son de naturaleza excepcional, y por ende, de interpretación restrictiva. Se trata de conceptos que como indeterminados, autorizan una cierta flexibilidad, pero que no implican en ningún caso arbitrariedad, según lo han reconocido invariablemente la jurisprudencia y la doctrina, pues tienen que ejercerse según criterios de racionalidad y razonabilidad. En consecuencia, el orden público, la moral y los derechos de terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; sentido que, a su vez, debe verse en armonía con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine, constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos. En cuanto a este tema, este Tribunal indicó, en lo conducente:

"(…) el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense: a) el principio de libertad que, en su forma positiva implica el derecho de los particulares a hacer todo aquello que la ley no prohiba y, en la negativa, la prohibición de inquietarlos o perseguirlos por la manifestación de sus opiniones o por acto alguno que no infrinja la ley; b) el principio de reserva de ley, en virtud del cual el régimen de los derechos y libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley en sentido formal y material, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior; y c) el sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a tercero están fuera de la acción, incluso, de la ley (…)" Sentencia Nº 6519-1996 de las 15:06 hrs. del 3 de diciembre de 1996(…)” (El original no está subrayado) (Resolución N° 02806-2007 de las 18:41 horas del 27 de febrero del 2007)

 

En este punto es de importancia reiterar que tanto la jurisprudencia como la doctrina han sido contestes en indicar que estos derechos y libertades no son irrestrictos, ya que las libertades de una persona deben armonizar con los derechos y libertades de las demás (“principio de coexistencia de las libertades públicas”) de ahí que se permita la imposición de ciertas limitaciones a aquellas, en la medida que faciliten su disfrute en iguales condiciones para todos.

 

Así, en jurisprudencia constitucional de reciente data, al referirse a las limitaciones de derechos fundamentales, se ha reconocido que el ejercicio de estos no es absoluto, siendo posible establecer ciertas limitaciones que permitan una mayor consecución del interés general, claro está, sin vaciar su contenido esencial:

 

"(…) III.- SOBRE LAS LIMITACIONES A DERECHOS FUNDAMENTALES.Este Tribunal Constitucional ha reconocido que el ejercicio de los derechos fundamentales no es irrestricto, ni absoluto, sino que, es posible y válido establecer ciertas limitaciones, que sin vaciar su contenido esencial, permita una mayor consecución del interés general. Conforme al artículo 28 de la Constitución Política, resulta posible establecer regulaciones o límites en atención a la moral, el orden público y los derechos de terceros. Al desarrollar este principio, la Sala ha indicado lo siguiente:

"I. Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza. Estos límites se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente de precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión. Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuáles no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para imponerlas, en determinadas condiciones.

II. Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofenda gravemente a la generalidad de sus miembros-, y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición es en extremo difícil." (Sentencia número 03173-93, de las 14:57 hrs. del de julio de mil novecientos noventa y tres).

Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996, se ampliaron las consideraciones constitucionales en relación con este punto. De esta suerte, se indicó que para que las restricciones fueran legítimas, ineludiblemente, deben ser necesarias "para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales".(…)” (El original no está subrayado) (Resolución N° 02806-2007 de las 18:41 horas del 27 de febrero del 2007)

 

En síntesis, la existencia de limitaciones legítimas a las libertades personales está plenamente aceptada, pues si bien toda persona tiene derecho a un ámbito privado absolutamente inviolable e inaccesible para el Estado y para los terceros en general, en la medida en que esas libertades invadan la esfera de los demás, la moral o el orden público, se justifica la intervención del Estado para armonizar el conflicto de intereses que se genera.

 

Dichas restricciones, de acuerdo con la jurisprudencia, deben tener ciertas característica, a saber: estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; debe escogerse entre varias opciones aquella limitación que restrinja en menor escala el derecho protegido; la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; e igualmente dicha restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional (ver en este sentido, resolución N° 2002-05503 de las 14:34 horas del 05 de junio del 2002 de la Sala Constitucional).

