OJ-079-2007

9 de agosto de 2007

 

 

Diputada

Ofelia Taitelbaum Yoselewich

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República  me es grato referirme a su oficio 108-OTY-2007 del 23 de julio del 2007, a través del  cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico sobre la pertinencia jurídica del expediente n.° 16.252, proyecto de acuerdo legislativo “Creación del Premio Ambiental Legislativo”.

 

I.-        ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA DE DIPUTADOS.

 

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

 

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta administrativa, las relaciones entre las normas del ordenamiento (cfr. dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).

 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

 

Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:

 

·           Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.

·           Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.

·           Las consultas no deben versar sobre casos concretos.

·           Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

·           La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

 

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores Diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

En el presente caso, la consulta se engarza dentro de la función legislativa que corresponde a los diputados. Por consiguiente, es admisible.

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

 

Para una correcta comprensión del tema en estudio, se hace necesario transcribir la propuesta original. Al respecto, se indicaba lo siguiente:

 

“ARTÍCULO ÚNICO.-        Créase un premio ambiental legislativo, que se entregará cada año, con el fin de fortalecer la educación ambiental en los centros educativos del país, que impartan el I, II y III Ciclo de la Educación General Básica y la Educación Diversificada, tanto públicos como privados, que participen con al menos un proyecto que esté relacionado con los programas de educación ambiental, programas de reciclaje, planes de reforestación, descontaminación ambiental y limpieza de ríos, entre otros.

 

El Directorio Legislativo establecerá los requisitos y demás trámites en virtud de los cuales se otorgará el citado premio, cuyo monto se incluirá dentro del presupuesto anual de la Asamblea Legislativa.  El premio tendrá la finalidad de financiar parcial o totalmente el proyecto ganador”.

 

Sobre el particular, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en su reconsideración del criterio jurídico vertido en el oficio n.° ST-016-2007, mediante nota de 16 de julio del 2007, concluye lo siguiente:

 

“En razón de los elementos y criterios citados, se concluye que el trámite legislativo de una norma que autoriza la creación de un premio ambiental, cuyo ‘monto reincluirá dentro del presupuesto anual de la Asamblea Legislativa’, contraviene la prohibición que establece el artículo 122 de la Constitución Política, ya que la Asamblea se encuentra inhibida para ‘dar gratificaciones –con efectos y alcances concretos-, dirigidos a un sujeto identificado o a un grupo determinado o determinable de éstos’, porque los actos dicta dicho Poder de la República, en el ejercicio de la función legislativa, tienen un carácter abstracto y general”.

 

Ahora bien, el informe de la subcomisión de la Comisión Permanente Especial de Ambiente propone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1.-  De la creación del Premio Ambiental Legislativo.

Créase un Premio Ambiental Legislativo, con el objeto de fortalecer la educación ambiental en los centros de enseñanza del país, que impartan el I, II y III Ciclo de la Educación General Básica y la Educación Diversificada, tanto públicos como privados, que participen con al menos un proyecto, que esté relacionado con los programas de educación ambiental o que promuevan la conservación y protección del medio ambiente.  Asimismo, el premio tendrá la finalidad de financiar parcial o totalmente el proyecto ganador.

 

ARTÍCULO 2.-  De los componentes del concurso.

Cada año, el Directorio Legislativo, podrá dedicar o denominar el concurso con algún nombre relacionado con el ambiente o geografía costarricense.

Para la valoración y determinación del proyecto ganador, el Directorio Legislativo nombrará, durante el mes de febrero de cada año,  un jurado deliberador, conformado al menos por tres representantes de organizaciones o instituciones expertas en el tema, quienes no recibirán remuneración por ello.

