C-318-2007

10 de setiembre de 2007

 

Señora

Margoth León Vásquez, Secretaria

Concejo Municipal

Municipalidad de Esparza

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos complace  referirnos a su oficio SM.361-07 de fecha 03 de julio del 2007, recibido en esta oficina el día 17 de julio siguiente, mediante el cual nos transcribe el acuerdo del Concejo Municipal adoptado  en sesión ordinaria, celebrada el día 18 de junio del 2007, acta número 60, propiamente en lo que atañe a su artículo III del capítulo IV.

 

            En el citado acuerdo, esa Municipalidad dispuso consultar a esta Procuraduría General lo siguiente:

 

“¿El señor Alcalde o cualquier otro funcionario municipal pueden ser integrantes con voz y voto de una comisión que se debe conformar por mandato de una ley especial?”

 

            A la consulta planteada se adjunta el criterio legal emitido por la Asesoría Legal de la Municipalidad de Esparza y el oficio DJ-330-2007 del 04 de junio del 2007, emitido por la Dirección Jurídica del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).

 

I.                               Sobre las Comisiones Permanentes y Especiales de las Municipalidades

 

            El Código Municipal (No. 7794 del 30 de abril de 1998) dispone la creación de comisiones permanentes y comisiones especiales, estableciendo, entre otros aspectos, lo relativo al órgano competente para crearlas y para nombrar a sus integrantes, además, determina cuáles son los funcionarios que pueden integrarlas y aspectos particulares de cada tipo de comisión.

 

            De seguido, pasamos a hacer un breve repaso de estos aspectos:

 

            En relación con el órgano competente para crearlas, el inciso m) del artículo 13 del Código Municipal, le confiere esta atribución expresamente al Concejo Municipal, y lo hace sin perjuicio de las comisiones permanentes que como mínimo fija más adelante el legislador en el mismo Código.

 

            Ahora, a efecto de referirse a los demás aspectos mencionados al inicio, precisa traer a colación el artículo 49 del Código Municipal, cuyo texto indica lo siguiente:

 

“Artículo 49. — En la sesión del Concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, el Presidente nombrará a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.

 Cada Concejo integrará como mínimo siete Comisiones Permanentes: de Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, y Condición de la Mujer. Al integrarlas, se procurará que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo.

 Podrán existir las Comisiones Especiales que decida crear el Concejo; el Presidente Municipal se encargará de integrarlas.

Cada Comisión Especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes; estos últimos tendrán voz y voto.

 Los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las sesiones con carácter de asesores.”

 

            A partir de la norma anterior, se desprende claramente que el Presidente del Concejo es el órgano al que se le otorga la potestad de nombramiento de los integrantes de las comisiones, tanto de las permanentes como de las especiales. En este mismo sentido, el inciso g) del artículo 34 del Código Municipal prescribe lo siguiente:

 

“Artículo 34. — Corresponde al Presidente del Concejo:

(…)

g) Nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes.”

 

            Valga además aclarar que la atribución expresa que hace el legislador al Presidente del Concejo, se hace en forma exclusiva, es decir, es una potestad que se le confiere como órgano unipersonal, y en consecuencia, resulta ajena al ámbito de competencias del Concejo Municipal. Lo dicho resulta de interés en tanto supone que contra las designaciones que haga el Presidente del Concejo no puede el Alcalde interponer el recurso del veto (en este sentido ver dictamen C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006).

 

            En otro orden de ideas, y en relación con los funcionarios que pueden integrar estas comisiones, además de las pautas prescritas por el legislador en punto a la necesaria participación en ellas de representantes de todos los partidos políticos presentes en la corporación, se establece una limitación para los demás funcionarios municipales, para el Alcalde Municipal, y para los particulares, toda vez que se desprende de la normativa bajo análisis que, si bien pueden participar en las comisiones permanentes y especiales que se crean, no pueden integrarlas, lo que significa que tendrían derecho a voz pero no al voto.

 

            Entre otras cuestiones, lo anterior implica que estos funcionarios y los particulares no pueden presidir las comisiones, ni ser considerados para efectos de quórum estructural ni funcional.

