C-303-2007

30 de agosto de 2007

 

Señor

Adolfo Lizano González

Subdirector Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° DEJ/950/2006 del 21 de diciembre de 2006, recibido en esta Procuraduría el día siguiente.

De previo a entrar al desarrollo del presente dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el alto volumen de trabajo que atiende este Despacho.

I.- ASUNTO PLANTEADO.

 Se solicita el criterio técnico jurídico de este Órgano Consultivo, en relación con los siguientes aspectos:

 

“1.- ¿Pueden estar presentes en las sesiones de Junta Directiva, los miembros suplentes, con derecho a voz pero sin voto y en el tanto se respeten las disposiciones normativas aplicables a la organización y procedimiento de actuación de los órganos colegiados, entre estos Quórum y procedimientos de Votación?.

 

2.- ¿Los miembros suplentes son parte integrante de la Junta Directiva del ICAFE?

 

3.- ¿Cuál es la participación de un miembro suplente de la Junta Directiva del ICAFE cuando el propietario está presente?

 

4- ¿Estando presente el miembro propietario en las sesión de la Junta Directiva del ICAFE, el miembro suplente puede?:

 

a.- ¿Hacer uso de la palabra?

 

b.- ¿Votar los temas en discusión y presentar temas a discusión?

 

c.- ¿Asistir a actividades oficiales del ICAFE, dentro o fuera del país?"

Se acompaña a la solicitud el criterio emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos del Instituto del Café de Costa Rica (en adelante ICAFE), en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

II.- FONDO DEL ASUNTO.

Entiende esta Procuraduría que las inquietudes formuladas giran en orden a la posibilidad de que los miembros suplentes de la Junta Directiva del ICAFE, puedan estar presentes en las sesiones que se realicen cuando también esté presente el respectivo miembro titular. En caso de que puedan estar presentes, se consulta sobre la participación que éstos suplentes podrían ejercer en el desarrollo de la sesión respectiva.  

 

Con el fin de responder adecuadamente a lo consultado, atenderemos las preguntas en el mismo orden que fueron planteadas. 

  

1.- ¿Pueden estar presentes en las sesiones de Junta Directiva, los miembros suplentes, con derecho a voz pero sin voto y en el tanto se respeten las disposiciones normativas aplicables a la organización y procedimiento de actuación de los órganos colegiados, entre estos Quórum y procedimientos de Votación?.

 

En primer término, es de rigor tener en cuenta la normativa que incide directamente en el asunto que nos ocupa, como lo es la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, N° 2762 del 21 de junio de 1961, y sus reformas. En lo que aquí interesa, dicho cuerpo normativo dispone:

 

“Artículo 103.—El Instituto del Café de Costa Rica tendrá una Junta Directiva constituida por nueve miembros e integrada de la siguiente manera:

a) Cinco miembros propietarios representarán al sector productor; se elegirá a un representante por cada región cafetalera electoral, según el artículo 109 de la presente Ley. Tendrán cuatro suplentes denominados suplentes uno, dos, tres y cuatro, de los cuales dos serán nombrados entre las regiones que no posean representante propietario en la Junta Directiva.

Cada región electoral presentará una terna de candidatos para nombrar a los representantes ante la Junta Directiva.

b) Un miembro propietario del sector beneficiador, quien tendrá su respectivo suplente.

c) Un miembro propietario del sector exportador, quien tendrá su respectivo suplente.

d) Un miembro propietario del sector torrefactor, quien tendrá su respectivo suplente.

e) El Ministro de Agricultura y Ganadería o un representante del Poder Ejecutivo, con rango igual o superior, nombrado por el Consejo de Gobierno; tendrá su respectivo suplente. (…)

Si alguno de los directores en función renuncia o se ausenta definitivamente, la Junta Directiva del ICAFE, por acuerdo que deberá adoptar en la misma sesión en que conozca la situación, invitará a los representantes del sector que designó al director saliente a presentar una terna ante la propia Junta Directiva. Este órgano escogerá y nombrará al respectivo sustituto, quien ocupará el cargo como suplente hasta la siguiente sesión ordinaria del Congreso Nacional Cafetalero, sin perjuicio de que pueda ser ratificado en el cargo, a la vez y de pleno derecho, quien lo desempeñaba como suplente, ante lo cual pasará a ser propietario y ejercerá ese cargo por el resto del período legal.