 

Interesa en este punto señalar que dentro de esas libertades consagradas constitucionalmente se encuentra la “libertad de comercio” regulada en el artículo 46 de la Carta Fundamental, según la cual, cualquier persona tiene el derecho de escoger la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, pero en el ejercicio de la misma, debe someterse a las regulaciones que hagan posible su coexistencia con otros valores constitucionalmente respetables.

 

En relación con lo dicho hasta el momento, se puede afirmar que la libertad de comercio, y concretamente el giro que realizan los estacionamientos públicos como actividad comercial de carácter privado pero de interés público, no es irrestricta y por tanto es susceptible de ser limitada y regulada por el Estado con base en una interpretación armónica de los artículos 28 y 46 de la Constitución Política antes analizados, en el tanto se respete su contenido esencial, es decir, que no se impongan límites que obstaculicen la actividad más allá de lo razonable haciéndola nula.

 

c)         Análisis del Proyecto de Ley.

 

En el proyecto en estudio, el legislador pretende reformar la Ley N° 7717 –“Ley Reguladora de Estacionamientos Públicos”- a fin de imponer la obligación para dichos establecimientos de construir casetillas de regulación de entradas y salidas de vehículos pues, según dice, su inexistencia -aunada al incremento de robos de estos automotores- impiden que los encargados de la vigilancia realicen su actividad con seguridad y de acuerdo con los estándares mínimos de salud ocupacional.

 

El fin perseguido por el legislador es honorable y plausible, lo que demuestra su preocupación por mejorar las condiciones en que los trabajadores desempeñan sus funciones, teniendo siempre presente su condición de ser humano a efectos de determinar las normas que le atañen en cuanto a la higiene y seguridad en el trabajo.

 

Ciertamente resultaría inútil toda organización de trabajo que olvidara la fisiología del trabajador y los efectos que la fatiga y el esfuerzo provocan en el hombre o mujer que ejecutan el trabajo. Cuando la actividad profesional se examina desde este punto de vista, se tiene en cuenta, más que la tarea que el trabajador realiza, el peligro que representa, haciendo nacer el interés en buscar la posibilidad de reducir los  consiguientes daños(2).

 

En este sentido, la actuación del legislador es conteste con nuestro ordenamiento jurídico el cual contiene una variada gama de disposiciones tendentes a mejorar las condiciones de los trabajadores(3), entre ellos, se cita el Código de Trabajo el cual, en su artículo 282, por ejemplo, dispone la obligación de todo patrono de adoptar, en los lugares de trabajo, las medidas necesarias para garantizar la salud ocupacional de los trabajadores, conforme a los términos de ese Código, su reglamento, los reglamentos de salud ocupacional que se promulguen, y las recomendaciones que formulen tanto el Consejo de Salud Ocupacional, como las autoridades de inspección del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Salud e Instituto Nacional de Seguros.

 

Por su parte, el numeral 284 del mismo cuerpo normativo establece una serie de obligaciones del patrono, entre ellas, proporcionar el equipo y elementos de protección personal y de seguridad en el trabajo y asegurar su uso y funcionamiento (letra d).

 

Asimismo, el “Reglamento General de Seguridad e Higiene de Trabajo” (que tiene por objeto establecer las condiciones generales de seguridad e higiene en que obligatoriamente deben realizarse las labores en todos los centros de trabajo, con el fin de proteger eficazmente la vida, la salud, la integridad corporal y la moral de los trabajadores), en su artículo 3 dispone la obligación del patrono de adoptar y poner en práctica en los centros de trabajo, por su exclusiva cuenta, las medidas de seguridad e higiene adecuadas para proteger la vida, la salud, la integridad corporal y moral de los trabajadores, entre ellas, lo relativo a edificaciones, instalaciones y condiciones ambientales; suministro, uso y mantenimiento de los equipos de protección personal; colocación y mantenimiento de resguardos y protecciones de las máquina y todo género de instalaciones, entre otros.

