C-307-2007

31 de agosto de 2007

 

Señora

Virginia Chacón Arias

Directora General

Archivo Nacional

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio DG-874-2007 del 16 de agosto del 2007, en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre “el reconocimiento del pago de anualidades a trabajadores que laboran para Correos de Costa Rica S.A. y que se trasladan a prestar sus servicios a la Administración Pública.”    Según se desprende del oficio, la duda surge por cuanto la jurisprudencia administrativa de este órgano ha señalado a Correos de Costa Rica como una “empresa pública-ente público, por lo que se encuentra dentro del Sector Público, la consulta en particular es qué sucede con los trabajadores de esa empresa pública que no se consideran servidores públicos ni se les reconoce el plus salarial por anualidades cuando se encuentran laborando para ella, cuando se trasladan a laborar dentro de la Administración pública y adquieren la calidad de servidor público, si tienen derecho al reconocimiento de ese plus salarial o no”.

 

Adjunto se remite el criterio de la Asesoría Legal de la Dirección General del Archivo Nacional, emitido mediante oficio AL-101-2007 del 12 de junio del 2007, en el cual se concluye lo siguiente:

 

1.      “1. El pago de anualidades tiene su fundamento legal en la Ley General de Salarios de la Administración Pública…

2.      El instituto salarial de las anualidades corresponde únicamente a los servidores públicos que presten sus servicios en cualquiera de los entes del Sector Público (central o descentralizado), bajo una relación de servicio que contenga los tres elementos: subordinación jurídica, salarios y prestación personal del servicio, sea en propiedad o interinos.

3.      El reconocimiento de anualidades procede en el tanto el funcionario que los reclama haya acumulado tiempo de servicios, como funcionarios público, en cualquiera de las entidades del sector público costarricense.

4.      La relación de servicios entre Correos de Costa Rica S.A. está regulada básicamente por el derecho laboral privado, sin perjuicio que se apliquen ciertas normas del derecho público, sin embargo los empleados de Correos de Costa Rica S.A. no se consideran funcionarios públicos, por lo tanto dentro de la organización de esa entidad no se les reconoce el plus salarial por concepto de anualidades.

5.      En Correos de Costa Rica S.A procede el pago de anualidades a los empleados que ocupan puestos gerenciales o de fiscalización superior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.

6.      Que si los empleados de Correos de Costa Rica S.A. no se consideran funcionarios públicos, excepto los gerentes y fiscalizadores superiores, el tiempo que dichos empleados laboraron para esa entidad no puede tomarse en cuenta para reconocerlo como antigüedad, dado que fungieron como empleados privados.”

 

I.                   SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

 

Los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establecen requisitos en atención a la admisibilidad de las consultas que se remitan para su análisis a este Órgano Asesor.  Señalan los artículos en comentario lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)

 

ARTÍCULO 5º.—CASOS DE EXCEPCIÓN:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

 

A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de las consultas.  Así, en el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos:

 

“Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que las dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

*  Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

*   Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

*  Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.

 

Como es dable apreciar de las anteriores citas de jurisprudencia administrativa, la presente solicitud de consulta,  incumple el requisito de admisibilidad referido a que la solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo.

 

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad ( Dictamen C-390-2005 del 14 de noviembre del 2005)

 

Interesa determinar si la competencia sobre la cual versa la presente consulta, ha sido objeto de desconcentración por parte del legislador a favor de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, y por lo tanto, si puede ser consultada directamente por la Directora General del Archivo Nacional.

 

Sobre este punto en el Dictamen C-042-2001 del 20 de febrero del 2001, señalamos que:

 

“Decíamos al inicio de este estudio que en el fenómeno de la desconcentración el jerarca conserva importantes poderes que se derivan del principio de la relación jerárquica (artículos 101 y 102 de la LGAP), entre los cuales se encuentran el de nombramiento, el de vigilancia, el disciplinario y el de dirimir conflictos de competencia. Más aún, la exclusividad en la competencia está referida a la función que se desconcentra, en este caso: a preservar, custodiar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar, proteger y facilitar los documentos de valor científico. Ergo, el jerarca conserva todos los poderes que se derivan de la relación jerárquica en relación con los demás aspectos que no caen dentro de la función desconcentrada.

