C-284-2007

21 de agosto de 2007

MBA. Guiselle Carballo Villalobos

Directora Administrativa

Sistema Nacional de Radio y Televisión

Estimada señora:

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio DRH-814-2007 de fecha 09 de agosto del 2007. En el oficio referido, se solicita el criterio de esta Procuraduría General en los siguientes términos:

“Cómo se realiza el cálculo del pago de las vacaciones en la liquidación de derechos laborales de un funcionario, cuando éste tiene año y medio de estar incapacitado, por lo que lo único que ha estado percibiendo es el subsidio del 40% indicado por ley.

Lo anterior obedece a que dicho funcionario tiene varios períodos de vacaciones acumulados y requerimos realizarle el pago correspondiente a sus extremos laborales ya que recibirá el beneficio de la pensión.”

A partir de lo anterior, pasamos a exponer los motivos por los cuales esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el criterio requerido.

I.                   Imposibilidad para ejercer la función consultiva por tratarse de un caso concreto

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos que deben ser verificados previo a ejercer la función consultiva.

Entre otros aspectos se ha establecido que la consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo, o bien el auditor interno cuando proceda; asimismo, debe aportarse el criterio legal correspondiente, y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, en consecuencia, no debe consultarse sobre casos concretos.

Propiamente en relación con la consulta planteada, interesa recordar lo dispuesto en el artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica, cuyo texto indica:

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Sobre el particular, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indicó:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

En este mismo sentido, mediante dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, se señaló lo siguiente:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “ estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “ Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005).

Analizada su petición de asesoría, se observa que la consulta planteada consiste expresamente en determinar cómo se realiza el cálculo del pago de las vacaciones en la liquidación de derechos laborales de un funcionario en particular que además tiene condiciones especiales.  Sobre el particular, estima esta Procuraduría General que, al tenor de lo dispuesto en el inciso b) del artículo 3 de nuestra Ley Orgánica, nos vemos imposibilitados para verter el criterio requerido, en tanto se incumple con el requisito de admisibilidad relativo a que las consultas deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico.

Asimismo, se detecta un motivo adicional por el cual también debe esta Procuraduría General rechazar la consulta planteada, el cual se deriva de lo dispuesto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, que dispone lo siguiente:

“Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” Este último supuesto se encuentra recogido en el artículo 3 inciso b), el cual dispone lo siguiente:

A partir del anterior numeral se evidencia que la consulta debe formularla directamente el jerarca del órgano o bien por el auditor interno cuando así proceda. En tal sentido manifestamos mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de dos mil cinco lo siguiente:

“1)       La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo :

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005)

            Del análisis de forma de la consulta que se presenta ante esta Procuraduría General, se detecta un incumplimiento del requisito descrito anteriormente, toda vez que quien gestiona es la Directora Administrativa, siendo que en el presente caso, le corresponde su formulación a la Junta Directiva del SINART o bien al Presidente Ejecutivo.

II.                Conclusión

Así las cosas, se concluye que la consulta planteada presenta problemas de admisibilidad, en el tanto plantea claramente un caso concreto y la formula la Directora Administrativa del SINART. En consecuencia, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de nuestra competencia consultiva por incumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en nuestra Ley Orgánica, los cuales resultan de obligada observación para esta Procuraduría General.

            Sin otro particular,

Dr. Fernando Castillo Víquez                  Gabriela Arguedas Vargas

            Procurador Constitucional                       Asistente Profesional Jurídico

FCV/GAV/mvc