 

Específicamente, en relación con la normativa adoptada en nuestro país para la protección del trabajador, y la obligación a cargo del patrono -de rango constitucional- de implementación de mejores condiciones laborales a fin de proteger la vida, la salud y la integridad física y moral de sus trabajadores, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha explicado:

 

“(…) VI-. ALGUNAS CONSIDERACIONES ADICIONALES: (…) Una vez aclarado lo anterior, conviene acotar que, de los términos tan genéricos en que fue redactada la petitoria, referente a los implementos necesarios para el mejor desempeño de las labores, cabe interpretar que, los actores solicitan todo lo que es indispensable para realizar mejor, eficiente y cumplidamente sus tareas, sea aquello que requieren para realizar las labores encomendadas propiamente dichas; así como los que necesitan para proteger su salud y su integridad física. El proporcionar tales implementos, es clara y naturalmente una obligación del patrono, de carácter ineludible. El artículo 69 del Código de Trabajo dice: “Fuera de las contenidas en otros artículos   de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos: (…) d)Dar oportunamente a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales necesarios para ejecutar el trabajo convenido, debiendo suministrarlos de buena calidad y reponerlos tan luego como dejen de ser eficientes, siempre que el patrono haya consentido en que aquéllos no usen herramienta propia” . Por su parte, existen normas generales que obligan, al empleador, a velar por la vida, la salud y la integridad física y moral de los trabajadores, comenzando por la Constitución Política, cuyo artículo 66 señala: “Todo patrono debe adoptar en sus empresas las medidas necesarias para la higiene y seguridad del trabajo”. Además, nuestro país ha ratificado varios Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, que se refieren al tema, como el Nº 148, “Sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones)” y, el Nº 120,   “Sobre higiene (comercio y oficinas)”.   Del Código de Trabajo, resultan de importancia las siguientes normas: “Artículo 282: Corre a cargo de todo patrono la obligación de adoptar, en los lugares de trabajo, las medidas para garantizar la salud ocupacional de los trabajadores, conforme a los términos de este Código, su reglamento, los reglamentos de salud ocupacional que se promulguen, y las recomendaciones que, en esta materia, formulen tanto el Consejo de Salud Ocupacional, como las autoridades de inspección del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Salud e Instituto Nacional de Seguros”. “Artículo 284: Sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones de este Código, será obligación del patrono: c) Cumplir con las normas y disposiciones legales y reglamentarias sobre salud ocupacional; ch)Proporcionar el equipo y elemento de protección personal y de seguridad en el trabajo y asegurar su uso y funcionamiento”. Asimismo, se han dictado, entre otros, los siguientes Reglamentos: Reglamento de Seguridad e Higiene en el Trabajo (Decretos Nºs. 1 y 2 del 2 de enero de 1967), Reglamento para el Control de Ruido y Vibraciones (Decreto Nº 10541-TSS del 14 de setiembre de 1979), Reglamento sobre Higiene Industrial (Decreto Nº 18209-S del 23 de junio de 1988), Reglamento de Comisiones de Salud Ocupacional (Decreto Nº 18379-TSS del 19 de julio de 1988) y Reglamento de Seguridad en Construcciones (Decreto Nº 25235-MTSS del 5 de febrero de 1996). El Reglamento General de Seguridad e Higiene del Trabajo, como su nombre lo indica, se encarga de regular, en términos generales, las medidas que todo patrono debe tomar, para garantizar la seguridad y la higiene del trabajo, en su empresa: “Artículo 1: El presente Reglamento tiene por objeto establecer las condiciones generales de seguridad e higiene en que obligatoriamente deben realizarse las labores en todos los centros de trabajo, con el fin de proteger eficazmente la vida, la salud, la integridad corporal y la moralidad de los trabajadores”. “Artículo 3: Todo patrono o su representante, intermediario o contratista, debe adoptar y poner en práctica en los centros de trabajo, por su exclusiva cuenta, medidas de seguridad e higiene adecuadas para proteger la vida, la salud, la integridad corporal y moral de los trabajadores, especialmente en lo relativo a: a)Edificaciones, instalaciones y condiciones ambientales; b)Operaciones y procesos de trabajo; c)Suministro, uso y mantenimiento de los equipos de protección personal; d)Colocación y mantenimiento de resguardos y protecciones de las máquinas y todo género de instalaciones; e)La reducción, por medio de medidas técnicas adecuadas, del impacto del ruido y de las vibraciones que puedan perjudicar a los trabajadores”. En síntesis, de acuerdo con lo que establece nuestra legislación, todo patrono, público o privado, está en el deber de adoptar las medidas apropiadas a las características de su organización, tipo de actividad, riesgos existentes y volumen de operaciones, con el fin de salvaguardar la integridad física, la vida y la salud de sus empleados o servidores (…)”. (El original no está en negrita ni subrayado) (Resolución N° 2001-00019 de las 10:30 horas del 10 de enero del 2001. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia)