El Congreso Nacional Cafetalero tiene la atribución de separar del cargo, en cualquier tiempo, a uno de los directores del ICAFE, con el voto afirmativo de una mayoría calificada y mediante resolución razonada. Para llenar las vacantes, se procederá conforme a lo dispuesto en este artículo.

(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8109 de 4 de julio del 2001).” (La negrita es nuestra).

 

“Artículo 109.—El Congreso Nacional Cafetalero será el órgano superior de dirección y administración del Instituto del Café de Costa Rica y tendrá carácter permanente.

Los delegados al Congreso serán nombrados por períodos de dos años, de la siguiente manera:

Para nombrar a los delegados del sector productor se crean las siguientes regiones cafetaleras electorales, las cuales también serán consideradas para el nombramiento de los miembros representantes del sector productor ante la Junta Directiva del ICAFE:

I. Región electoral de la zona norte.

II. Región electoral del valle central occidental.

III. Región electoral del valle central.

IV. Región electoral de Los Santos.

V. Región electoral de la zona de Turrialba.

VI. Región electoral de Pérez Zeledón.

VII. Región electoral de Coto Brus. (…)”.

 

Como se puede apreciar, la Ley estipula que la Junta Directiva del ICAFE estará integrada por nueve miembros: cinco miembros propietarios del sector productor (un representante por cada región cafetalera electoral), un miembro propietario del sector beneficiador, un miembro propietario del sector exportador, un miembro propietario del sector torrefactor, y el Ministro de Agricultura y Ganadería o un representante del Poder Ejecutivo. De igual manera, señala que habrán cuatro suplentes del sector productor, de los cuales dos serán nombrados entre las regiones cafetaleras electorales que no posean representante propietario en la Junta Directiva, y un suplente por cada uno de los restantes miembros propietarios de los demás sectores (beneficiador, exportador, torrefactor y Poder Ejecutivo).

 

Sin embargo, la Ley es omisa en regular el punto objeto de esta consulta: si es posible la presencia de los suplentes en las sesiones de Junta Directiva cuando esté presente el respectivo miembro titular. En ese sentido, tampoco el Reglamento de dicha Ley, Decreto Ejecutivo N° 20018 del 8 de julio de 1999, ni el Reglamento Interno de la Junta Directiva del ICAFE –el cual se nos remitió por correo electrónico- se encargaron de normar el punto que aquí interesa. Lo mismo sucede con la Ley General de Administración Pública (en adelante LGAP), la cual regula la actuación de órganos colegiados en ausencia de norma especial para éstos.

Bajo ese contexto, el procedimiento a seguir es interpretar la Ley, esto es, establecer o descubrir su verdadero sentido. En otras palabras, determinar cuál fue la idea que tuvo en mira el legislador al redactar las normas que aquí nos ocupan, “porque siempre que tal cosa fuere posible hay que atenerse estrictamente a lo que en ella se pretendió decir" (BRENES CÓRDOBA, Alberto. "Tratado de las Personas". Editorial Costa Rica, San José, 1974, p. 41).

En esa perspectiva, revisado el expediente legislativo de la Ley N° 2762 del 21 de junio de 1961, y los expedientes relativos a sus reformas, no se aprecian en los mismos una voluntad expresa del legislador de permitir, o bien de requerir la presencia de los suplentes a las sesiones de Junta Directiva cuando esté presente el miembro propietario. En tal sentido, considera este órgano consultivo que si la intención del legislador hubiese sido consentir la presencia de los suplentes en las sesiones respectivas, esa voluntad habría quedado plasmada expresamente en el texto legal. A  manera de ejemplo, en la Liga Agrícola Industrial de la Caña -ente público no estatal de base corporativa como el ICAFE-, el legislador sí reguló esa situación al disponer en la Ley  N° 7818 del 2 de setiembre del 1998, lo siguiente:

“ARTÍCULO 25.- La Junta Directiva estará integrada por ocho miembros propietarios, dos de los cuales serán el Ministro de Agricultura y el Ministro de Economía, Industria y Comercio; tres serán designados por el sector azucarero y tres por la organización del sector cañero. El Consejo de Gobierno y estos sectores nombrarán a un suplente por cada propietario.