 

            Sobre el tema de la posibilidad o no de los funcionarios municipales y del Alcalde Municipal de integrar las comisiones permanentes y especiales, la Procuraduría General ha sido conteste en sus pronunciamientos al manifestar que, siguiendo el texto de la ley, tanto los demás funcionarios municipales y el Alcalde como los particulares, únicamente pueden participar en las comisiones en condición de asesores.

 

            A modo de ilustración, nos permitimos hacer una trascripción parcial de nuestro dictamen N° C-294-2000 del 1° de diciembre del 2000, el cual es reflejo del criterio que ha seguido este Órgano Asesor en ocasiones anteriores en que hemos tenido la oportunidad de manifestarnos sobre temas de similar naturaleza al que ahora se formula. En aquella ocasión indicamos lo siguiente:

 

            “I.- ANALISIS DE LA CONSULTA.

En un primer orden de ideas resulta interesante lo que establecía el anterior Código Municipal – hoy derogado -, a saber la Ley N° 4574 del 4 de mayo de 1970 acerca del tema que nos ocupa:

"Artículo 53.-

En la sesión del Concejo inmediatamente posterior a la elección anual de su Presidente, éste designará a los miembros de las Comisiones de Trabajo, quienes durarán en sus funciones un año. En cada Concejo habrá cuando menos tres Comisiones: De Hacienda y Presupuesto, de Obras Públicas y de Asuntos Varios. Toda Comisión está integrada cuando menos por tres miembros: dos de éstos deberán escogerse necesariamente de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrán integrar estas comisiones funcionarios o empleados de la municipalidad y personas ajenas a ella.

En ningún caso se podrá remunerar el trabajo en Comisión."

De lo anterior se desprende que una vez que se elija el Presidente del Concejo Municipal, éste escogerá a los miembros de las Comisiones de Trabajo, entre los que podían estar funcionarios de la Municipalidad como personas ajenas a ellos.

Sin embargo, esta situación varió con la entrada en vigencia del nuevo Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, que derogó expresamente la ley N° 7574, y por consiguiente el transcrito numeral 53. Así, el numeral 49 del Código Municipal vigente, que valga señalar es el artículo que es objeto de inquietud jurídica, estipula:

"Artículo 49.-

En la sesión del Concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, el Presidente nombrará a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.

Cada Concejo integrará como mínimo siete Comisiones Permanentes: de Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobiernos y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales y Condición de la Mujer. Al integrarlas se procurará que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo.

Podrán existir las Comisiones Especiales que decida crear el Concejo; el Presidente Municipal se encargará de integrarlas.

Cada Comisión Especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes; estos últimos tendrán voz y voto.

Los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las sesiones con carácter de asesores."

Como puede observarse, la integración de las Comisiones fue variada, pues antes podían integrarlas funcionarios o empleados de la municipalidad o personas ajenas a ella, a diferencia del nuevo Código que indica que dichos funcionarios o personas solamente pueden actuar en calidad de asesores.

Ahora bien, con la nueva regulación existen dos tipos de Comisiones: Permanentes y Especiales. Una vez instaurado el Concejo, el Presidente del mismo nombrará a los integrantes de las comisiones permanentes. Por otro lado, esta norma faculta al Concejo para que en caso de considerarlo necesario cree Comisiones Especiales, en las que el Presidente Municipal es el encargado de integrarlas.

También este artículo introduce nuevas comisiones permanentes, entre ellas la de Asuntos Sociales, Gobierno Y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales y Condición de la Mujer.

Con respecto a la forma de integración de las Comisiones, este órgano asesor considera que la normativa es muy clara al indicar que es el Presidente del Consejo Municipal el encargado de integrar las comisiones con las personas que pertenecen al Concejo Municipal.

Incluso el numeral 34 del Código Municipal en su inciso g) dispone entre las funciones del Presidente del Concejo Municipal la siguiente:

"Artículo 34. Corresponde al Presidente del Concejo:

(...) g) Nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación ,y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes."

De lo expuesto se concluye que, el órgano competente para integrar las Comisiones Permanentes y Especiales es el Presidente del Concejo, él cual tiene que velar para que dicha integración tenga la mayor representatividad de todos los partidos políticos que conforme la Corporación.