 

El derecho al trabajo en nuestro ordenamiento jurídico está reconocido constitucionalmente (artículo 56 Constitución Política), e igual rango ostentan otros derechos que el constituyente consideró necesario que tuvieran ese alcance, entre ellos,  el derecho a la higiene y seguridad en el trabajo (artículo 66), el cual por su naturaleza es irrenunciable (artículo 74 constitucional).

 

Al respecto, la Sala Segunda en voto de reciente data, se pronunció de la siguiente forma:

 

“(…) en el Capítulo Único, del Título V Derechos y Garantías Sociales, se encuentran consagrados algunos derechos laborales, que el constituyente consideró debían tener rango constitucional; como por ejemplo el derecho al trabajo (artículo 56); al salario mínimo (artículo 57); a límites a la jornada de trabajo (artículo 58); al descanso y a vacaciones anuales pagadas (artículo 59); a la libertad sindical (artículo 60); al paro y a la huelga (artículo 61); al auxilio de cesantía (artículo 63) y; a la higiene y seguridad en el trabajo (artículo 66).  Con relación a esos derechos y otros que se insertan en ese capítulo constitucional, el numeral 74 también de la Carta Fundamental dispone: “Los derechos y beneficios a que este capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional “.  Esa disposición debe relacionarse con los artículos 11 y 14 del Código de Trabajo, los cuales por su orden disponen: “Artículo 11.- Serán absolutamente nulas, y se tendrán por no puestas, las renuncias que hagan los trabajadores de las disposiciones de este Código y de sus leyes conexas que los favorezcan.”.  Y, “ Esta ley es de orden público y a sus disposiciones se sujetarán todas las empresas, explotaciones o establecimientos de cualquier naturaleza que sean, públicos o privados, existentes o que en el futuro se establezcan en Costa Rica, lo mismo que todos los habitantes de la República, sin distinción de sexos ni de nacionalidades …”. Por esa razón, la autonomía de la voluntad, está limitada a las previsiones constitucionales y a la normativa de orden público, carácter que tienen en atención a la norma citada, los derechos contemplados en el Código de Trabajo (…)” (Resolución N° 2007-000340 de las 14:35 horas del 06 de junio del 2007)

 

En resumen, la obligación del patrono de proveer al trabajador de las condiciones necesarias para desarrollar su actividad de forma segura, previniendo los posibles riesgos inherentes a su labor que pueden afectar la vida, la salud y la integridad física de éste, es de rango constitucional y ha sido reproducida en leyes y reglamentos, de ahí que consideramos que la normativa de análisis cumple con los objetivos previstos por el constituyente y por el legislador.

 

En otro orden de ideas, a fin de concluir el estudio de la normativa propuesta, se hace necesario determinar si la misma cumple con los parámetros de constitucionalidad de las normas, sea razonabilidad y proporcionalidad, haciéndose necesario someterla al “test de razonabilidad”, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia nacional.