Cuando no sustituyan al titular, los suplentes solo tendrán derecho a voz.(…)”.( La negrita es nuestra).

 

Como se aprecia, de la frase “cuando no sustituyan al titular” se deriva implícitamente la posibilidad de la presencia del suplente cuando esté presente el miembro propietario, en cuyo caso únicamente se le concede derecho a voz.

 

En consecuencia, en atención del principio de legalidad (contenido en los numerales 11 de la Constitución Política y de la LGA), en el caso de ese Instituto no podría permitirse la presencia del miembro suplente cuando también se encuentra presente el miembro propietario, toda vez que la Ley N° 2762 del 21 de junio de 1961, y sus reformas, no contempla esa posibilidad. Recordemos que la Administración Pública está regentada por el principio supra mencionado, según el cual toda actividad de la Administración debe estar fundamentada en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados. En relación con el principio de legalidad este órgano asesor, en el dictamen N° C-077-2007 del 13 de marzo del 2007, señaló:

 

“Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano,  para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. “En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial  de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa,  y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”.   (Véase el Voto Nº 440-98 de la Sala Constitucional.)

El Estado   de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto,   cualesquiera que   sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata  es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes”. (HAURIOU, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970,  página 191). Desde esta perspectiva,  y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).

El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA,  Eduardo   Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior,   el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al  ejercicio  razonable y donde   exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él,  aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.”

 

En concordancia con lo expuesto, conviene mencionar que esta Procuraduría General en el dictamen N° C-006-89 del 5 de enero de 1989 (reiterado en los dictámenes números C-204-98 del 2 de octubre de 1998 y C-016-2000 del 28 de enero de 2000), ante la consulta de si podían los miembros suplentes asistir a las sesiones conjuntamente con los miembros titulares, manifestó lo siguiente:   

 

“Visto el artículo transcrito, no puede quedar duda de que el suplente podrá asistir como miembro de la Junta, únicamente cuando el titular esté ausente. En el mismo sentido la doctrina administrativa ha resuelto que en tal caso se opera una sustitución del titular, cuyo presupuesto son siempre circunstancias excepcionales previstas normativamente. (Véase Jesús González Pérez. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos, Madrid, Editorial Civitas S.A. 1977, pág. 125). Tales circunstancias podrían ser, el encontrarse vacante temporalmente un órgano, el estar ausente el titular o impedimento del titular (Véase García Trevijano Fos. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, 2a. Edición, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, páginas 398-399). A la misma solución se arriba, si nos remitimos a la Ley General de la Administración Pública, cuyos numerales 70 y 95, disponen por su orden que la competencia debe ser ejercida por el titular del Órgano-Colegiado en nuestro caso- y que las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el suplente nombrado.

Al disponerlo así dicha normativa de aplicación general para la Administración Pública, concuerda con la doctrina administrativa que considera que en tales casos se deroga de modo extraordinario el principio que atribuye al titular del Órgano de poder de realizar las funciones que le corresponden. El fundamento de tal excepción vendría dado por la necesidad de asegurar el desenvolvimiento de la función administrativa en forma continúa. ( Véase Manuel María Diez. Derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires, Bibliografía Omeba Editores, 1965, páginas 44-45 ). (…)

Con lo que viene expuesto, ya se ve que la esencia de la suplencia, es decir, lo que la justifica, es un hecho objetivo; la ausencia del titular. En tal caso dichos suplentes no podrían conformar el Órgano, pues ello no se justificaría, según vimos supra.