En otro orden de ideas, se consulta la participación de los funcionarios de la Municipalidad y personas ajenas - particulares - a dicha Municipalidad en las comisiones especiales y permanentes. Sobre el particular, ya esta Procuraduría se pronunció en el dictamen N° C-203-99 del 14 de octubre de 1999, al indicarse

"(...) De la norma transcrita, se desprende que la integración de las comisiones Permanentes y Especiales fue variada, estableciéndose la posibilidad de la participación ciudadana, pero en calidad de Asesores, lo cual excluye la posibilidad de integración de particulares o de funcionarios municipales en las citadas comisiones.

(...)

El término Asesor, históricamente tiene sus raíces desde los tiempos romanos, al desempeñar un papel importante en la toma de decisiones, ofreciendo consejo, como se lee a continuación:

"ASESOR. El que asesora, esto es, el que da consejo ó ilustra con su parecer... Los asesores ya conocidos en Roma. Estaban los magistrados de la República en su mayor parte asistidos de personas que les aconsejaban. Los Cónsules eran asesorados por el Senado, acompañándoles para este objeto algunos senadores cuando salían de la ciudad; los demás magistrados elegían libremente su Consejo de asesores de entre los ciudadanos más conspicuos. Los jueces propiamente dichos tenían también su consilium adsessorum, atribuyéndose el origen etimológico de la voz assessor a las palabras latinas ad sedere, que nos les presentan sentados al lado del magistrado ó juez a quien asistían, lo que efectuaban en asientos más bajos... 5"

[NOTA (5): Enciclopedia Jurídica Española, Tomo Tercero, Barcelona, Editor Francisco Seix, p. 665]

Este nuevo mecanismo de participación ciudadana en carácter de Asesor, que introduce el Código Municipal vigente, si bien permite la participación popular en la toma de decisiones y en la resolución de los problemas que afectan el interés general de una comunidad, impide que el ciudadano sea parte de la Comisión o lo que es lo mismo, la integre.

Bien podría decirse, que la labor del ciudadano queda condicionada a la asistencia y consejo, más no a la toma de la decisión ni a la integración del órgano.

En ese sentido, se ha mencionado que :

"La participación se promueve si el hombre que expresa su voluntad es tomado en cuenta de alguna manera... Es por ello que la organización de la participación en el poder es capital para el éxito de la democracia "6

[NOTA (6): CHAVES SALAS (Erick) La elección popular del Alcalde municipal. Revista Parlamentaria, Volumen 6, Número 2, Asamblea Legislativa. San José. 1998. p294.]

En el caso de las comisiones de trabajo, sean permanentes o especiales, se verifica un mecanismo de participación directa de los munícipes en las cuestiones municipales, al destacarse la labor dictaminadora de las Comisiones en el artículo 44 del Código Municipal vigente, toda vez que los acuerdos del Concejo se tomarán previo dictamen de una Comisión7.

[NOTA (7): El artículo 44 del Código Municipal vigente, destaca la importancia de las Comisiones, al indicar: "...los acuerdos se tomarán previo dictamen de una Comisión y deliberación subsiguiente..."

.]

Siendo que la Administración Pública se sujeta al principio de legalidad, y que las Municipalidades participan de ese carácter público, debe ajustar sus actuaciones a lo que la ley expresamente disponga.

En ese sentido, se debe concluir, que los funcionarios municipales y ciudadanos civiles que voluntariamente participan en las Comisiones con carácter de ASESORES están imposibilitados para integrar el directorio de las Comisiones, lo que obviamente implica la imposibilidad de presidirlas."

Del dictamen antes transcrito queda claro que la única participación que tienen los funcionarios de la Municipalidad y personas ajenas a ella es en calidad de asesores de las comisiones en la medida que ellas lo requieran, es decir manifestando sus opiniones y puntos de vista, pero sin derecho a formar parte de las decisiones por medio de voto, en virtud de que esta facultad la tienen sólo los miembros de la Comisión.” (El subrayado es nuestro. En igual sentido ver dictámenes C-203-1999 de 14 de octubre de 1999, C-008-2004 de 12 de enero del 2004 y C-470-2006 de 23 de noviembre del 2006) 

 

            En suma, es criterio de esta Procuraduría General que los funcionarios de la Municipalidad y el Alcalde, además de los particulares, pueden participar voluntariamente de las comisiones que se constituyan en las municipalidades; sin embargo, su participación se restringe a la condición de asesores, de suerte tal que tienen derecho a voz pero no al voto.