 

En este sentido, recordemos lo que el Tribunal Constitucional ha explicado en relación con el “juicio o test de razonabilidad”:

 

“(…) Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada " razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa , que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin  : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable(…)” (Voto N° 2002-05503 de las 14:34 horas del 05 de junio del 2002)

 

De esta forma, una vez realizado el análisis, se concluye que, en relación con el artículo 7 bis (contenido en el artículo 1 del proyecto de ley), la norma elegida para imponer la obligación de construir casetillas para el control de entradas y salidas en los estacionamientos regulados por la ley N° 7717 es la correcta: sea la ley, cumpliéndose así con la “razonabilidad técnica”.

 

Igualmente, la obligación que se pretende imponer resulta proporcionada con el objetivo perseguido que es la protección de la vida, la salud y la integridad física de las personas que laboran en dichos lugares, esto justifica la legitimidad de la norma (razonabilidad ponderativa). Asimismo, esa obligación se pretende imponer a “todos los estacionamientos que regulen la entrada y salida de vehículos” lo que estaría acorde con la llamada razonabilidad de igualdad (razonabilidad jurídica).

 

Ahora bien, en cuanto a la denominada “razonabilidad en el fin”, considera esta Procuraduría que el artículo en cuestión se ajusta a los parámetros establecidos pues con este proyecto se pretende dar cumplimiento al mandato constitucional previsto en el artículo 66 antes analizado posibilitando una herramienta que permite dar mayor seguridad a las personas que laboran en este tipo de establecimientos. Adicionalmente, no se estima que la obligación de construir casetillas de control para la entrada y salida de vehículos constituya una limitación gravosa en perjuicio de los propietarios o administradores (patronos en última instancia) de esos establecimientos.

 

En razón de lo anterior, se concluye que en principio, el artículo en cuestión cumple con las condiciones a que debe sujetarse una norma, sea: necesidad (pues su satisfacción precisa una medida diferenciada en protección de los trabajadores de esos establecimientos); idoneidad (ya que el medio escogido garantiza la mejor satisfacción posible de los fines propuestos por el legislador) y proporcionalidad (ya que resulta un balance favorable entre beneficio a obtener y la limitación impuesta).  

 

Por otra parte, sin perjuicio de lo dicho anteriormente, llama la atención la forma en que se encuentra redactado el artículo 7 bis por cuanto de aprobarse así, se entendería que la obligación de construir casetillas se restringiría únicamente para aquellos establecimientos que actualmente realizan un control de entrada y salida de vehículos que no son todos-, y no para los estacionamientos públicos en general, que sería lo ideal, según los objetivos planteados en las consideraciones del proyecto.

Asimismo, el término “funcionarios” utilizado por el legislador no es el correcto para referirse a los trabajadores de estos establecimientos. Igualmente, en el artículo 7 bis se observa la utilización reiterada de ciertas palabras como “regulen”, “regulación” lo que crea confusión y oscuridad en su texto.

 

En cuanto al artículo 2 del proyecto no se observan vicios de inconstitucionalidad. Este numeral contiene modificaciones a los artículos 24 y 26 de la ley N° 7717, pero únicamente en cuanto incluye el artículo 7 bis para el caso de una eventual imposición de sanciones; en cuanto al fondo, no se altera el contenido de las normas.

 

Sin perjuicio de lo anterior, éste órgano asesor considera que, por tratarse de normas que establecen sanciones, y en apego del Principio de Tipicidad que exige como primer requisito que la infracción, es decir, la conducta y la sanción se encuentren específicamente señaladas en una norma(4); sería conveniente que en el artículo 26 en cuestión se defina qué debe entenderse por “reincidencia” a fin de que la conducta a sancionar sea claramente comprensible para los sujetos a los que se encuentra dirigida.