En el caso que estamos comentando la situación adquiere un grado de dificultad, por la sencilla razón de que la Dirección General de Archivos Nacionales tiene dos jerarcas, uno para los aspectos desconcentrados de la función y otros que señala la ley y su reglamento ( la Junta); y otro, para lo demás ( el Ministro).

Ahora bien, revisando tanto las atribuciones de la Junta como las de Dirección General no encontramos que la competencia para regular la relación de servicio se le haya atribuido a ninguno de estos dos órganos, por lo que en este ámbito no se da la desconcentración de la función. Por consiguiente, el reglamento de servicio que debe aplicarse en los Archivos Nacionales es el del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. De lo que venimos afirmando se desprende otra conclusión, y es que ni la Junta ni la Dirección General tiene competencia para regular la función pública en forma distinta a como lo ha hecho el Poder Ejecutivo en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

Por otra parte, no podemos dejar de lado lo que dispone el inciso 1 del artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, este le asigna al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración Pública mediante reglamentos autónomos de organización y servicio, internos y externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado. Así las cosas, en el tanto y cuanto el legislador no le asigne esta atribución a otro órgano, el único competente para emitir el reglamento es el superior jerárquico supremo….

Otra razón que nos llevan a transitar por la línea que hemos trazado anteriormente, es el hecho de que los funcionarios públicos de los Archivos Nacionales están dentro del régimen del Servicio Civil, con lo cual en nada se diferencian del resto de funcionarios del ministerio, por lo que, siguiendo el principio de igualdad ( tratar en forma igual a los que se encuentran en una misma situación) y el principio de legalidad ( todo lo que no está permitido está prohibido), no existe más alternativa que sujetar a esos funcionarios a idénticas reglas a las que se le aplican a los otros funcionarios de esta cartera ministerial. Además, en vista de que las funciones administrativas que se realizan en Archivos Nacionales en muy poco se diferencian de las funciones administrativas que cumplen otros funcionarios en las distintas dependencias del ministerio, no existe una razón suficiente para que la relación de empleo público que se realiza ahí tenga una regulación diferente a la que se da en el resto de dependencias ministeriales….

Evidentemente el superior jerárquico del Director General de Archivos Nacionales es el Ministro del Cultura, Juventud y Deportes. Para llegar a esta conclusión existen razones de orden constitucional y de orden legal.

Las primeras están afincadas en los incisos 1) y 2) del artículo 140 constitucional que establece como una atribución del Poder Ejecutivo el nombrar y remover los empleados y funcionarios de confianza y los del régimen del Servicio Civil, en este último caso, con sujeción a los requisitos prevenidos por el Estatuto del Servicio Civil y su reglamento. Lógicamente, si es el Poder Ejecutivo quien nombra al Director General de Archivos Nacionales ese hecho constituye un elemento importante para concluir que el superior jerárquico de él es el Ministro, y no la Junta.

Las segundas están residenciadas en la Ley General de Administración Pública. En efecto, al ser la Dirección General un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes por mandato expreso de ley, quien ocupa este cargo está sujeta a las potestades que se derivan de la relación jerárquica, excepto en aquellos aspectos, áreas o funciones en las que operó la desconcentración. Más aún, al expresar el inciso 1 del artículo 28 de la LGAP que el Ministro es el órgano jerárquico superior del respectivo ministerio, el Director General de uno de sus órganos, está subordinado a él.”

 

A partir de lo expuesto, es claro que la Directora General del Archivo Nacional carece de legitimación para solicitar el criterio sobre el beneficio de la anualidad a los servidores públicos del Archivo Nacional; aspecto que deberá tomarse en cuenta para futuras gestiones.  En todo caso, como existen antecedentes relacionados con el tema, se analizará el asunto. 

 

II.                SOBRE EL SOBRESUELDO DE ANUALIDAD.

 

Los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública regulan el sobresueldo de anualidad, con el cual se reconoce un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público.