 

            Teniendo en consideración lo expuesto anteriormente, que nos refleja el marco legal general que se ha fijado para la creación e integración de las comisiones permanentes y especiales de las municipalidades en el Código Municipal, pasamos a dar respuesta a la consulta planteada.

 

II.                Sobre las comisiones municipales conformadas por mandato de ley especial

 

            Concretamente, se nos consulta sobre la posibilidad de que el Alcalde o cualquier otro funcionario municipal, puedan ser integrantes –con voz y voto- de una Comisión que se conforme en la Municipalidad por mandato de ley especial.

 

            Según se anotó anteriormente, el Código Municipal establece el marco legal para las comisiones permanentes y especiales. En este orden de ideas, se determinó que tanto los funcionarios de la municipalidad, y entre ellos lógicamente el Alcalde, así como los particulares, tienen la posibilidad de participar en calidad de asesores de las mencionadas comisiones, lo que supone que tienen derecho a voz pero no al voto.

 

            Ahora bien, la cuestión que debe determinarse es si el régimen antes descrito (del Código Municipal) resulta aplicable también a las comisiones que se conformen por mandato de ley especial.

 

            En aras de dar contestación a esta cuestión, nos permitimos hacer varias observaciones.

 

            Como primera cuestión, se entiende que, en tanto se trata de leyes que ordenan a las municipalidades la conformación de comisiones para un fin específico, ajenas a las mencionadas por el Código Municipal –sea las permanentes y las especiales-, devienen en regímenes especiales.

 

            En este sentido, es de prever que el legislador en estas leyes especiales disponga el marco legal aplicable para las comisiones que ordene crear, entiéndase, órgano competente para nombrar integrantes, funcionarios que pueden integrarlas y demás particularidades que estime conveniente.

 

            En virtud de lo anterior, la posibilidad de que el Alcalde Municipal y demás funcionarios de la Municipalidad puedan integrar las mencionadas comisiones, se encuentra sujeta a lo que la ley especial establezca.

            Sobre el particular, conviene traer a colación la siguiente cita que ilustra de forma sumamente clara esa característica de especialidad de las normas, en la siguiente forma:

 

“Con el término ley especial se suele designar aquella norma que sustrae a otra parte de la materia regulada o supuesto de hecho y la dota de una regulación diferente. La noción de ley especial denota una tendencia a la concreción o singularización en la regulación de los supuestos de hecho o, dicho de manera sintética, la existencia de normas que representan una excepción con respecto a otras de alcance más general. La característica última de la ley especial consiste, pues, en que, si ésta no existiera, su supuesto de hecho quedaría automáticamente comprendido en el más amplio de la ley de alcance general.” (DIEZ PICAZO, Luis María, La derogación de las leyes, I Edición, Editorial Civitas S.A., Madrid: 1990, p 345.)

 

            Así las cosas, tal como venimos señalando, en caso de que determinada ley disponga la integración de una comisión para un fin específico, se trataría de una norma especial aplicable exclusivamente a los miembros de tal comisión, regulándose así una situación que no queda entonces subsumida en la norma de carácter general contenida en el Código Municipal.

 

            Siguiendo con el tema, conviene citar el dictamen de esta Procuraduría General N° C-023-2000 del 9 de marzo del 2000, que al respecto explica:

 

“B-. EL CARÁCTER RELATIVO DE LA ESPECIALIDAD

(…)

Como se señala en el citado criterio, el concepto de especialidad en la ley es un criterio relativo. Una ley no es especial en sí misma, sino en relación con otra ley, respecto de la cual se regula una materia en forma más restringida o específica. El criterio de especialidad debe ser analizado, en todo caso, en relación con la materia específica de que se trate. En igual forma, salvo que la totalidad de ambos textos legales concerniere la misma materia, el principio es que la especialidad es referible a normas en concreto.