 

El Directorio Legislativo anunciará la convocatoria al concurso, durante el mes de marzo de cada año, en por lo menos un medio de comunicación escrita de circulación nacional, así como a través de otros medios informativos,  donde al menos consignará los siguientes componentes:

a)        Nombre del premio ambiental

b)        Motivación de la convocatoria al premio,

c)         Requisitos de los centros educativos participantes,

d)        Monto del beneficio económico del premio,

e)         Fechas de admisión de los proyectos, declaratoria y entrega del premio.

f)          Formato de los proyectos, 

g)        Temas participantes,

h)        Otros elementos que se consideren pertinentes.

Los proyectos participantes se recibirán durante los meses de abril, mayo y junio de cada año.

La declaratoria del proyecto ganador y centro educativo premiado, se anunciará al menos con treinta días de antelación a la fecha de entrega del galardón, en por lo  menos un medio escrito de circulación nacional, con la posibilidad de divulgarlo en otros medios informativos.

El premio se entregará por parte del Directorio Legislativo y el jurado deliberador,  el día 24 del mes de agosto  de cada año, fecha en que se celebra, el día de los Parques Nacionales,  dirigido al centro educativo ganador, en hora y lugar, que determinará el Directorio Legislativo de la Asamblea Legislativa.

En caso de no existir proyecto ganador conforme a criterios técnicos justificados del jurado deliberador, el concurso podrá declararse desierto.

 

ARTÍCULO 3.- De la autorización presupuestaria

Se autoriza a la Asamblea Legislativa, a presupuestar la partida económica correspondiente al Premio Ambiental Legislativo de cada año, cuyo monto será de al menos 5 veces del salario base de un oficinista 1, definido en el artículo 2, de la Ley Nº 7337, del 5 de mayo de 1993.

Rige a partir de su aprobación”.

 

Por otra parte, debemos tener en cuenta que el numeral 122 constitucional establece que es prohibido a la Asamblea Legislativa, entre otras cosas, conceder becas, pensiones, jubilaciones o gratificaciones, entiéndase, incluido en este último caso, tal y como acertadamente lo sostiene el Departamento de Servicios Técnicos, los premios. La idea, con esta prohibición, tal y como lo explicaron los diputados Facio Brenes, Vargas Fernández y Arias Bonilla, era erradicar la práctica viciada de los Congresos Constitucionales anteriores de otorgar becas y pensiones con fundamento en razones de naturaleza política, por lo que dicha competencia debía ser otorgada a un organismo técnico, amén de que una disposición en tal sentido constituía una medida saludable. (Acta n.° 72, págs. 12 y 13 de la Asamblea Nacional Constituyente).

 

Sobre este numeral, la Sala Constitucional, en el voto n.° 9397-03, indicó que por medio de esta prohibición se delimita la esfera de las potestades y competencias del Poder Legislativo, respecto de los Poderes Ejecutivo y Judicial, “(…) puesto que, su espíritu y fin consiste en evitar que la Asamblea, por vía de una ley ordinaria, ejerza una función administrativa mediante el dictado de actos administrativos de efectos y alcances concretos, en cuanto dirigidos a un sujeto identificado o a un grupo determinado o determinable de éstos, como puede ser el otorgamiento de becas, pensiones, jubilaciones de éstos, como puede ser el otorgamiento de becas, pensiones, jubilaciones, graficaciones o de cualquier otra liberalidad o privilegio de carácter específico”.

 

Adoptando como marco de referencia lo anterior, sobre la viabilidad jurídica del texto consultado, nos permitimos hacer las siguientes observaciones:

 