 

“El complemento salarial denominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

 

El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolló su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.  Sobre la teoría el Estado como patrono único, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que:

 

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990).

 

Como se señaló líneas atrás, el beneficio se encuentra contenido en los artículos 5 y 12 inciso c, los cuales transcribiremos, en lo que interesa, para obtener mayor claridad en la exposición.

 

ARTICULO 5º.- De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

“Artículo 12.  Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público.  Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (El subrayado no es del original)

 

De la norma en comentario nos interesa resaltar dos elementos importantes para la definición de la presente consulta: el primero, referido a los funcionarios a quienes se les cancela el beneficio de la anualidad y segundo, el tiempo que se reconoce a efectos del otorgamiento del beneficio en cuestión.

 

En cuanto al primer elemento, la norma nos señala que el beneficio será reconocido a los “servidores del Sector Público”, con lo que la primera precisión que debemos realizar es que el beneficio debe ser reconocido a aquellas personas que se encuentran bajo una relación laboral, sin que sea posible considerar que el beneficio se pueda extender a otros tipos de relación, tales como la contratación de servicios profesionales.  Al respecto, hemos señalado:

 

“De todo lo dicho, sobra decir que, este tipo de normativa está diseñada, únicamente, para el personal que se encuentra en una relación estatutaria de servicio, es decir, en donde existan los tres elementos primordiales que la caracterizan como tal; a saber, el salario, prestación personal del trabajo y la subordinación fáctica y jurídica" (C-114-2001, 17 de abril del 2001, en el mismo sentido, es posible ver el pronunciamiento C-195-2001, San José, 12 de julio del 2001)

 

Por otra parte, debe considerarse que el beneficio se confiere únicamente al personal que pueda ser calificado como servidor público.  Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

 

“Ya este órgano ha tenido la oportunidad de resolver asuntos semejantes al que ahora se conoce, en los votos Nº 284, de las 9:50 horas del 27 de abril del 2005, Nº 11 de las 9:30 horas del 21 de enero del 2004, Nº 565 de las 9:05 horas del 8 de noviembre del 2002 y N° 716 de las 9:30 horas del 30 de noviembre del 2001.  En aquellas ocasiones se explicó que la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957, se dictó con el definido objetivo de uniformar la materia salarial en el Sector Público.  En su artículo 4 se estableció una escala de sueldos, a la cual deben ajustarse las distintas categorías de empleados de todo el Sector Público, dentro del cual se encuentra, sin duda alguna, la Caja Costarricense de Seguro Social.  En el numeral 5 de esa Ley de Salarios se incluyó el derecho de los servidores públicos de disfrutar de un aumento anual, hasta un total de treinta, de conformidad con la escala de sueldos fijada en el ordinal anterior.  Esos incrementos son los que el accionante reclama que a él no le fueron concedidos por la entidad demandada.  Según el artículo 111 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, servidor público es todo aquél que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura -o nombramiento- con entera independencia el carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.  Por otro lado, cuando se está en presencia de trabajadores cuyo ligamen con la Administración Pública no se haya producido en virtud del citado acto formal indispensable, por tratarse de empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al derecho común, o de obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública, sus relaciones se rigen por el Derecho Laboral Privado (ordinales 111 inciso 3) y 112 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública). Lo anterior significa que en nuestro régimen de derecho, existe una neta diferencia entre los servidores públicos, regidos por un régimen de empleo público, y los trabajadores de las administraciones públicas, contratados bajo un régimen laboral privado, a quienes, por lo mismo, no se les aplican las disposiciones de Derecho Público, propias de los servidores sujetos a un régimen estatutario…  Consecuentemente, si el vínculo fue de naturaleza privada, y no de empleo público, no existe razón jurídica para conceder el derecho a anualidades; pues, en efecto, este derecho, contemplado en la citada ley, está previsto, exclusivamente, para los servidores públicos, efectivamente tales. “(Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2006-882 de las diez horas quince minutos del veinte de setiembre del dos mil seis.  El subrayado no corresponde con el original.  En igual sentido, es posible ver las resoluciones número 20-2006 de las nueve horas cuarenta minutos del 27 de enero del 2006 y la número 803-2006 de las nueve horas cuarenta minutos del veinticinco de agosto del 2006, ambas de la Sala Segunda.)