(…)

Se afirma además, que el carácter general de la ley hace referencia al ámbito de los sujetos concernidos por la ley, mientras que el de especial concierne la materia objeto de regulación. Si ello fuere así, no podría afirmarse el carácter relativo y relacional del criterio de especialidad de la materia. Por el contrario, una ley sólo puede ser especial en relación con una general que regule la misma materia, independientemente de que el núcleo de posibles destinatarios sea o no más amplio que el relativo a la ley especial, que no es sino una concreción o especificación de la ley general. Este punto ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia nacional. Así, se ha considerado que la Ley de Fundaciones, aún cuando concierne un grupo determinado de organizaciones, es general respecto de una ley tributaria:

"IV-. Combate el recurrente la sentencia dictada por el Tribunal Superior por cuanto, a su juicio, en ese fallo se tuvo por derogada una Ley especial, en virtud de disposiciones de carácter general emitidas posteriormente. Al respecto, precisa reflexionar sobre la naturaleza de una ley general y sobre su diferencia con una especial. Es importante descartar, desde ya, para desechar una errónea creencia común, que lo característico de una ley especial sea referirse a un grupo determinado de sujetos. Ello lo puede hacer también una de orden general, cuando crea ella misma, y regula, una categoría de aquéllos, por ejemplo: industriales dedicados a la exportación de artículos no tradicionales. Ella misma, a través de sus disposiciones, permite el nacimiento a la vida jurídica de una categoría de sujetos, estableciendo para ellos un régimen jurídico particular. La ley especial, por su parte, y en relación con el ejemplo de comentario, lo que hace es distinguir, en su regulación, a un sujeto o grupo de éstos, dentro de la categoría creada por la ley general. Por resultar harto elocuente, para el propósito impuesto, valer insertar aquí lo que el tratadista español Pérez y Alguer, explica sobre el particular: "Por derecho especial se entiende el que se aparta de la regla general y es relativa a clases especiales de personas, a cosas o relaciones. No basta por tanto a su concepto que sólo rija para determinadas clases; en efecto, una disposición sobre los deberes oficiales de los funcionarios, sobre las relaciones de servicio de los soldados, sobre frutos y pertenencias, sobre los efectos de la compraventa o del matrimonio, no es especial, aunque se refiera a categorías determinadas de personas, cosas y actos. La esencia del Derecho especial consiste más bien en que aparta a esas clases determinadas de la esfera de imperio de una regla general que en sí misma considerada es también valedera para ellas, para someterlas a una disposición especial, formando así un derecho especial, un jus proprium de estas clases que diverge del jus comunes aplicable a las demás. Puede que, a la vez, el Derecho general contenga el principio superior y que el Derecho especial lo rompa; en tal caso, el Derecho especial es también Derecho singular. Pero, esto no constituye una exigencia del concepto ni es el caso normal". Citado por José Luis Villar Palasi: Derecho Administrativo, Universidad de Madrid, 1968, p. 484". Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N. 130 de 14:30 hrs. de 26 de agosto de 1992.”

 

            Como se desprende con toda claridad de los dictámenes de cita, el criterio de especialidad es un criterio relacional, de tal suerte que ninguna norma es, por sí misma, especial, sino que lo es en comparación con otra. Bajo ese entendido, la disposición especial contiene una regulación diferenciada respecto de lo establecido en otra de alcance más general. Es decir, una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma.

 

            De lo anterior se sigue que la ley es general cuando establece un régimen jurídico determinado para cierta clase de sujetos, situaciones o institutos (como ocurre con el artículo 49 del Código Municipal en lo que atañe a la participación de funcionarios municipales y particulares en las comisiones) y la ley especial surge precisamente cuando se particulariza o distingue un supuesto determinado, dispensándole un tratamiento distinto al común de los primeros (como podría ser el caso de una ley especial que disponga la conformación de una comisión con reglas distintas respecto de la participación de funcionarios y/o particulares en ella, v. gr. confiriéndoles el derecho a voto).

 

            Aplicando el razonamiento seguido por la Sala Primera en la sentencia arriba transcrita, estaríamos frente a un “jus comunes” establecido por el citado artículo 49 en relación con la conformación de las comisiones municipales, régimen al cual queda sometido el funcionamiento de las comisiones permanentes y especiales. Pero podría surgir el denominado “jus proprium”, que venga a separar una comisión específica  -en principio cubierta por esa regla general- para otorgarle ciertas condiciones propias, especiales, diferenciadas, aplicables sólo a dicha comisión, dentro de las cuales podría contemplarse la posibilidad de que el Alcalde o cualquier otro funcionario municipal pueda integrarla, de forma plena –con voz y voto– y no simplemente en condición de asesor.

 

            Así las cosas, nótese que en una ley especial podría quedar expresada una voluntad mucho más clara y precisa, prevaleciendo así sobre la voluntad legislativa genéricamente plasmada en el citado artículo 49 del Código Municipal.

 

            Como consecuencia de todo lo dicho, es claro que no puede este Órgano Asesor establecer una respuesta general para todos los casos en que exista una ley especial que ordene la conformación de una comisión a una Municipalidad, toda vez que la determinación de la cuestión planteada va a depender de lo dispuesto en cada cuerpo normativo especial, empero, sí es posible referirnos a los diversos supuestos que pueden presentarse en el ordenamiento jurídico, tal y como de seguido pasamos a analizar.

 

            En este orden de ideas, encontramos que una posibilidad es que expresamente se disponga la facultad de que los funcionarios municipales y concretamente el Alcalde Municipal puedan integrar con voz y voto la Comisión que se ordena conformar, y de ser así, lógicamente la respuesta a la pregunta planteada tendría que ser afirmativa.

 

            Por otra parte, es factible también que el legislador establezca en la ley especial limitaciones a la participación de estos funcionarios o de los particulares en la conformación de comisiones, previendo que pueden participar pero no integrarlas, con lo cual tienen vedado el derecho a voto, de suerte tal que se repetiría, en tal hipótesis, el modelo de regulación previsto actualmente en el Código Municipal, y en cuyo caso, la respuesta a la cuestión formulada sería negativa.

 

            Asimismo, está también el supuesto de que el legislador no obstante ordene la conformación de una comisión municipal mediante ley especial, expresamente sujete su regulación a las condiciones previstas en el Código Municipal, en cuyo caso, en atención al régimen general aquí analizado, la respuesta nuevamente sería negativa.

 

            Por otra parte, puede ocurrir que el legislador ordene la conformación de una Comisión pero omita regular lo concerniente a la posibilidad de que los funcionarios municipales y el Alcalde puedan integrarlas. Ante este supuesto, que resulta en nuestro criterio el que puede generar duda al operador jurídico, lo procedente es integrar la ley especial con las disposiciones generales del Código Municipal, las cuales devienen aplicables supletoriamente  (guardando siempre las reservas en cuanto a las cuestiones que sí fueron expresamente reguladas por la ley especial).

 

            Aún más, la línea interpretativa seguida supra, nos lleva a afirmar que, salvo disposición expresa en contrario en la ley especial, la restricción prevista en el Código Municipal, en el sentido de que tanto los funcionarios municipales y el Alcalde Municipal, así como los particulares, pueden participar voluntariamente en las comisiones que se conformen por mandato de ley especial, pero únicamente en carácter de asesores, con derecho a voz pero no a voto, se mantiene incólume.

 

            Ahora bien, a manera de ilustración, resulta oportuno referirse al caso particular de la Ley No. 4286 del 17 de diciembre de 1968, ley especial que prevé la conformación de Comisiones de Festejos Populares por las Municipalidades.

 

            En esta ley, se observa que el legislador en su artículo 1° establece de previo, y de forma expresa, una restricción al Alcalde Municipal, Alcalde suplente, regidores y síndicos, en el sentido de que no pueden integrar estas comisiones.

 

            Valga indicar que dicha previsión se hace no obstante existir en el propio Código Municipal una prohibición clara en el mismo sentido (prohibición que a tenor del artículo 58 del Código Municipal alcanza también a los síndicos). Al efecto, dispone el inciso d) inciso 31 lo siguiente:

 

            “Artículo 31. — Prohíbese al alcalde municipal y a los regidores:

(…)

d) Integrar las comisiones que se creen para realizar festejos populares, fiestas cívicas y cualquier otra actividad festiva dentro del cantón.”

 

            Se colige de lo anterior que el legislador ordena, mediante ley especial, la creación de una Comisión de Festejos Populares, y se encarga además de regular claramente el supuesto que se nos consulta, estableciendo al efecto de forma expresa una restricción al Alcalde Municipal, Alcalde suplente, regidores y síndicos para integrar estas comisiones, con lo cual no se hace necesario entrar a analizar el punto cuestionado, toda vez que es claro que en el supuesto de este tipo de comisiones, el legislador resolvió expresamente la cuestión.

 

            No obstante lo dispuesto en la Ley No. 4286 analizada, no desconoce este Órgano Asesor la posibilidad de que existan leyes especiales vigentes que sean menos explícitas en cuanto a la duda que ahora se plantea, mas en estos casos, debe entonces recurrirse a los parámetros fijados en este dictamen.

 

            De esta forma la potestad del Alcalde Municipal y demás funcionarios municipales de integrar las comisiones que se conformen por mandato de ley especial, entendiendo por integrar su derecho no sólo a voz sino también a voto, va a depender del contenido de la ley especial y lo que el legislador precise allí sobre este punto. Empero, de existir una omisión en la respectiva ley en lo que toca a esta cuestión, debe el intérprete jurídico integrar el régimen especial de que se trate con el régimen general del Código Municipal.

 

            Consecuencia de integrar ambos regímenes, el Alcalde y demás funcionarios municipales podrán participar únicamente en carácter de asesores, atendiendo a los efectos los términos indicados por esta Procuraduría General en los dictámenes supra citados.

 

            Caso contrario, el operador jurídico debe estarse a lo dispuesto en el cuerpo normativo que ordene la conformación de la Comisión Municipal, en tanto ley especial, siendo que, para este supuesto, debe tenerse presente que la ley especial prevalece sobre la ley general, siendo ésta última aplicable únicamente en los casos en que no se establezca una disposición contraria en la ley especial o ante vacíos u omisiones de ésta.

 

III.                         Conclusiones

 

A partir de lo expuesto es criterio este Órgano Asesor que:

 

1.              La posibilidad de que el Alcalde Municipal y demás funcionarios de la Municipalidad puedan integrar –es decir que tengan derecho a voz y voto- las comisiones que se conformen por mandato de ley especial, está sujeta a lo que la ley especial establezca.

 

2.              Ante el supuesto de que el legislador expresamente disponga en la ley especial que el Alcalde y los funcionarios municipales  pueden integrar la Comisión que se ordena conformar, tendrán éstos derecho a voz y a voto.

 

3.              En caso de que el legislador establezca en la ley especial limitaciones a la participación de estos funcionarios en la conformación de comisiones, previendo que pueden participar pero no integrarlas, debe interpretarse que tienen vedado el derecho a voto.

 

4.              Ante el supuesto de que se ordene la conformación de una comisión mediante ley especial y ésta sujete la regulación de la comisión a las condiciones previstas en el Código Municipal, el Alcalde y los funcionarios municipales pueden participar en las comisiones, pero no integrarlas, con lo cual tienen derecho a voz pero no a voto.

 

5.              En caso de que el legislador ordene la conformación de una Comisión mediante ley especial, pero omita regular lo concerniente a la posibilidad de que el Alcalde y los funcionarios municipales integren las comisiones, lo procedente es integrar la ley especial con las disposiciones generales del Código Municipal, por ser éstas últimas de aplicación supletoria.

 

6.              Como corolario de lo anterior, en términos generales, salvo disposición expresa en contrario en la ley especial, la restricción prevista en el Código Municipal, en el sentido de que tanto los funcionarios municipales y el Alcalde Municipal pueden participar voluntariamente en las comisiones que se conformen por mandato de ley especial, pero únicamente en carácter de asesores, con derecho a voz pero no a voto, se mantiene incólume.

 

            De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann                   Gabriela Arguedas Vargas

Procuradora Adjunta                               Asistente de Procuraduría

 

ACG/GAV/dbc