1.-       Nos parece que la iniciativa deber ser tramitada por medio del procedimiento de la ley, y no por medio del trámite del acuerdo legislativo. Como usted bien sabe, los acuerdos legislativos son aquellos que se adoptan, de conformidad con el numeral 124 constitucional, cuando se trata del ejercicio de las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 7), 8), 10), 12), 16) 21),  23) y 24) del artículo 121 constitucional, así como el acto legislativo para convocar a referéndum, los cuales se votan en una sola sesión, lo cual no significa que su discusión se limite a un solo día, no requieren de la sanción del Poder Ejecutivo y deben ser publicados en La Gaceta. En todos estos casos, con excepción de las reformas al Reglamento de la Asamblea Legislativa, se trata de actos específicos de la Asamblea Legislativa, de ahí de que se hable de acuerdos, tal y como lo hace el numeral 121, inciso 1, de la Ley General de la Administración Pública. Desde esta perspectiva, y probablemente de ahí  el cierto grado de confusión que ha provocado la iniciativa, el seguir el trámite del acuerdo, que es para la emisión de un acto concreto, no resulta ser el más apropiado, porque, tanto en su versión original como en el texto que propone la subcomisión, se trata de una norma general y abstracta. En pocas palabras, no se está proponiendo en la iniciativa otorgarle el  premio a un sujeto determinado ni a un grupo determinado o determinable de personas.

 

2.-       El texto que propone la subcomisión no cae en la prohibición del numeral 122 constitucional por varias razones. En primer lugar, no se trata de un acto concreto que otorga la Asamblea Legislativa a una persona o un grupo determinado o determinable de personas, con lo que, no se incurre en la citada prohibición. No se está otorgando ningún premio, lo que se está es instituyendo el premio, situación que es muy diferente. Al respecto, debemos traer a colación que, en el pasado, la Asamblea Legislativa ha creado premios, verbigracia: La Ley n.° 2901 de 24 de noviembre de 1961, Ley de premios nacionales en literatura y periodismos (derogada) y la Ley n.° 7345 de 24 de mayo de 1993, Ley de premios nacionales en cultura. Lo particular del texto que se nos consulta, es que quien entrega el premio es el Directorio Legislativo  y el jurado deliberador.

 

3.-       El Directorio Legislativo y el jurado deliberador, al momento de otorgar el premio, no estarían ejerciendo una función legislativa, sino una de tipo administrativa, lo cual es acorde con algunas funciones que realiza este colegio, pues, de conformidad con el numeral 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, le corresponde ejercer la función administrativa que constituye el soporte necesario de las otras que por mandato constitucional le compete ejercer a la Asamblea Legislativa, entre ellas: la legislativa, el control político, la integrativa, la jurisdiccional, la financiera, etc. Prueba de lo que venimos afirmando, es que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, artículo 1, inciso 4, aparte b) y el nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo, numeral 1, inciso 3, aparte b), permiten revisar esas actuaciones administrativas en la jurisdicción especial contenciosa-administrativa.

 

4.-       No estaríamos ante un caso típico de que, mediante una Ley o un acuerdo legislativo, el Plenario estaría anualmente otorgando premios a los sujetos que se citan en la iniciativa, lo que, de darse, evidentemente, sí caería en la prohibición del numeral 122 constitucional, toda vez de que se trataría de un acto concreto en beneficio de una persona o grupo determinado o determinable de estas, donde el criterio para tal fin sería político, dada la naturaleza del órgano, y no técnico, como se pretende con el proyecto.

 

5.-       Ahora bien, la duda de constitucionalidad que nos salta a esta altura de la exposición, es  si el Directorio Legislativo solo puede ejercer la función administrativa necesaria, sine qua non, que específica el numeral 25 del RAL, concretamente: cuidar del orden interior, económico y administrativo de la Asamblea Legislativa; nombrar a los funcionarios y empleados que se necesiten para el buen funcionamiento de la Asamblea y de la Secretaria, o removerlos de acuerdo con la ley; y, asignar los recursos humanos, financieros y materiales correspondientes a las fracciones políticas, en proporción al número de diputados que representan en la integración total de la Asamblea. O, por el contrario, podría desempeñar otras funciones administrativas, tal y como la que se propone en la iniciativa, la que está dentro de una que ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que la protección del ambiente hoy, no solamente se concibe como un derecho fundamental de la personas, sino como  una función pública, lo que significa, ni más ni menos, la obligación del Estado costarricense de protegerlo, garantizarlo y conservarlo.