 

En cuanto al segundo elemento, referido al tiempo que puede ser reconocido a efectos del pago del sobresueldo, la norma es mucho más general que en el presupuesto anterior, ya que únicamente hace referencia al “tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público”.  Como se desprende del artículo 12 en comentario, el presupuesto de hecho para que pueda operar el reconocimiento de los derechos es que el trabajador se haya desempeñado anteriormente en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio laboró el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, sea parte del sector público.     

 

Debemos dejar claro desde ya que la norma en este punto no hace referencia al carácter público o privado de la relación sostenida por el trabajador con la entidad del sector público a efectos del reconocimiento de dicho emolumento, pues el criterio seguido por el artículo 12 de la Ley de Salarios es un criterio orgánico, que determina el otorgamiento del beneficio a partir de pertenencia del órgano u ente al sector público.  El criterio anterior ha sido acogido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que ha señalado:

 

“De manera semejante a como se pronunció en el voto de esta misma Sala que se cita en el fallo del Tribunal, se ha reiterado el criterio de que la ampliación del reconocimiento de la antigüedad acumulada en todo el Sector Público, deviene de lo establecido en los artículos 4 y 12 inciso d), según reforma introducida por la Ley   6835 mencionada, en las cuales se hizo referencia expresa a todo el sector público,   entendido en los términos más amplios y no sólo limitado a los funcionarios adscritos al régimen del servicio civil, pues la segunda de las disposiciones mencionadas expresamente concibió para los servidores del Sector Público el derecho al reconocimiento del tiempo laborado en otras entidades del Sector Público, sin restricción alguna respecto de los funcionarios amparados por el Servicio Civil, según lo entiende el recurrente. Es cierto, como se argumenta, que las modificaciones se hicieron en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, normativa esa que fue dictada de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo; sin embargo, la aplicación de las reformas introducidas por la ley 6835 debe ser general, no sólo por el sentido literal de sus disposiciones, sino porque el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público, dentro de la doctrina del Estado como patrono único. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación restringida para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no tendría sentido el que se haya referido a "... todo el Sector Público..."   máxime si la misma ley dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general). Por otra parte la Ley 6835   al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada dispuso la derogación de toda disposición que se le opusiera, extendiendo su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario. Por esta razón, el agravio sobre la imposibilidad de aplicar las disposiciones de la Ley 6835   a otras entidades no cubiertas por el régimen de Servicio Civil, no puede ser atendido.   En este mismo sentido pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, números 180-93 de las 15:10 horas del 25 de agosto de 1993; 230-96, de las 15:10   del 14 de agosto de 1996; 300-96, de las 9:10 horas del 11 de octubre de 1996, 209-97 de las 10:20 horas del 17 de setiembre de 1997.) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-147 de las diez horas veinticinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco)

 

La tesis anterior se ve reforzada por el criterio también sostenido ya desde hace varios años por la Sala Segunda en cuanto a que no resulta necesario que el beneficio sea reconocido en la entidad del Sector Público donde laboró el trabajador y cuyo tiempo desea que le sea reconocido.  Al respecto, se ha señalado que:

 