De conformidad con los razonamientos hechos, arribamos a la siguiente conclusión, respecto a los puntos consultados:

1- Los miembros suplentes de la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, pueden asistir a las sesiones de dicha Junta, únicamente en ausencia de los titulares.” (La negrita es nuestra).

           

En esa misma dirección, en el dictamen N° C-204-98 del 2 de octubre de 1998, señalamos:

 

“No obstante, tales atribuciones o poderes del suplente [se refiere al  derecho a voz, a voto y a formar quórum] sólo pueden ser ejercidos en ausencia del titular, por tratarse la suya de una competencia alternativa:

"Varios órganos pueden tener una misma competencia alternativa y sucesivamente. Es el caso de los suplentes de un funcionario, que tienen igual competencia que el principal, llamado titular, pero que sólo pueden ejercerla en ausencia temporal o definitiva de éste." (Ortiz Ortiz, Eduardo. "Derecho Administrativo". Tomo II. Tesis 11. San José, Universidad de Costa Rica, 1976, p. 10).

"La suplencia supone un cargo vacante y por consecuencia un órgano inactivo por la falta de titular (...) La suplencia se realiza por la prescindencia de la voluntad del suplente y del suplido y por un simple hecho objetivo: la ausencia." (Díez, Manuel María. "Derecho Administrativo". Tomo II. Op. cit., p. 44).

La Procuraduría General de la República se pronunció en idéntica forma en el Dictamen No. C-006-89 de 5 de enero de 1989 al expresar que la esencia de la suplencia, lo que la justifica, es el hecho objetivo de la ausencia del titular.”  (La negrita no es del original).

 

Conforme a lo anterior, la presencia del miembro suplente cuando está presente el miembro propietario resultaría contraria a la naturaleza misma de la figura de la suplencia, toda vez que ésta implica necesariamente la ausencia del titular, o dicho en sentido contrario, si el titular se encuentra presente no es necesaria ni procedente la presencia física del suplente, salvo disposición legal en contrario. Sobre la figura de la suplencia esta Procuraduría ha comentado:

 

“En cuanto a la naturaleza jurídica de la suplencia, la doctrina nacional indica que es ‘un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular (...)’. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primera Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 65).

Como es obvio, la suplencia se origina en una situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ, Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la identifica como ‘una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible’ (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417), en la que un no titular queda investido de la totalidad de la competencia del titular ordinario; lo cual implica que el ejercicio de las competencias del suplente están de por sí limitadas, pues no deben prolongarse más allá del reingreso del titular o bien del ingreso del nuevo.

En sí, podemos afirmar que la suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano por otra persona, cuando el primero se vea imposibilitado, por algún motivo, para el ejercicio de su competencia; lo cual supone, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad, y que en su momento, cada uno ejercita su competencia (Véase al respecto, entre otros, el dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998 y la O.J.-115-99 de 5 de octubre de 1999). (Dictamen N° C-284-2002 de 23 de octubre del 2002). (La negrita no es del original). (En igual sentido, dictámenes números C-166-2004 del 31 de mayo del 2004 y C-065-2006 del 17 de febrero del 2006).

Así las cosas, la figura de la suplencia requiere necesariamente de la ausencia del titular. Suplir es sustituir, estar en lugar de otra persona, y precisamente con esa finalidad es que se nombra a los miembros suplentes de un órgano colegiado. Si el miembro propietario se ausenta, el suplente adquiere todos los derechos y obligaciones de éste; sin embargo si el propietario está presente, salvo ley en contrario, la presencia física del suplente no resulta necesaria.

Aunado a lo dicho hasta aquí, la presencia de los miembros suplentes con derecho a voz pero sin voto –como lo plantea ese Instituto en su pregunta- cuando se encuentren también los miembros propietarios, podría –eventualmente- entrabar el buen funcionamiento de ese órgano colegiado en detrimento del fin público que se persigue: lograr un régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiarios y exportadores de café, que garantice una participación racional y cierta de cada sector en el negocio cafetalero (artículo 1 de la Ley N° 2762). Así es, como vimos la Junta Directiva del ICAFE está integrada por nueve miembros propietarios, y si se permitiera la presencia de los suplentes –que son ocho- tendríamos a diecisiete personas en la respectiva sesión. El concederle el derecho a voz a estos ocho suplentes podría prestarse –eventualmente-  para entrabar el proceso natural de deliberación y decisión que debe operar en todo órgano colegiado, en perjuicio –repetimos- del fin público tutelado.

 

Lo anterior, se ajusta al principio democrático y de representatividad de los sectores involucrados en la actividad cafetalera y que rigen al ICAFE. En relación con lo dicho, esta Procuraduría ha manifestado:      

 

“De esta forma, la integración del Congreso Nacional Cafetalero cuenta con representantes de todos los sectores involucrados, con claro fundamento en principios democráticos.  Principios que también se reflejan en la integración de la Junta Directiva que se integra con nueve miembros, cinco de los cuales representan al sector productor, y tres de los cuales representan, individualmente, a cada uno de los sectores restantes (beneficiador, exportador y torrefactor). (…) El último miembro de la Junta Directiva es el Ministro de Agricultura y Ganadería o un representante del Poder Ejecutivo que al efecto nombre el Consejo de Gobierno.” (Dictamen N° C-397-2005 del 15 de noviembre de 2005, la negrita no es del original).

   

“Así las cosas, la celebración de las asambleas sectoriales que conforman la actividad cafetalera nacional buscan no solo que los  distintos sectores que la integran estén representados en los órganos más importantes del ente (Congreso Nacional Cafetero y Junta Directiva), sino que esa representación sea equitativa, justa, representativa y participativa. Dentro de la visión del legislador, la cual es acorde con el Derecho de la Constitución, la representación de un sector constituye un acto necesario, indispensable y justo para la debida conformación de los órganos internos del ente, en especial los de dirección. La lógica del sistema, en estos casos, es construir el consenso a partir de la presencia de todos los sectores involucrados en el seno de los órganos colegiados (…)

Así las cosas, a un sector se le pueden rechazar todas sus tesis en el seno de los órganos colegiados, pero nunca se le puede excluir de participar en ellos.” (Dictamen N° C-192-2002 del 01 de agosto del 2002, la negrita es del original). (En sentido similar, también es posible revisar los dictámenes números C-217-2005 del 13 de junio del 2005, C-397-2005 del 15 de noviembre del 2005 y C-087-2007 23 de marzo de 2007).

 

En similar sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional al indicar:

 

“La Ley número 2762, de veintiuno de junio de mil novecientos sesenta y uno, regula un régimen especial de actuación de los principales actores del mercado cafetalero nacional: los productores del grano, los beneficiadores, los torrefactores, los exportadores y el Estado. (…) La Junta Directiva, por su parte, es también un órgano representativo, por lo que su conformación debe reflejar los intereses de los diversos sectores involucrados en la actividad cafetalera. De ahí que no resulte inconstitucional subordinar la designación de los representantes de cada sector al aval del Congreso, pues en éste último órgano todos los sectores están representados, respetándose de tal forma el principio democrático. Por lo anterior, los dos párrafos 1° y 4° del artículo 103 de la Ley 2762 no resultan inconstitucionales.” (Resolución Nº 2006-13334 de las 17:37 horas del 6 de septiembre del 2006).

De las anteriores citas, concluimos que en el seno de la Junta Directiva del ICAFE, se encuentran representados todos los sectores involucrados en la actividad cafetalera: productor, beneficiador, torrefactor y el Estado. La no presencia de los suplentes cuando se encuentren los propietarios, no implica por sí misma ninguna vulneración a los principios de participación y representación supra aludidos, en vista de que todos los sectores se encontrarían debidamente representados por sus miembros titulares. En el caso especifico del sector productor, si bien existen dos regiones cafetaleras electorales que no tienen miembro propietario en la Junta Directiva, sino que poseen dos suplentes, lo cierto es que éstas dos regiones se encuentran representadas por los cinco miembros propietarios del sector productor. Éstas dos regiones pueden exponer sus intereses y preocupaciones a los miembros propietarios de su sector para que sean expuestos en el seno de la Junta Directiva. En todo caso, no podemos obviar que el legislador diseñó una representación por sectores –no por regiones- de suerte tal que debamos ajustarnos a esa voluntad (ratio legis).

Por otra parte, estima este órgano asesor que las actas de la respectiva sesión pueden ser solicitadas por el suplente, o bien le pueden ser proporcionadas por el mismo propietario, en aras de que los suplentes puedan estar empapados del accionar del órgano colegiado para cuando tengan que sustituir al titular. Sobre el particular, nos interesa citar la siguiente resolución de la Sala Constitucional:  

“Debe tener presente el recurrente que su función es suplir al propietario o titular cuando éste se ausente temporalmente, de manera que sólo en ese supuesto tiene derecho a que se le envíe la agenda y documentación que echa de menos, pues cuando no es así, su situación es semejante a la de cualquier administrado que tiene derecho a accesar a la información pública, pero no a la que es propiamente interna del CONESUP, como lo es la agenda y la documentación relacionada con ésta. Al recurrente, como miembro suplente, no se le ha vedado su derecho a conocer, de previo, la agenda y demás documentación de la sesión en la que va a participar, por el contrario, esa información se le remite oportunamente, sino únicamente se acordó no remitir, en lo sucesivo, esa documentación a los suplentes que no vayan a participar en la sesión, pues además de implicar un gasto innecesario para el Consejo, no resulta razonable que quien no participe en la sesión conozca la agenda. De cualquier modo, el recurrente puede solicitar al respectivo propietario que le entregue copia de la agenda y demás documentos de su interés, situación que quedará bajo la responsabilidad de dicho titular.” (Resolución N° 2001-02274 de las 09:02 horas del 23 de marzo del 2001). (La negrita es nuestra)

 

            En esa misma dirección, esta Procuraduría recientemente coligió:

 

“La sesión es la reunión del órgano colegiado. El punto es cómo es esa reunión y quiénes pueden participar en ella.

Sobre estos puntos, dispone la Ley General de Administración Pública:

“Artículo 54.-

1.     Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto.

2.    Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario.

3.     Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.

4.     No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos”.

El primer aspecto regulado es el carácter público o privado de las sesiones. Al disponer la Ley General que las sesiones serán privadas, se sienta el principio en este ámbito. La sesión es privada, pero nada impide y por ende no se violenta el principio de legalidad, que el órgano colegiado decida abrir las sesiones a terceros. Interesa resaltar que, en ausencia de una disposición legal que disponga que las sesiones serán públicas, sólo el órgano colegiado puede disponer que lo sean. Se trata de una decisión que se ampara en el principio de autoorganización propio del órgano. Se sigue de lo expuesto, como lógica consecuencia, que en tanto la sesión sea privada ningún particular puede exigir la participación o asistencia en la sesión. Como regla de principio, no existe un derecho a la asistencia a las sesiones. 

(…)

Por el contrario, en tratándose de la Administración Pública no territorial pareciera general que el principio es el carácter privado de las sesiones. Privacidad dirigida a asegurar la libertad, la participación e independencia de los distintos miembros del colegio, que no deben verse presionados por la asistencia de distintos grupos interesados en la adopción de determinadas decisiones. (…)

Conforme lo expuesto, en el caso de las juntas directivas de entidades descentralizadas o de órganos desconcentrados en que una norma legal expresa no ha dispuesto que las sesiones sean públicas, estas serán privadas.

Ergo, no existe un derecho público subjetivo de los ciudadanos a asistir y presenciar las sesiones de los órganos colegiados respecto de los cuales no se haya establecido la publicidad de las sesiones.

En consecuencia, a las sesiones de los órganos colegiados cuyas sesiones sean privadas sólo pueden comparecer los miembros (que tienen el deber de asistencia), los funcionarios cuya participación haya sido dispuesta en forma expresa por ley, o bien aquéllos funcionarios que sean llamados a comparecer por decisión del propio órgano colegiado.”  (Dictamen N° C-237-2007 del 18 de julio del 2007).

Lo dicho hasta aquí, nos permite responder su segunda interrogante referente a si los miembros suplentes son parte integrante de la Junta Directiva del ICAFE. El artículo 103 de la Ley de ese Instituto dispone que éste tendrá una Junta Directiva constituida por nueve miembros. De esta manera, los suplentes no forman parte integrante de la Junta Directiva, salvo cuando sustituyan al titular, en cuyo caso adquieren la calidad de miembro de Junta Directiva con todos los derechos y obligaciones que esto implica. En ese sentido, conforme señaló la Sala Constitucional en el voto citado líneas atrás, cuando los suplentes no sustituyen al titular “su situación es semejante a la de cualquier administrado”; es decir, el suplente ostenta la condición  de particular o  de tercero cuando no está sustituyendo al miembro propietario.

Y aquí, conviene realizar la siguiente consideración: Hemos afirmado que la Ley N° 2762 del 21 de junio de 1961, y sus reformas, no contempla la posibilidad de la asistencia conjunta del miembro propietario y el suplente, por lo que en atención del principio de legalidad no podría permitirse la presencia de éste último cuando también se encuentra presente el miembro propietario. Pese a ello, considerando la condición  de particular o tercero del suplente, cuando no está sustituyendo al miembro propietario, existe la posibilidad de que el órgano colegiado pueda disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a la respectiva sesión el público en general o bien ciertas personas –las cuales pueden ser los suplentes-, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto. Así lo autoriza el artículo 54.1 de la LGAP, el cual constituye el título legal habilitante para que el órgano colegiado actúe en esa dirección. El disponer la presencia de terceras personas en la respectiva sesión, con o sin derecho a voz, resulta una decisión exclusiva del órgano colegiado, amparada en el principio de autoorganización.

Ahora bien, la posición de que los suplentes no forman parte integrante de la Junta Directiva, salvo cuando sustituyan al titular, fue sostenida por este órgano asesor, en el dictamen N° C-098-2005 del 4 de marzo del 2005:

“Esto significa que sólo en ausencia de alguno de los miembros propietarios (titulares del órgano) se puede reconocer al suplente como un miembro propiamente dicho, en virtud de que precisamente su función es la de remplazar al ausente y ejercer la competencia del órgano con los mismos efectos jurídicos que si actuara el suplido, teniendo en consecuencia derecho al cobro de dietas si asiste puntualmente a las sesiones. Es por ello que un suplente, aunque asista a las sesiones, no tiene derecho al cobro de dietas, sino es por estar sustituyendo a uno de los miembros de la Junta Directiva que se encuentre ausente.

Así, el hecho de que un suplente asista a una sesión con voz pero sin voto no le confiere la calidad jurídica de miembro, puesto que la ley delimita y estipula claramente quienes son los nueve titulares, y esto excluye la posibilidad de considerar que el derecho de cobrar dietas también le corresponda a los suplentes, aunque los mismos estén presentes en las sesiones.”

 

Con respecto al dictamen supra citado, conviene aclarar que en el mismo no se analizó puntualmente la posibilidad del suplente para asistir a las sesiones de Junta Directiva con voz pero sin voto –punto objeto de esta consulta-, puesto que lo consultado era en relación con el pago de dietas al suplente. De tal manera, el referido dictamen no puede ser interpretado en orden a que esta Procuraduría haya reconocido la posibilidad de los suplentes de asistir a las sesiones con voz pero sin voto, toda vez que la frase “el hecho de que un suplente asista a una sesión con voz pero sin voto”, viene dada del mismo contexto de la pregunta que se formuló, a saber: “…si un miembro suplente que asista a la sesión pero que al estar todos los titulares presentes este tenga derecho a voz pero no a voto, o que estén los dos suplentes pero solo (sic) uno tiene derecho a voto por estar en suplencia de un titular ausente, tiene derecho a gozar del cobro de la dieta completa o de una porción de ésta, aún cuando no pueda ejercer su voto?.”  

 

Como se puede apreciar, al momento de responder partimos del supuesto que contenía la pregunta –la asistencia del suplente con derecho a voz-, pero reiteramos que no se analizó si jurídicamente era posible la presencia conjunta del miembro propietario y el suplente, sino que el análisis giró en relación con el pago de dietas al suplente. En todo caso, dicha consulta refería al caso especifico del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, el cual cuenta con una normativa especial que regula la conformación y accionar de su Junta Directiva.

 

Finalmente, en atención de las preguntas números 3 y 4 formuladas, sobre cual es la participación de un miembro suplente de la Junta Directiva del ICAFE cuando el propietario está presente, debemos señalar lo siguiente:

 

Como se ha reseñado en apego del principio de legalidad, en el caso de ese Instituto no podría permitirse la presencia del miembro suplente cuando también se encuentra presente el miembro propietario, toda vez que la Ley N° 2762 del 21 de junio de 1961, y sus reformas, no contempla esa posibilidad; sin embargo, con fundamento en el artículo 54.1 de la LGAP el suplente en su condición de particular o de tercero ajeno al órgano colegiado, podría asistir a la sesión respectiva si el órgano así lo dispone por unanimidad de sus miembros presentes. En este caso, será el mismo cuerpo colegiado quien disponga si se concede el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto.

 

Bajo ese contexto, la participación del suplente, en la condición dicha, así como la de cualquier tercero, debe limitarse a la simple presencia si así se dispuso, o bien al ejercicio del derecho a voz en la forma y condiciones que disponga el órgano colegiado.

III.- CONCLUSIONES.

Con fundamento en los razonamientos expuestos este Órgano Consultivo, concluye lo siguiente:

 

1- Revisado el expediente legislativo de la Ley N° 2762 del 21 de junio de 1961, y los expedientes relativos a sus reformas, no se aprecian en los mismos una voluntad expresa del legislador de permitir, o bien de requerir la presencia de los suplentes a las sesiones de Junta Directiva cuando esté presente el miembro propietario. En tal sentido, considera este órgano consultivo que si la intención del legislador hubiese sido consentir la presencia de los suplentes en las sesiones respectivas, esa voluntad habría quedado plasmada expresamente en el texto legal.

 

2- En consecuencia, en atención del principio de legalidad (contenido en los numerales 11 de la Constitución Política y de la LGAP), en el caso de ese Instituto no podría permitirse la presencia del miembro suplente cuando también se encuentra presente el miembro propietario, toda vez que la Ley N° 2762 del 21 de junio de 1961, y sus reformas, no contempla esa posibilidad.

 

3- A tenor del artículo 103 de la Ley N° 2762, los miembros suplentes no forman parte integrante de la Junta Directiva, salvo cuando sustituyan al titular, en cuyo caso adquieren la calidad de miembro de Junta Directiva con todos los derechos y obligaciones que esto implica.

 

4- Cuando el miembro suplente no sustituya al titular, ostenta la condición de particular o de un tercero ajeno al órgano colegiado. En esa condición, existe la posibilidad de que dicho órgano pueda disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a la respectiva sesión el público en general o bien ciertas personas –las cuales pueden ser los suplentes-, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto. Así lo autoriza el artículo 54.1 de la LGAP, el cual constituye el título legal habilitante para que el órgano colegiado actúe en esa dirección. El disponer la presencia de terceras personas en la respectiva sesión, con o sin derecho a voz, resulta una decisión exclusiva del órgano colegiado, amparada en el principio de autoorganización.

 

5- La participación del suplente, en su condición de particular o de tercero ajeno al órgano colegiado, así como la de cualquier tercero, debe limitarse a la simple presencia si así se dispuso, o bien al ejercicio del derecho a voz en la forma y condiciones que disponga el órgano colegiado.

 

 

Sin otro particular, deferentemente,

 

                                              

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy                         Alejandro Arce Oses

Procuradora Administrativa                                  Abogado de Procuraduría