 

En principio, la conceptualización del ambiente como una función pública, se expresa en el ámbito legislativo en la aprobación de tratados internacionales y leyes de desarrollo del precepto constitucional (artículo 50). Dicho en forma negativa, al Poder Legislativo, ni a sus órganos, les estaría permitido ejercer la función administrativa, salvo aquella indispensable para su funcionamiento. Así las cosas, resultaría poco probable que, mediante Ley o por medio de acuerdos legislativos, se puedan otorgar competencias administrativas a órganos internos de la Cámara, cuando el llamado a ejercer la función administrativa es el Poder Ejecutivo por medio de sus órganos. Como puede observarse, el problema aquí no sería solo la prohibición que establece el numeral 122 de la  Carta Fundamental, sino la distribución de competencias que señala el numeral 9 de ese mismo cuerpo normativo.

 

Contrario a la tesis anterior, se podría indicar que, si bien la función que se le está asignando al Directorio Legislativo es típicamente administrativa y, además, no es subsumible dentro de las que responden a su naturaleza,  el otorgar un premio de este tipo en nada sustituye a la función administrativa que le corresponde al Poder Ejecutivo de garantizar, proteger y potenciar el ambiente. Todo lo contrario, vendría a coadyuvar en esa importante labor, por lo que, bajo una concepción flexible y de colaboración de los Poderes de Estados, no se podría afirmar que con la asignación de esa competencia se estuviera vulnerando el numeral 9 constitucional a que se ha hecho referencia. Siguiendo este punto de vista, sería posible mantener la constitucionalidad del proyecto que se nos consulta, toda vez de que se trata de un caso de excepción, que no entorpece la función que compete al Poder Ejecutivo; más bien contribuye a que se cumpla el fin público de una forma eficiente y eficaz; tampoco implica para el Directorio Legislativo una carga en el ejercicio de sus funciones, de forma que su asignación y su ejercicio le impida o lo distraiga de las que le asigna el RAL; amén de que constituiría  un desarrollo muy particular del numeral 50 de parte de este Poder del Estado, es decir, una forma singular de contribuir a la conservación y al disfrute de una ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Sobre el particular, la Sala Constitucional, en el voto n.° 4584-94, estableció lo siguiente sobre el principio de separación de funciones:

 

“La teoría de separación de Poderes tradicionalmente se interpreta como la necesidad de que cada órgano del Estado ejerza su función con independencia de los otros (artículos 9 de la Constitución Política). Si bien no pueden darse interferencias o invasiones a la función asignada, necesariamente deben producirse colaboraciones entre Poderes. En la actualidad, la doctrina y la práctica constitucionales afirman que no existe absoluta separación, aún más, nada impide que una misma función –no primaria- sea ejercida por dos Poderes o por todos, razón por la que no se puede hablar  de una rígida distribución de competencias en razón de la función y la materia. El Estado es una unidad de acción y de poder, pero esa unidad no existiría si cada Poder fuere un organismo independiente, aislado, con amplia libertad de decisión, por lo que en realidad no se puede hablar de una división de Poderes en sentido estricto; el Poder es único, aunque las funciones estatales sean varias. Lo conveniente es hablar de una separación de funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos estatales.  Esta separación de funciones parte del problema técnico de la división de trabajo; el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben ser realizadas por el órgano estatal más competente”. (Las negritas no corresponden al original).

 

En resumen, dependiendo de la concepción que se siga sobre el principio de separación de funciones, podríamos estar o no frente a un problema de constitucionalidad.   Si bien nos inclinamos por la segunda postura, dado que el tema es discutible, lo recomendable, antes de aprobar, en forma definitiva, la iniciativa sería consultar el punto a la Sala Constitucional.

 

III.-     CONCLUSIÓN.

 

La viabilidad jurídica de la iniciativa que se nos consulta depende de que se despeje la duda de constitucionalidad sobre la asignación de una competencia administrativa al Directorio Legislativo. En los otros puntos, el proyecto resulta jurídicamente viable.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/mvc