“Sobre este segundo motivo, en reiteradas oportunidades se ha pronunciado este tribunal, en el sentido que, independientemente que el actor haya o no devengado aumentos anuales durante el tiempo servido en otras instituciones del Estado, tiene derecho a disfrutarlos en la actualidad, toda vez que el artículo indicado, reconoció tal derecho a todos los servidores públicos, sin distingo alguno.  Ni la Ley de Salarios de la Administración Pública, ni la ley 6835, del 22 de diciembre de 1982, la cual agrega un inciso d), al artículo 12, de aquella, establecen que el reconocimiento de la antigüedad acumulada en el sector público, para el otorgamiento de aumentos anuales, sólo procede cuando se da el traslado del servidor de un ente a otro y en el tanto que en el de procedencia los incrementos dichos hubieren sido ya reconocidos.  La jurisprudencia judicial, ha reconocido los aumentos anuales por el tiempo servido en la Administración Pública, independientemente que, ese tiempo fuera o no reconocido en la Institución de procedencia, considerando que, el legislador al introducir el inciso d), al artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, tuvo como objetivo  reparar la injusticia que se cometía con los servidores públicos que pasaban de una entidad a otra, dentro de la Administración Pública, y no se les reconocía el tiempo de servicio prestado.  De la letra de la ley, no se puede deducir que, para que se otorguen los aumentos anuales sea necesario que al servidor  se le hubieran previamente reconocido en el ente de origen;  el exigir tal requisito significaría dar por existente una condición que no está legalmente prevista, y, se estaría dando una interpretación contraria a la regla establecida en el numeral 17 Código de Trabajo, cual es "in dubio pro operario" (Al respecto pueden consultarse la sentencia número 77 de las 9:40 hrs. del 8 de junio de 1990, y la número 136 de las 9:20 hrs. del 14 de setiembre de 1990).- (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 103-1993 de las nueve horas treinta minutos del diecinueve de mayo de 1993)

 

En esta misma línea de pensamiento, la Procuraduría General de la República ha sostenido que el concepto de sector público debe interpretarse de manera amplia.  Al respecto, hemos sostenido que:

 

“Como puede verse del texto transcrito, el concepto de “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades que conforman al Estado costarricense. De manera que los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado), sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo en cualquiera de las instituciones que conforma el Sector Público. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley.” (Dictamen C-017-2007 del 29 de enero del 2007)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, aquella Sala ha señalado que “Para los efectos de los aumentos anuales debe reconocerse el tiempo servido al Sector Público, aún cuando haya habido interrupción en el servicio. Ello es así porque lo que se pretende retribuir con el aumento anual es la dedicación del servidor público al servicio de la administración y la experiencia obtenida en la misma, independientemente del carácter continuo o interrumpido de la relación de servicio". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número N° 13 de las ocho horas cincuenta minutos del once de enero de mil novecientos noventa y uno, la negrita no es del original)

 

Como se desprende de lo expuesto hasta ahora, el segundo elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público. 

 

Adicionalmente, el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, condiciona el pago del rubro por anualidad a que el servidor haya obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica que de sus servicios se realiza, por lo que en aquellos casos en que ambos supuestos se verifiquen, el patrono público está obligado a reconocer el rubro de anualidad.

 

III.             SOBRE LA POSIBILIDAD DE RECONOCER LAS ANUALIDADES A LOS TRABAJADORES DE CORREOS DE COSTA RICA QUE SE TRASLADAN A OTRA ENTIDAD DEL SECTOR PÚBLICO.

 

De conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley de Correos, Ley 7768, Correos de Costa Rica es una sociedad anónima propiedad del Estado, y por lo tanto, constituye una empresa pública del Estado, integrante del Sector Público.  Al respecto, hemos señalado que:

 

“(…) La caracterización de la empresa pública retenida en el dictamen No. 063-96 de 3 de mayo de 1996, nos permite descartar esa pretensión de naturaleza privada… Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica está en manos del Estado, se sigue necesariamente que estamos en presencia de una empresa pública. Una empresa organizada como sociedad anónima…  'Se desprende de lo anterior, que Correos de Costa Rica S.A., es una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos'… ".  (Opinión Jurídica número OJ-052-2004 del 03 de mayo de 2004, el resaltado y subrayado es del original)

 

A partir de lo señalado, es claro que Correos de Costa Rica forma parte del Sector Público a efectos del reconocimiento del beneficio de la anualidad. 