 

Como ejemplo de lo anterior , se trae a colación el artículo 86 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley N° 4755) que regula lo relativo a las infracciones que, en esa materia , dan lugar al cierre de negocios. Como se puede observar, este artículo en su párrafo segundo define puntualmente qué debe entenderse por “reincidencia” , así como el procedimiento a realizar a fin de aplicar dicha sanción:

 

“(…) Se considerará que se configura la reincidencia cuando se incurra, por segunda vez, en una de las causales indicadas en el párrafo anterior, dentro del plazo de prescripción. Podrá aplicarse la sanción de cierre una vez que exista resolución firme de la Administración Tributaria o resolución del Tribunal Fiscal Administrativo que impone la sanción prevista en el artículo 85 de este Código a la primera infracción y, una vez que tal resolución firme exista respecto de la segunda infracción , pero sí podrán iniciarse los procedimientos por la segunda infracción, aun cuando no haya concluido el de la primera. Aplicado el cierre por reincidencia , el hecho anterior no será idóneo para configurar un nuevo supuesto de reincidencia (…)”

 

En síntesis, como se indicó en líneas anteriores, es imprescindible que la norma que pretenda regular una sanción -como es el caso del artículo 26- contenga una adecuada descripción de la conducta e indique con claridad la sanción aplicable para cada infracción previamente determinada, de ahí que se recomiende respetuosamente desarrollar y especificar el contenido del término “reincidencia”.

 

En relación con el Transitorio Único, no tiene esta Procuraduría objeción alguna ya que considera razonable el plazo de seis meses a partir de la vigencia de la ley, para la construcción de las casetas en cuestión.

 

Por último, al tratarse de un proyecto que afectaría a todos los establecimientos que brinden el servicio de estacionamiento regulado en la ley N° 7717, incluyendo instituciones públicas, respetuosamente se recuerda la necesidad de cumplir con la consulta obligatoria prevista en los artículos 88, 167 y 190 de nuestra Carta Fundamental; 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

1.                  CONCLUSION.

 

El proyecto de ley presenta problemas de técnica legislativa, los cuales, con el respeto acostumbrado, se recomiendan corregir. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

 

          Sin otro particular, suscribe,

 

 

Licda. Ana Gabriela Richmond Solís

Procuradora Adjunta

 

 

AGRS/acz

 

 

CC. Archivo.

 

 

(1) La normativa citada en el presente dictamen fue tomada del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI). Página web: www.pgr.go.cr/Scij.

 

(2) CABANELLAS (Guillermo). “Tratado de Derecho Laboral. Accidentes y Enfermedades de Trabajo”. Tomo IV. Tercera Edición. Editorial Heliasta 1988. Pág. 59.

 

(3) Ver CABANELLAS (Guillermo). Op. Cit. Pág 47 a 55, quien explica que actualmente se tiende por medio de una adecuada legislación, a asegurarles a los trabajadores medios suficientes para prevenir los riesgos originados en ocasión o consecuencia de sus tareas peculiares. Se trata, sobre todo, de eliminar las indemnizaciones derivadas de los llamados riesgos del trabajo, asegurándole para ello al trabajador en la medida de lo posible, que no sea víctima de accidentes evitables, y que sólo excepcionalmente se verá compensado aquél con la correspondiente indemnización. La prevención de los riesgos del trabajo impone como condición conservar el material humano. A tal fin hay que procurarle al trabajador los medios materiales y preparación suficiente para evitar los riesgos que en el trabajo le acechan.

En este sentido, las normas relativas a la prevención de riesgos del trabajo tienen un triple carácter: indicativo, reparador y sancionador o coactivo. El legislador no se limita a recomendar la adopción de medidas de seguridad para que éstas sean adoptadas voluntariamente, sino que determina preceptos que constituyen dentro de la técnica jurídica, auténtico derecho necesario, por irrenunciable para el trabajador e imperativo para el empresario.

Los efectos jurídicos de las normas preventivas van más allá de las consecuencias inmediatas incluidas en tales normas. No se trata solamente de que el incumplimiento de esas reglas dé lugar a multas u otras sanciones, sino también que la observancia o inobservancia de las mismas puede incidir sobre la culpabilidad atribuible a las partes. Así, cuando existe un incumplimiento de normas preventivas en materia de seguridad del trabajo, quedará generalmente configurada la culpabilidad de quien ha incurrido en tal incumplimiento, sea ésta el empresario o dependiente.

 

(4) COBO OLVERA (Tomás). “El procedimiento administrativo sancionador tipo”. 2° Edición. Editorial BOSCH. 2001 pág. 27.