 

Ahora bien, como lo señala la Asesoría Legal del ente consultante, la relación de empleo de Correos de Costa Rica es una relación de empleo mixta, “En ese sentido, dado el carácter mixto que se le reconoce al régimen jurídico que les aplica, es dable enfatizar que en la empresa consultante (se refiere a Correos de Costa Rica) prevalece la legislación laboral común para normar las relaciones con sus empleados, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público, las cuales, para el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y propiamente a nuestros efectos, aquellas que definen el ámbito de cobertura de las directrices y lineamientos emitidos por la Autoridad Presupuestaria.”  (OJ-052-2004 del 03 de mayo del 2004)

 

No obstante lo dispuesto sobre el régimen de empleo existente en la empresa pública, es posible el reconocimiento del tiempo servido para esa empresa al funcionario público que labora en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.  En efecto, si bien es cierto, a los empleados de Correos de Costa Rica no se les reconoce el rubro por anualidad en razón de que su relación de empleo es de naturaleza privada y no pública, debemos señalar que un trabajador de esa empresa pública que se traslade a laborar para otra entidad del sector público bajo una relación de servicio público en los términos definidos en el apartado anterior, sí tiene derecho al reconocimiento del tiempo servido para Correos de Costa Rica, pues como señalamos, el elemento determinante para el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del sector público es precisamente que el órgano o entidad pueda ser ubicada dentro de aquel sector a partir de su naturaleza jurídica.

 

En esta misma línea, la Sala Segunda ha reafirmado la pertenencia de las empresas públicas al sector público, a efectos del reconocimiento de anualidades de conformidad con el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, indicando que:

 

“III. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO S.A. No está cuestionado que la Refinadora Costarricense de Petróleo, como empresa pública, forma parte del sector público no financiero y sus actuaciones se rigen por el principio de legalidad, por lo que resulta innecesario hacer referencia al tema de su naturaleza jurídica. Cabe destacar ya fue ampliamente analizado por esta Sala, mediante el Voto Nº 8, de las 14:20 horas, del 10 de enero de 1996, al señalarse “ Así las cosas, la Sala, avala la tesis del estudio rendido por el Magistrado Álvaro Fernández Silva, que otorga naturaleza jurídica de empresa pública, a la Refinadora Costarricense de Petróleo, Sociedad Anónima, a la que se le ubica, institucionalmente dentro del Sector Público no financiero, calificando a sus empleados y a sus funcionarios, para todos los efectos, como servidores públicos”….

Tampoco lleva razón la recurrente, al indicar que la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Número 6835 aludidas, sólo se aplican a los trabajadores sujetos al Régimen del Servicio Civil. Esta última ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogan toda disposición que se le oponga, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese Sector, la teoría "del Estado como patrono único".   Se debe tomar en cuenta que, con el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley.   ….

En el caso que nos ocupa, no hay duda de que el  actor  al laborar en el sector público (se refiere a la Refinadora Costarricense de Petróleo), estuvo cubierto obligatoriamente por la legislación ordinaria, de carácter general, antes citada.  ”  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 12-2007 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del doce de enero del dos mil siete, el subrayado no es del original)

 

IV.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, es criterio de este Órgano Técnico Consultivo que:

 

1.                  El sobresueldo de anualidad sólo puede ser reconocido a aquellas personas que se encuentran bajo una relación laboral, sin que sea posible considerar que el beneficio se pueda extender a otros tipos de relación, tales como la contratación de servicios profesionales. 

 

2.                  Asimismo, el beneficio sólo puede ser reconocido a los servidores públicos, tal y como son definidos por el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública.

 

3.                  En cuanto al tiempo de servicio que puede ser computado a efectos del reconocimiento de dicho emolumento, la norma es más amplia, en el tanto permite el reconocimiento del tiempo que se haya servido para el Sector Público, independientemente del carácter público o privado de la relación sostenida por el trabajador con la anterior entidad del sector público.  Lo anterior, por cuanto el criterio seguido por el artículo 12 de la Ley de Salarios determina el otorgamiento del beneficio a partir de pertenencia del órgano u ente al sector público. 

 

4.                  Por lo expuesto, cuando un trabajador de esa empresa pública se traslade a laborar para otra entidad del sector público bajo una relación de servicio público en los términos definidos, sí tiene derecho al reconocimiento del tiempo servido para la empresa pública.

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm