C-332-2007

13 de setiembre de 2007

 

Señora

Mayra Cascante Calvo

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Ministerio de Hacienda

 

 

Estimada señora:

 

Me refiero a su atento oficio número STAP-1013-2007 del 8 de junio de 2007, mediante el cual solicita la reconsideración del dictamen C-172-2007 del 31 de mayo de 2007.

 

Al respecto, tengo a bien señalarle que la Asamblea de Procuradores, en sesión número III-2007 celebrada el día 13 de setiembre de 2007, conoció y aprobó el proyecto de dictamen elaborado por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora y por el Lic. Jorge Oviedo, Abogado de Procuraduría, que de seguido se transcribe:

 

Dentro del término establecido en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en oficio STAP-1013-2007 del 8 de junio de 2007, solicita reconsiderar el dictamen C-172-2007 del 31 de mayo de 2007.

 

En su oficio la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica manifiesta su disconformidad con los siguientes aspectos del dictamen en cuestión: régimen aplicable a las relaciones de empleo de Correos de Costa Rica S. A. y las directrices de la Autoridad Presupuestaria, los parámetros para la negociación de convenciones colectivas en el sector público y la vigencia de las cláusulas arbitrales.

 

          A efecto de determinar la procedencia de la solicitud, nos referimos en primer término al criterio sostenido por la Procuraduría, para luego analizar los argumentos planteados por la Autoridad Presupuestaria.

 

I-. SOLICITUD DE RECONSIDERACION

 

La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria no comparte el dictamen número  C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, por cuanto considera que desconoce el marco jurídico que rige el empleo público de Correos de Costa Rica y la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Lo que obliga a considerar lo dictaminado por este Órgano.

 

A-. Dictamen número C-172-2007:

 

          En el dictamen de mérito la Procuraduría concluyó que:

 

 “1.    Correos de Costa Rica es una empresa pública del Estado, naturaleza jurídica que la sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria para emitir lineamientos en materia salarial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

2.     Las directrices de política salarial deben ajustarse a la naturaleza jurídica de los entes a los cuales se dirige,  de forma tal que la aplicación de la directriz no implique la desnaturalización de la relación de empleo subyacente. 

 

3.    Al negociar una convención colectiva en una empresa pública sujeta al ámbito competencial de la Autoridad Presupuestaria, deben respetarse las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo en materia de política salarial.

 

4.    No obstante lo dispuesto en el aparte anterior, ha sido jurisprudencia reiterada de esta Procuraduría General de la República que las normas convencionales no podrán ser desaplicadas hasta tanto no exista una declaratoria de inconstitucional por parte de la Sala Constitucional, de ilegalidad por parte de la jurisprudencia de los tribunales ordinarios o haya sido denunciada a través de los procedimientos establecidos en el Código de Trabajo.

 

5.     El ordenamiento jurídico admite que las cláusulas convencionales puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior a su homologación, permitiendo de esta manera que las partes puedan indicar un momento anterior al cual pueda retrotraerse los efectos de las cláusulas una vez realizada la homologación.    En atención a lo dispuesto, es posible que las cláusulas de la convención colectiva incorporadas por el laudo arbitral tengan sus efectos retrotraídos a un momento anterior a la firma de la convención”.

 

          Conclusiones que se fundamentan en que el régimen de empleo, fundamentalmente de naturaleza laboral, en Correos de Costa Rica se ve afectado por la sujeción a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. No obstante, se consideró que la empresa pública para fijar sus aumentos salariales puede utilizar parámetros propios del sector privado, si dicha decisión es “adoptada en el marco de la política salarial que al efecto dicte el Poder Ejecutivo según las recomendaciones emitidas por la Autoridad Presupuestaria”. Se agrega al efecto que:

 

“En este punto, nos parece conveniente hacer una pequeña reflexión en torno a la necesidad de que las políticas salariales emitidas permitan al ente desarrollar los fines para los cuales fue creado, sin que se desnaturalice la relación de empleo subyacente.  En efecto, en reiteradas ocasiones esta Procuraduría, a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha señalado que las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria se encuentran sujetas a ciertos límites, necesarios para que los órganos puedan desarrollar su actividad y cumplir los fines para los cuales fueron propuestos.

Así, en el dictamen C-344-2006 de 25 de agosto de 2006, señalamos que las directrices de política salarial no podían impedir que Correos de Costa Rica desarrollara la labor para la cual ha sido creado, ni podrían suponer barreras que afectaran su competitividad, aspecto que definitivamente constituye uno de los fines por los cuales Correos de Costa Rica ha sido diseñado bajo la estructura de una sociedad anónima.

(….).

Con lo anterior, queremos señalar la necesidad de que las directrices de política salarial se ajusten a la naturaleza jurídica del ente que trata de regular, considerando para ello las diferencias en el régimen laboral aplicable a cada una de las relaciones a las cuales se dirige la directriz en mención.    Como lo señala el Tribunal Constitucional, las directrices de política salarial deben guardar la razonabilidad entre la medida adoptada y la finalidad que se pretende lograr, razonabilidad que en nuestro criterio está dirigida a considerar casos como el presente en el cual la relación de empleo se rige primordialmente por el derecho laboral y no por el derecho público, lo que obligaría en nuestro criterio a emitir las directrices sin desnaturalizar la relación jurídica subyacente”.

 

Punto específico que, como se verá de seguido, es objeto de cuestionamiento por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

 

En este orden de ideas, el dictamen se refiere a la necesidad de que las empresas públicas puedan captar un mejor personal, mediante la competitividad salarial y al principio de coherencia que debe existir entre su forma societaria y el régimen jurídico, incluido el laboral privado. De allí que el dictamen enfatice en que las directrices deben procurar ajustarse a las características del ente dirigido, a efecto de que no se desnaturalice la relación de empleo subyacente.

 

          Aspecto que cobra particular importancia en razón del artículo 47 de la convención suscrita entre Correos de Costa Rica y sus sindicatos:

 

“Artículo 47: Los ajustes de salarios para los empleados de Correos de Costa Rica, S.A. corresponde recibirlos de acuerdo al incremento salarial que acuerde el Consejo Nacional de Salarios.”

 

La Procuraduría estima que dicha cláusula genera dudas de legalidad, en tanto habría sido negociada en contravención de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Se enfatiza en el término “dudas de legalidad”, por cuando se considera que no existe claridad respecto de la posibilidad de que la cláusula convencional sea desaplicada en vía administrativa por incumplimiento de las directrices. En ese sentido, se hace referencia a que las directrices no pueden representar una orden directa para los entes dirigidos, condición que podría afectar la formación de voluntad previa a la negociación pero “no necesariamente el convenio colectivo resultante de esa negociación”. Añade la Procuraduría que lo convenido por las partes no puede dejar de considerarse “acorde con la estructura organizativa que tiene la empresa pública”. Se agrega que la existencia de dudas no autoriza que se desaplique la Convención mientras se encuentre vigente. Se requiere que sea anulada o denunciada por los procedimientos establecidos.

 

          En cuanto a la eficacia de las cláusulas que fueron incorporadas a la convención colectiva por el laudo arbitral, el dictamen considera que las partes pueden retrotraer los efectos de las convenciones colectivas a un momento anterior a la homologación del instrumento, como lo es la fecha de firma de la cláusula, lo que no excluye otros supuestos de retrotracción. Son las partes quienes deciden a qué momento se retrotraen los efectos. En el caso de Correos, esa retrotracción ocurre al momento en que lo dispuso el Tribunal Arbitral, por cuando este decidió sobre el punto, sustituyendo la voluntad de las partes. Por lo que las cláusulas de la Convención regirán según se trate de cláusulas incorporadas por el laudo arbitral o bien, determinadas por la voluntad de las partes.

 

B-. Los Fundamentos de la Reconsideración:

 

          Al solicitar que la Procuraduría reconsidere el dictamen número C-172-2007, la Secretaría Técnica se funda en el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio AJ-198-2007 de 7 de junio anterior.

 

          La Asesoría Jurídica considera que las consideraciones realizadas por la Procuraduría, en orden al contenido que debería tener la directriz para una empresa pública organizada como sociedad anónima, no resultan ajustadas al ordenamiento jurídico ni a la jurisprudencia constitucional, judicial y administrativa.

 

          Para fundamentar tal aseveración, la Asesoría Jurídica hace referencia a que la Constitución Política estableció un régimen laboral administrativo para cubrir a los funcionarios públicos. La relación de empleo es pública o estatutaria, regulada por el Derecho Público. No obstante, añade, que dentro del régimen de empleo público se “encuentran matices” y dentro de ellos está Correos de Costa Rica. Para todo empleado que esté inmerso en una relación de empleo público le resultan aplicables las normas de Derecho Público, por lo que los empleados cuya relación se rija por el derecho privado se diferenciarán de los empleados sujetos a una relación regida por el derecho laboral privado, porque se someten a normas superiores de Derecho Público. Se específica que “la relación de trabajo de los empleados que no participan de la gestión pública, como es el caso de los trabajadores de Correos, es regida por el derecho laboral común, siempre y cuando se observen las normas de orden superior propias del Derecho Público, en cuyo caso la relación de empleo debe sujetarse a estas y no al primero, por cuanto este debe necesariamente ceder”. Respecto de lo cual cita la Opinión Jurídica número 052-2004 de 3 de mayo de 2004 y el dictamen número C 190-2005 de 19 de mayo de 2005.

 

          Entre esas disposiciones de rango superior cita el artículo 188 de la Constitución Política, que sujeta a las instituciones autónomas a la ley en materia de gobierno, lo que permite la relación de dirección y con ella la creación de la Autoridad Presupuestaria. Como la política salarial es parte integrante de la política de gobierno, es importante constituir un régimen estatal uniforme y universal de empleo público, según lo indicado por la Sala Constitucional en su resolución número 6513-2002 de 14:57 hrs. de 3 de julio de 2002. La política salarial forma parte de las disposiciones generales de Derecho Público aplicables a las relaciones de servicio entre el Estado y sus servidores, participen estos o no de la gestión pública de la institución. A efecto de no crear desigualdades dentro del sector público, los aumentos salariales que  decreta el Poder Ejecutivo para el Sector Público, se hacen extensivos por la Autoridad Presupuestaria a las entidades descentralizadas y las empresas públicas, incluyendo Correos. La jurisprudencia constitucional y la de la Sala Segunda establecen que no resultan aplicables a los servidores públicos los salarios mínimos que se aprueban mediante decreto de salarios mínimos. Por lo que los aumentos por costo de vida aplicables a los trabajadores de Correos deben ser los decretados para el Sector Público. De modo que no puede afirmarse que es “conveniente y oportuno” o que “no existe impedimento legal” para aplicar en esa empresa los aumentos salariales del sector privado. No es factible una política salarial que “se ajuste a la naturaleza jurídica del ente que trata de regular”, puesto que se estaría desconociendo y desnaturalizando el marco jurídico en el que se deben desarrollar las relaciones laborales en el Sector Público. Las directrices de la Autoridad Presupuestaria no representan una orden directa para los entes, dado su carácter general y porque no contienen una orden específica, con lo que se ajustan a los parámetros constitucionales establecidos por la Sala Constitucional y reconocidos por la Procuraduría.

 

En orden a los parámetros para negociar convenciones colectivas en el Sector Público, considera la Asesoría Jurídica que, dado que la negociación colectiva debe respetar las directrices de la Autoridad Presupuestaria, el artículo 47 de la Convención Colectiva “es ilegal y presenta roces de constitucionalidad”. Dicha cláusula crea desigualdades dentro del sector público, porque crea un beneficio o privilegio a favor de un grupo de trabajadores contrario al principio de igualdad. El Decreto de Salarios para el Sector Público que dicta el Poder Ejecutivo y la correspondiente extensión para las instituciones de este sector no constituyen una orden directa ni específica para una entidad particular, sino una directriz de carácter general que cumple con los requisitos establecidos por la Sala Constitucional; por lo que estima errado señalar que la directriz resulta una orden directa que afecta la formación de la voluntad previa a la negociación colectiva.

 

          En cuanto a la vigencia de las cláusulas arbitrales, la Asesoría Jurídica estima que la resolución número 2762 del Tribunal de Arbitraje del Segundo Circuito Judicial de San José, de las 10:12 horas del 23 de septiembre de 2004, fue emitida en la etapa de preparación del proyecto de convención colectiva, por lo que ese proyecto debía ser presentado a la oficina correspondiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a efecto de verificar su validez jurídica. Mientras no se hubiera homologado dicho proyecto de convención, no podía recibir el trato de una convención colectiva válida y eficaz. La sentencia se dictó en un arbitraje que tiene efecto limitado, por lo que no puede considerarse que es un laudo arbitral en los términos de los artículos 519, 526 y concordantes del Código de Trabajo, de modo que no puede tener una vigencia especial. Al adicionar y aclarar la resolución, el Tribunal de Arbitraje no estableció una vigencia especial para la cláusula 63, por lo que lo dispuesto sobre vigencia no se aplica a todas las cláusulas.

 

II-. LA RECONSIDERACION ES IMPROCEDENTE

 

          Reseñados los antecedentes de esta solicitud, corresponde referirse a los argumentos de la Secretaría Técnica. Conforme lo cual, la Asamblea de Procuradores debe determinar si la naturaleza legal de la relación de empleo de Correos de Costa Rica debe ser tomada en consideración por la Autoridad Presupuestaria al formular directrices en materia salarial (A). La desaplicación de la cláusula 47 de la convención colectiva en virtud de dudas sobre su legalidad (B) y la entrada en vigencia de dicha cláusula  y la posibilidad de que esta disposición surta efectos retroactivos (C).

 

A-.  Relaciones de empleo en Correos y sujeción a la competencia de la Autoridad Presupuestaria:

 

          La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria discrepa del dictamen C-172-2007 porque considera que la relación de empleo que corre entre Correos de Costa Rica S. A. y sus empleados es una relación de Derecho Público y que como tal, la relación se sujeta a la política salarial para el sector público, la cual es de carácter general.

 

          A.1-.  Una relación de empleo “mixta”

 

          En criterio de la Secretaría Técnica, todos los funcionarios públicos están sujetos a un “régimen laboral administrativo”, regido por el Derecho Público. La situación de Correos de Costa Rica la califica de “matiz”, consistente en que si bien los empleados que no participan de la gestión pública se rigen por el derecho laboral común deben observar las normas de orden superior propias de Derecho Público, lo que implica que en todo caso se regirán por normas iuspublicísticas. Por lo que interpreta que las directrices que la Autoridad elabore en política salarial son de aplicación inmediata a las relaciones de empleo de Correos de Costa Rica S.A.

 

En diversos pronunciamientos este Órgano Consultivo se ha pronunciado sobre la naturaleza del régimen jurídico que ordena la actividad de Correos de Costa Rica S.A. Asimismo, ha emitido su opinión sobre la aplicación de las normas de Derecho Público a dicha empresa. Valga acotar que, como parte de estos pronunciamientos, ya se ha emitido una posición sobre la incidencia de estas cuestiones en el régimen laboral de la empresa.

 

En el dictamen C-279-1998 del 21 de diciembre de 1998 se advirtió que, dado que los fines de Correos de Costa Rica S.A. se circunscriben a una actividad netamente comercial, la relación laboral con sus empleados se halla sometida al derecho laboral común. Tesis que, sin embargo, no aplica en relación con los cargos gerenciales o de fiscalización superior que se rigen por el ordenamiento jurídico administrativo. Es decir que, en tesis de principio, el vínculo entre Correos de Costa Rica S.A. y sus empleados tiene una connotación eminentemente iuslaboral. Se afirmó, empero, que solamente por la vía de la excepción, esta relación laboral puede sufrir la intervención del Derecho Público. Afirmación a la cual debemos referirnos luego.

 

          Posteriormente, en el dictamen C-182-2000 del 11 de agosto de 2000 este Órgano Consultivo precisó que, a pesar de la figura jurídico-privada otorgada por la Asamblea Legislativa a Correos de Costa Rica S.A., esta empresa no se encuentra exenta del control por parte de los órganos fiscalizadores externos en orden al buen y eficaz uso de los recursos públicos. Controles que, empero, deben ajustarse a la naturaleza jurídica de la empresa. En otros términos, la modalidad de controles aplicables a Correos de Costa Rica S.A. no puede impedir a la empresa la consecución de los fines previstos por la ley.

 

          En este mismo orden de ideas, el dictamen C-290-2003 del 26 de setiembre de 2003 recalcó que la ley sometió las relaciones laborales de la empresa Correos de Costa Rica S.A. al derecho laboral, por considerarlo más acorde con la índole de los servicios y con el fin de flexibilizar la actividad postal. Flexibilidad del régimen que le permitiría  contratar con mayor libertad el personal apto e idóneo para ello.

 

          En la Opinión Jurídica OJ-052-2004 de 3 de mayo de 2004, la Procuraduría General se replantea la situación de Correos de Costa Rica en orden al régimen de empleo, concluyéndose que se encuentra en un régimen mixto:

 

“4.  El régimen jurídico que aplica a los empleados de Correos de Costa Rica es de carácter mixto; se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior del Derecho Público, que en el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y que sustentan la existencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

5.  El sistema o estructura salarial que se reconoce a los empleados de Correos de Costa Rica se mantiene según ha venido operando, únicamente considerando la supeditación que debe respetar respecto a los lineamientos y directrices mencionados”.

 

          Se aclara la posición institucional en orden al sistema de empleo, en el sentido en que no es de “orden estrictamente privado”.

 

          Criterio que se mantuvo en el dictamen C-190-2005 de 19 de mayo de 2005: Correos de Costa Rica debe sujetarse a las directrices que en materia salarial hayan sido formuladas por la Autoridad Presupuestaria; por lo que no se rige por lo establecido en el artículo 178 del Código de Trabajo. No obstante, desde ya, interesan las conclusiones  3 y 5:

 

“3-. En el ejercicio de su competencia la Autoridad Presupuestaria está sujeta a los límites derivados del propio concepto de “dirección política y administrativa” y de la diferencia entre “directriz” y orden. Así como a los principios de equidad, justicia, proporcionalidad y razonabilidad que rigen la actuación pública”.

 

          Criterio que se precisa en la conclusión quinta en los siguientes términos:

 

“5-. Corresponde a la Autoridad Presupuestaria, bajo los límites antes indicados, determinar el salario mínimo aplicable a las distintas clases de la estructura de Correos de Costa Rica S. A. Esa determinación debe satisfacer el imperativo constitucional de procurar bienestar y existencia digna al trabajador”.

 

          Consideraciones que  se precisaron y complementaron en los dictámenes C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005 y C-344-2006 de 25 de agosto de 2006.

 

          Retomando la jurisprudencia administrativa en la materia, cabe recordar que el primer párrafo del numeral 3 de la Ley número 7768 prescribe:

 

“ARTÍCULO 3.- Normas aplicables

Correos de Costa Rica se regirá por esta ley y sus reglamentos, el Código de Comercio, el Código Civil, el Código de Trabajo y las normas conexas.”

 

          Es voluntad del legislador que Correos de Costa Rica se rija por el Derecho Privado; de allí la referencia a los Códigos en esta rama del Derecho: el Civil, Comercial y el de Trabajo, lo que puede considerarse como consecuencia del giro de actividad de la Empresa. Además, la empresa se ve excluida del ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil. En este orden de ideas, debe considerarse que la propia Ley número 7768, en su artículo 16, inciso e), expresamente excluye a Correos de la sujeción al Estatuto de Servicio Civil. Dada su relevancia transcribimos la norma de cita:

 

“ARTÍCULO 16.- Controles

Correos de Costa Rica no estará sujeta a las siguientes disposiciones legales:(…)

 

(…) e) Estatuto de Servicio Civil, Ley número 1581, de 30 de mayo de 1953.”

 

          Tal y como se ha sostenido en ocasiones anteriores, la exclusión de los empleados de Correos de Costa Rica del régimen de Servicio Civil tiene una intención clara: dotar a la empresa de una mayor flexibilidad en la gestión de su recurso humano y con ello garantizar su inserción en un mercado competitivo.

 

          Al disponer en los términos indicados, la Ley de Correos, número 7768 de 24 de abril de 1998, establece a favor de Correos de Costa Rica un régimen de empleo distinto del que rige para la Administración Pública. En los términos de dicha Ley, la relación de empleo de los trabajadores de Correos constituye un régimen laboral, que es consecuencia directa de la transformación de la antigua Dirección Nacional de Comunicaciones – órgano dependiente del Ministerio de Gobernación – en una entidad organizada conforme las disposiciones de derecho privado.

 

          En razón de lo anterior resulta absolutamente inadmisible la pretensión de reencauzar, presente en el criterio jurídico, la regulación de las relaciones laborales de Correos de Costa Rica hacia el Derecho Público. El que la política salarial de esta empresa deba someterse a la competencia de la Autoridad Presupuestaria no permite considerar que la relación de empleo sea de Derecho Público, como se desprende de las páginas 4 y 5 de dicho criterio. En consecuencia, debe quedar claro que, contrario a lo que allí se indica, es en la aplicación del régimen de Derecho Privado propio de las empresas públicas que se presentan “matices”, producto de la sujeción a la competencia  de la Autoridad Presupuestaria. No es que la empresa pública esté sujeta a un régimen de empleo estatutario, respecto del cual se establezcan excepciones que permitan aplicar el derecho laboral. Por el contrario, la empresa pública está sujeta a un régimen de empleo laboral, el cual cede en caso de que le resulten aplicables normas de Derecho Público, como lo es la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Cabe recordar, al respecto, que la aplicación de un régimen privado o público de empleo es consecuencia del tipo de actividad que presenta el ente. Si ese tipo de actividad es empresarial, es el derecho privado el que rige, salvo disposición en contrario del ordenamiento.

          En efecto, es reiterada la jurisprudencia constitucional en orden a que las empresas públicas dedicadas a una actividad netamente comercial tienen como régimen de empleo el derecho laboral privado. Por consiguiente, su régimen de empleo no es de Derecho Público. Obsérvese que sólo si el régimen es laboral, cobra sentido la expresión que indica que ese régimen cede ante exigencias de interés público o normas de naturaleza pública. Precisamente, porque la relación carece de naturaleza pública, se ha afirmado que el régimen privado puede verse desplazado por consideraciones de orden superior del Derecho Público. Y es que si el régimen fuera de Derecho Público no podría haber duda alguna de que se aplica este Derecho y, por ende, no habría ninguna norma de derecho privado que resultare “desplazada”.

 

          En todo caso, es importante anotar que ya la Sala Constitucional en su voto número 244-2001 de las 14:46 horas  del 10 de enero de 2001 – que reitera el criterio externado en la sentencia número  4453-2000 del 14:56 horas del 24 de mayo de 2000 – ha admitido que resulta conforme con los numerales 191 y 192 constitucionales, que en el caso de las empresas públicas dedicadas a una actividad netamente comercial, su régimen de empleo se someta al Derecho Laboral Privado.

 

          Por demás, la existencia de una relación regida por el Derecho Privado en el sector público es el presupuesto para la negociación y suscripción de una convención colectiva. Si, como en el caso presente, se discute la suscripción de ese instrumento y su regularidad jurídica  ello deriva de que la entidad de que se trata puede válidamente suscribir una convención colectiva, posibilidad que está excluida  en las entidades cuya relación es de Derecho Público. Ha establecido la Sala Constitucional sobre este punto:

 

“….Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. Por último, en la sentencia número 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestión pública pero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo”. Resolución número 1145-2007 de 15:22 horas de 30 de enero de 2007.

 

          Con lo que se reitera lo establecido en la sentencia número 4453-2000 antes citada.

             

En este mismo orden de ideas, corresponde recordar que la Autoridad Presupuestaria es un órgano administrativo sujeto al principio de legalidad. Por consiguiente, no puede desconocer lo dispuesto en los artículos 3 en relación con los numerales 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, normas que expresamente disponen que el régimen de empleo de los entes públicos empresariales es laboral. Naturaleza que, en términos de la Ley, no se desvirtúa por la aplicación de disposiciones de derecho público dirigidas a garantizar la legalidad y moralidad administrativas. En los términos del inciso 3 del artículo 112 la aplicación de disposiciones legales o reglamentarias de derecho público se da en el tanto en que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativas. A contrario sensu, si la legalidad y moralidad no exigen dicha aplicación, ésta no se da.

 

          Las razones por las cuales el legislador ha decidido que el régimen de empleo de Correos de Costa Rica es de naturaleza privada se conforman al criterio “instrumental” que en muchos casos determina la huída del Derecho Público. La Administración recurre al Derecho Privado para conseguir sus fines en el ámbito económico y social, pero la aplicación del Derecho Público para ciertos ámbitos resulta indudable.  Escribe Montoya Martín:

 

  “El Derecho del trabajo sustituye al Derecho Administrativo en este ámbito, pero sin que se trate de una abdicación del Derecho Público en la regulación de la Administración, sino más bien de la “utilización por ésta de técnicas ofrecidas por el Derecho Privado, como medio práctico de ampliar su acción social y económica”. (E, MONTOYA MARTIN: Las empresas públicas sometidas al Derecho Privado,  Madrid.  Marcial Pons.  1996, página 562).

 

          Carácter instrumental que se acentúa cuando se está en presencia de empresas públicas organizadas  como sociedades anónimas, constituidas por un único socio. Todo lo cual no es más que producto de que las formas de derecho privado se objetivan y constituyen técnicas independientes utilizables instrumentalmente por el poder público (cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás Fernández: Curso de Derecho Administrativo, I, Editorial Civitas, Madrid, 1998, página 48), a efecto de legitimar determinados objetivos económicos y sociales.

 

          En el régimen de empleo de las empresas públicas, particularmente aquellas constituidas bajo formas societarias, el Derecho Laboral prevalece excepto que, por razones de interés público, se imponga una norma de Derecho Público. Esa aplicación prevalente no puede conducir a una “publificación” total y por tanto una desnaturalización del contenido de la relación de empleo, la cual mantiene su condición de laboral o esencialmente laboral, hasta tanto el legislador no disponga lo contrario. El carácter mixto del que habla la jurisprudencia constitucional o administrativa, repetimos, se refiere a que a una relación regida por el derecho laboral se le aplican normas de Derecho Público, circunstancia que no vuelve la relación de Derecho Público y si así sucediere, el régimen no sería mixto sino, por el contrario, totalmente público.

 

          La sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria es un ejemplo claro de esa posible aplicación del Derecho Público a una relación regida por el Derecho Privado y es el elemento que ha permitido a la jurisprudencia calificar el régimen de empleo como mixto. Resulta claro, empero, que en los ámbitos que el legislador ha decidido que se mantenga como marco de regulación el Derecho Privado el operador jurídico no puede decidir lo contrario, en razón del principio de legalidad. Esa imposibilidad legal de decidir lo contrario abarca necesariamente no sólo decisiones que en forma directa sujeten la relación a normas de Derecho Público en ámbitos no autorizados por el legislador, sino a la adopción en forma indirecta de disposiciones o a su aplicación que conduzcan a desnaturalizar la relación de empleo.

 

Aspecto que cobra particular importancia dada la sujeción de Correos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Una sujeción que se da dentro del marco del ordenamiento jurídico y en virtud de una norma de rango legal: la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

          A.2-.  Los límites a la potestad de dirección

             

En apoyo a la solicitud de reconsideración, la Autoridad Presupuestaria hace hincapié en que al ser Correos de Costa Rica una empresa pública organizada bajo una forma privada (sociedad anónima),  no resultan aplicables los límites al poder de dirección establecidos por la jurisprudencia constitucional para las instituciones autónomas.

 

          De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Correos de Costa Rica está sujeta al ámbito de acción de la Autoridad Presupuestaria. Razón por la cual, la empresa se encuentra sometida a las directrices que en materia de política salarial elabora ese órgano colegiado. La aplicación de la referida ley no tiene como límite la naturaleza de la relación de empleo. En consecuencia, del hecho de que las relaciones de empleo se rijan en X empresa pública por el Derecho Privado, no se sigue que esté excluida la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Antes bien, dicha empresa, como ente público, está comprendida dentro de los supuestos del artículo 21 en relación con el 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y, por ende, debe sujetarse a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, salvo norma en contrario. Este ha sido el criterio reiterado de la Procuraduría General. Así, en el dictamen C-344-2006 a que antes se hizo referencia indicamos:

 

“De lo expuesto anteriormente, se desprende de forma diáfana la razón por la cual esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-052-2004 de 03 de mayo de 2004, y en los dictámenes C-190-2005 de 19 de mayo de 2005 y  C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005, no se pronunció en relación a (sic) la voluntad del legislador de excluir --vía moción-- a Correos de Costa Rica de los lineamientos y directrices de la Autoridad Presupuestaria. La Ley número 8131 es una norma posterior a la Ley de Correos. Además, su objetivo es someter, salvo los casos que exceptúa, las empresas públicas a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Se está en presencia de una regulación diferente en orden a la sujeción a la competencia de dicho Órgano que necesariamente afecta la Ley de Correos de Costa Rica”.

 

Es de advertir que dicho dictamen no sólo señala la sujeción de Correos a las directrices, sino que en forma expresa se refiere a los límites que debe observar la Autoridad Presupuestaria al formular las directrices.

“La sustancial modificación del ordenamiento jurídico respecto de Correos de Costa Rica tiene como fin la modernización, el fortalecimiento y competitividad de dicha Empresa. Elementos que deben llevar a la rentabilidad de sus servicios e incluso deben permitirle cumplir con la prestación  del servicio universal postal.

 

Correos de Costa Rica debe participar en el mercado de los servicios postales y financieros afines, garantizando la cobertura nacional de sus servicios, según criterios de servicio social y desarrollo económico regionalmente equilibrado. Empero, no es la única empresa en el país que presta servicios postales. La “exclusividad” está referida al denominado “servicio social de comunicación postal”, interpretado por la Opinión Jurídica número OJ-008-2001 de 4 de enero de 2001. Pero más allá de este servicio universal lo cierto es que la Ley establece que puede y debe participar en la prestación de los otros servicios postales, servicios en los que puede haber competencia. De allí el objetivo de competitividad presente en la Ley de Correos de Costa Rica y que se evidencia en la discusión legislativa, tal como se ha reseñado.

 

Lo anterior no puede ser ignorado por la Autoridad Presupuestaria al emitir los lineamientos y directrices que alcancen a Correos de Costa Rica. De lo contrario, las directrices formuladas pueden resultar irrazonables, contrarias a los fines legales y sobre todo un obstáculo para el desarrollo futuro de la referida entidad”. 

 

Lo indicado anteriormente no es un asunto que hubiese desconocido o ignorado este Órgano Consultivo al evacuar consultas previas realizadas sobre este tema por Correos de Costa Rica.  Nótese que en el citado Dictamen C-190-2005, se advirtió a la Autoridad Presupuestaria que, en el ejercicio de su competencia sobre las empresas públicas, debe sujetarse a los principios de equidad, justicia, razonabilidad y proporcionalidad: 

 

“(…) Existe una abundante y reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional que señala que la competencia de la Autoridad Presupuestaria es constitucionalmente válida. Pero al mismo tiempo, establece los límites que debe reunir una directriz para ser constitucional.

 

Dicha jurisprudencia ha sido emitida en relación con los entes autónomos, los cuales gozan de una autonomía política conforme a la ley, según los términos del artículo 188 de la Carta Política. Correos es una empresa pública organizada como sociedad anónima, por lo que dicha jurisprudencia no le es aplicable.

 

No obstante, estima la Procuraduría que de lo resuelto por la Sala Constitucional se deducen límites en orden a la regularidad jurídica de una directriz formulada por la Autoridad Presupuestaria para una empresa pública. Tal es el caso, por ejemplo, de los criterios que diferencian entre una directriz y una orden, de la imposibilidad de ejercer controles previos a la acción del ente, entre otros.

 

Lo anterior encuentra sustento, además, en la resolución de la Sala Constitucional número 12953-2001 de 16:25 horas de 18 de diciembre de 2001, pronunciada en relación con RECOPE, empresa pública estatal.

 

“De donde se colige que: a) las Empresas Públicas mantienen la iniciativa de su propia gestión y el Ejecutivo central no puede ordenarles directamente como deben actuar; b) estos entes guardan además la autonomía necesaria para ejecutar por sí mismas sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales; c) la autonomía comprende asimismo la fijación de los fines, las metas y los tipos de medios para cumplirlas; d) por lo tanto, las directrices que emane la Autoridad Presupuestaria en materia de política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios), son de obligado acatamiento para RECOPE, e) pero, no obstante, la actuación de la Autoridad Presupuestaria debe permanecer en el campo del diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, y la injerencia de dicha autoridad no puede llegar al extremo de interferir en la ejecución concreta de esas directrices. Esto significa que la mencionada Autoridad no está en capacidad de dar órdenes concretas o someter a aprobación los actos específicos de ejecución, que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades, pero sí puede –y debe– fiscalizar el cumplimiento de las directrices que promulga y que el Poder Ejecutivo adopta, haciéndolas o convirtiéndolas en oficiales, de tal forma que si éstas son incumplidas por los entes fiscalizados, a la Autoridad le queda abierta la posibilidad de proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En este punto, sin embargo, resulta evidente que no le corresponde a este Tribunal el entrar a analizar si una norma cualquiera, dictada por una Empresa Pública, se aviene o no con las directrices que emane la Autoridad presupuestaria: tal discusión es, en esencia, un problema de mera legalidad, que debe ventilarse en las instancias apropiadas. Empero, lo que sí puede hacer este Tribunal es confrontar el contenido de las normas cuestionadas por la Defensora de los Habitantes con los principios del Derecho de la Constitución que disciplinan la materia del empleo público, como en efecto lo hace a continuación”.

 

Conforme lo cual, la Autoridad Presupuestaria debe respetar:

 

·       La autonomía de gestión del Ente empresarial, entendiendo por tal tanto lo relativo a la iniciativa de actuación, como a la ejecución de sus decisiones.

 

·      La fijación de los fines, metas y tipos de medio de la empresa.

 

·      La responsabilidad del ente en la ejecución concreta de las directrices.

 

·      La definición misma de directriz, en tanto resulta incompatible con una orden ni con un control previo a la actuación.

 

·      La sujeción a los principios de equidad, justicia, razonabilidad y proporcionalidad.

 

En dicha resolución, la Sala recuerda que toda la actividad del Estado y sus entes está sujeta a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Razonabilidad entendida como ajuste a las normas y principios constitucionales y “sentido de justicia” contenido en la Constitución. Por lo que la actuación pública debe conformarse con las exigencias de equidad y respetar la ideología constitucional. Principios que, reiteramos, resultan aplicables a la Autoridad Presupuestaria en ejercicio de su competencia sobre las empresas públicas, incluida Correos de Costa Rica S.A. Resta analizar si entre los límites aplicables se encuentra también el concepto de “salario mínimo” y, por ende, lo dispuesto en el artículo 178 del Código de Trabajo.”  El resaltado y subrayado no es del original.

          Es necesario que la Autoridad Presupuestaria realice sus funciones ajustada a los lineamientos supra indicados,  de modo que, lejos de perjudicar o entrabar el futuro de Correos de Costa Rica como empresa pública, sujeta a  su competencia, permita más bien su modernización y fortalecimiento para competir en condiciones favorables dentro del mercado respectivo.

 

          En razón de lo argumentado por la Secretaría Técnica, cabe recordar que en la citada sentencia número 12953-2001 de las 16:25 horas del 18 de diciembre de 2001, que corresponde a la Acción de Inconstitucionalidad contra el “Reglamento de beneficios no salariales para los funcionarios de RECOPE que participan de la gestión publica de la empresa”, dictado por RECOPE S. A., la Sala Constitucional precisó que los límites a que se sujeta la Autoridad Presupuestaria resultan aplicables a las directrices emitidas para las empresas públicas. Los límites no tienen como fundamento el artículo 188 de la Constitución Política, sino que su fundamento es la autonomía administrativa propia de todo ente público, incluida la empresa pública.

 

Conforme la amplia jurisprudencia que en orden a la potestad de dirección ha derivado la Sala Constitucional, resulta claro que la formulación de directrices tiene como uno de sus límites intrínsecos los fines propios del ente a que se dirige. En la medida en que esos fines resulten imposibilitados por la emisión de directrices, estas resultan inválidas.  Y es que al igual que a las entidades autónomas, a las empresas públicas debe reconocérseles un grado mínimo de autonomía que se manifiesta en dos vertientes: a) en la iniciativa de actuación y ejecución de decisiones y b) la fijación de metas, fines y medios de empresa.

 

          En este orden de ideas, cabe recordar que la participación de Correos de Costa Rica en los servicios postales debe realizarse conforme los criterios de eficacia, eficiencia, calidad, seguridad y oportunidad de los servicios, amén de asegurar su universalidad. Al efecto, los numerales 4 y 6 de la Ley de cita rezan:

 

“ARTÍCULO 4.- Funciones de Correos de Costa Rica

Para alcanzar sus objetivos, Correos de Costa Rica deberá desempeñar

las siguientes funciones:

a) Garantizar la eficacia, eficiencia, calidad, seguridad y oportunidad de sus servicios.

b) Participar en el mercado de los servicios postales y financieros afines.

c) Garantizar la cobertura nacional de sus servicios, según criterios  de servicio social y desarrollo económico regionalmente equilibrado.

d) Garantizar la mayor eficiencia en el uso de sus recursos humanos, materiales y financieros, en forma compatible con los objetivos de servicio social eficaz y oportuno.

e) Participar, previa delegación del Poder Ejecutivo, en los organismos internacionales propios de los servicios de su competencia.

f) Vender los sellos postales.

g) Depositar en cada apartado postal toda la correspondencia dirigida a él.

h) Cualesquiera otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos y deberes de la empresa.

 

ARTÍCULO 6.- Servicio social postal

Será obligación del Estado, prestar en todo el territorio nacional por medio de Correos de Costa Rica el servicio social de comunicación postal declarado servicio público, en virtud de esta ley y regulado por la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de 9 de agosto de 1996. Este servicio comprenderá, únicamente, las cartas clasificadas como correspondencia "LC" según el convenio de la Unión Postal Universal.”

 

          Asimismo el numeral 4 en comentario establece que Correos de Costa Rica debe administrar su recurso humano – a la par de los materiales y financieros – dentro de un modelo de gestión compatible con el objetivo final de proveer un servicio social de comunicación postal eficaz y oportuno.

 

          Para el buen cumplimiento de las funciones asignadas, la Ley otorga a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica amplias competencias en materia de administración y política empresarial. Concretamente, el ordinal 8 de la Ley número 7768 concede a la Junta Directiva suficientes potestades para establecer políticas en las  áreas de desarrollo empresarial, organizacional, evaluación de servicios, inversión, presupuesto y recurso humano.         

 

De acuerdo con el principio de legalidad, Correos de Costa Rica debe cumplir un “mandato”, a saber, proveer un servicio de comunicación postal eficaz y eficiente que pueda competir en el mercado de las comunicaciones postales, al cual concurren diversas empresas privadas, por lo que el servicio se presta en régimen de competencia.

 

          De esta suerte, debe entenderse que si bien, en virtud de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Correos de Costa Rica S.A. se encuentra sujeta a las directrices de la Autoridad Presupuestaria en materia de política salarial, también es cierto que estas directrices deben ser respetuosas del grado mínimo de autonomía que la Ley otorga a la empresa. Luego deben ser congruentes con la naturaleza y fines de la empresa, la cual debe proveer sus servicios en el marco de un mercado abierto a la competencia, salvo en lo que se refiere al artículo 6.

             

          Es decir que el poder de dirección que las autoridades centrales pueden ejercer sobre Correos de Costa Rica S.A. debe ser congruente con las funciones y naturaleza que la Ley ha otorgado a esta empresa pública. Sobre el particular, conviene citar lo indicado por OTTAVIANO:

 

“Las directrices, además de no referirse a la gestión ordinaria, deben respetar la naturaleza empresarial del Ente al que son dirigidas, en el sentido de que mediante ellas se puede orientar a la empresa hacia actividades que supongan una ganancia menor, pero no hacia actividades que, aún analizadas en la perspectiva del llamado período largo, no sean idóneas para compensar los factores productivos empleados en la empresa” (OTTAVIANO, VITTORIO: “Sometimiento de la empresa pública al derecho privado y exigencias conexos con los fines públicos que mediante el ejercicio de la empresa se quieran conseguir”. En La Empresa Pública,  Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia,  1970, página 274).

             

          El legislador ha decidido que la empresa preste determinados servicios postales en condiciones de competencia. Y dentro del mercado correspondiente debe sujetarse a los principios de calidad, eficacia y eficiencia. Pero, además, se le exige ser rentable de manera que pueda ser competitiva y dar cobertura del servicio en todo el territorio nacional, al mismo tiempo que satisface el servicio postal social. Si estas son exigencias que derivan de la ley y si además la existencia de la empresa se presenta como ineludible, en razón del servicio postal social, las decisiones administrativas que se adopten deben tomar en cuenta lo dispuesto por el legislador. 

 

          Al dictaminar el oficio C-172-2007 que las directrices de política salarial deben ajustarse a la naturaleza jurídica del ente dirigido, la Procuraduría es conforme con la jurisprudencia administrativa que sobre el tema se ha vertido luego de la entrada en vigencia de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Así, en uno de los primeros dictámenes que respecto de esa Ley se emitió, la Procuraduría señaló:

 

“Se estima, entonces, que la autonomía administrativa es violentada cuando se emiten directrices que comprenden un límite de gasto para una específica entidad, así como cuando ese limite de gasto impida al ente satisfacer sus fines.

 

    Desde esta perspectiva, podría decirse que las Directrices Generales de Política Presupuestaria para los Ministerios, demás Órganos según corresponda y Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, emitidas mediante el Decreto número 29511-H de 8 de mayo del 2001, en cuanto establecen un gasto presupuestado y un gasto efectivo limitado para el PANI (artículo 1°) y dicho límite implique que el Patronato no puede satisfacer eficaz y eficientemente sus fines, son dudosamente constitucionales”.

 

Concluyéndose que:

 

·  “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, el PANI está sujeto a las directrices que en materia de presupuesto y de empleo público formule la Autoridad Presupuestaria y emita el Poder Ejecutivo.

 

·  La constitucionalidad de dichas directrices podrá ser cuestionada ante el Contralor de Constitucionalidad en el tanto en que dichas directrices impongan un límite cuantitativo insuperable para el Ente o bien, en el tanto en que por la índole de las medidas que obligaría a tomar al PANI, entrañen una incapacidad material de cumplimiento de los fines públicos a cargo del Ente” (dictamen número C-317-2001 de 19 de noviembre de 2001).

 

          Luego, en el dictamen número C-346-2003 de 4 de noviembre de 2003, en relación con las directrices de inversiones aplicables a los planes de ahorro y crédito del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, señalamos:

“No obstante, resulta claro que la potestad para emitir directrices no determina per se la legalidad de la directriz correspondiente y, en nuestro caso,  del artículo 4 del Decreto Nº 30214-H de 5 de marzo de 2002, "Directrices Generales de Política Presupuestaria del 2003, para los Ministerios, demás órganos según corresponda y entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria". Es decir, podría resultar que el contenido de la directriz sea contrario a la  Constitución y a la ley. En esa medida, procede referirse a las alegaciones en orden a la imposibilidad de invertir en títulos distintos de los del Gobierno Central o el Banco Central de Costa Rica. (….).

 

Entre los parámetros que deben ser observados está el cumplimiento de los fines del Ente. La directriz sobre gasto o inversión no puede ser de tal calibre que desvíe los fondos del Ente para otras finalidades, impidiéndole el cumplimiento de sus fines. En la medida en que el cumplimiento de la directriz impida la concreción de esos fines, se estará violentando la autonomía administrativa. La directriz será inconstitucional (…).

 

Para que el Sistema constituya un efectivo medio de contribuir al problema habitacional, se requiere que sea eficiente, estable y rentable. Requisitos indispensables para que pueda atraer al ahorrante, por una parte, y para que en su momento otorgue los créditos indispensables en materia de vivienda, por otra parte. En la medida en que el Sistema invierta los recursos que se le confían en inversiones poco rentables, arriesga afectar su eficiencia, estabilidad y rentabilidad. El resultado puede ser la pérdida de confianza de los posibles ahorrantes, que eventualmente preferirán invertir sus recursos en otros sistemas. Y en la medida en que ello sea así, se podrá dificultar el cumplimiento de los fines de la Institución: simplemente, se le cierra la posibilidad de que pueda suministrar un mecanismo para el financiamiento de la vivienda de clase media. Bajo ese supuesto, que depende de la rentabilidad que ofrezcan los títulos del Ministerio de Hacienda y del Banco Central, se estaría afectando la autonomía administrativa del Ente".

             

          Asimismo, en orden a la sujeción del Instituto Nacional de Seguros a las mismas directrices señaló el dictamen número C-354-2004 de 25 de noviembre de 2004:

 

“Estima la Procuraduría que la disposición que sujeta al INS a las directrices de la Autoridad Presupuestaria no tiene como efecto el modificar y mucho menos derogar lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley del Monopolio de Seguros y 5 de la Ley de Reaseguros. Por consiguiente, el INS debe invertir sus recursos, particularmente las reservas, en las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez. El problema es que el cumplimiento de esa obligación debe hacerse dentro de las directrices formuladas. Lo cual implica, como un elemento necesario de razonabilidad, que la Autoridad Presupuestaria al formular directrices dirigidas a las inversiones sobre las reservas contemple el imperativo legal. Por consiguiente, que las directrices partan de la necesidad del INS de asegurar la rentabilidad y liquidez que la inversión de las reservas requiere. Caso contrario, tanto la Autoridad como el Instituto incurrirían en un incumplimiento de lo dispuesto en las normas sobre reservas de seguros. Disposiciones que, por demás, responden a criterios técnicos en materia de seguros.

 

Por otra parte, el INS transcribe parcialmente la resolución Nº 12019-2002 de la Sala Constitucional, relativa precisamente a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Pareciera que esa transcripción tiene como objeto cuestionar la procedencia de las directrices emitidas por el Órgano Colegiado partiendo de que "interfieren en la competencia concreta del ente, impidiéndole el cumplimiento de los fines que la ley impuso, lesionando con ello su autonomía". En dicha resolución, la Sala Constitucional señala una vez más, que "el Ejecutivo no puede interferir en ese núcleo de competencia concreta del ente, es decir, no puede obstaculizar su ámbito singular de actuación, ni variar ni impedirle el cumplimiento de los fines que la ley le impuso…". Y es claro que una directriz que expresa o implícitamente tuviere ese efecto lesionaría tanto la potestad legislativa que corresponde a la Asamblea Legislativa como la autonomía del ente autónomo”.

(…)

En igual forma, debe concluirse que las directrices que impidan al Instituto Nacional de Seguros cumplir con los fines asignados por el ordenamiento y, particularmente, contar con las reservas necesarias para hacer frente a las obligaciones derivadas de los contratos de seguros, lesionarían la autonomía administrativa de ese ente y, por ende, serían dudosamente constitucionales. Un debilitamiento del sistema de reservas derivado de su inversión en condiciones contrarias a lo dispuesto por las leyes en materia de seguro afectaría el cumplimiento de los fines del Instituto. Es de advertir, sin embargo, que no le corresponde a la Procuraduría establecer si la regulación de las inversiones presente en las directrices impide al INS invertir sus reservas en las mejores condiciones de rentabilidad y liquidez”.

 

Dictámenes que reafirman la necesidad de que las directrices no se constituyan en un obstáculo para el cumplimiento de los fines del ente dirigido. Por consiguiente, que las directrices respondan al principio de razonabilidad. Además, ponen de manifiesto que aún cuando la potestad de dirección sea constitucional, eso no significa que toda directriz en sí misma considerada sea constitucional. Por el contrario, en razón de su contenido puede resultar inconstitucional. Por otra parte, que la potestad de dirección sea constitucional, no significa que la infracción de una determinada directriz configure un vicio de inconstitucionalidad, como parece desprenderse del criterio de la Asesoría Jurídica. 

 

Por demás, si bien estos dictámenes se refieren a la política de inversión, resultan aplicables a la política salarial.

 

Argumenta la Secretaría Técnica en apoyo de la reconsideración  que como esta política salarial es parte integrante de la política de gobierno, es importante constituir un régimen estatal uniforme y universal de empleo público. La uniformidad se presenta como un medio de evitar la desigualdad en los salarios dentro del sector público. Pareciera, entonces, que para la Autoridad Presupuestaria igualdad es uniformidad. Empero, desde el punto de vista constitucional y legal, igualdad es dar un tratamiento igual a quienes se encuentran en igualdad de situación y desigualdad es tratar como iguales a quienes son desiguales. De manera tal que si la Autoridad Presupuestaria al dictar sus directrices toma en cuenta las particularidades de la empresa pública según resultan de la ley, lo que está haciendo es conformando su actuación al principio de igualdad jurídica, de rango constitucional. Permítasenos la siguiente transcripción:

 

“VI-. La igualdad, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sala, se viola cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. En ese sentido, el principio de igualdad no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso, si   existen parámetros objetivos y justificados para tal distinción, examen que deberá hacerse en cada caso concreto al analizar la proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Debe tenerse claro que no es suficiente que el fin sea legítimo, si no concurren los elementos de razonabilidad y proporcionalidad para justificar la diferenciación. La jurisprudencia constitucional en las sentencias 1739-92 y 5236-99, ha señalado que para realizar el test de razonabilidad  debe analizarse primero, la “razonabilidad técnica” dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.), para determinar si la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, y en segundo lugar la   “razonabilidad jurídica”, que nos permite examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido  y el fin buscado. La razonabilidad frente al principio de igualdad,  parte del supuesto lógico que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, y como ya se mencionó, permite que situaciones distintas sean tratadas en forma diversa, situaciones que para configurar como tales deben respetar los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad adecuados a un fin. De tal forma que si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio  que produzca una lesión o limitación menos gravosa a los derechos fundamentales, el medio escogido no sería razonable.  Aplicando el test de razonabilidad a los actos legislativos, ello implica que el acto legislativo debe ser apropiado para la realización de los fines que en él subyacen (principio de adecuación); debe ser necesario, es decir, que debe imponer la menor cantidad posible de restricciones a los derechos fundamentales de los habitantes de la República, lo que supone que el medio empleado por el legislador debe ser adecuado y necesario para alcanzar el objetivo propuesto y, sólo puede ser necesario, cuando el legislador no podía haber elegido otro medio, igualmente eficiente, pero que no limitase o lo hiciere de forma menos sensible el derecho fundamental y; por último, proporcional en sentido estricto, es decir, un acto legislativo justo a la medida. En ese sentido, la potestad de autorregulación del Parlamento, no es ilimitada, y debe respetar en todos sus actos el derecho de la Constitución”. Sala Constitucional, resolución número 14253-2004 de 14:16 horas de 15 de diciembre de 2004.

             

          En resumen, el dictamen número C-172-2007 no se aparta de la jurisprudencia administrativa y respeta el concepto mismo de directriz y su sujeción a los fines definidos por el legislador. Y es claro que dado el marco en que interviene la Ley número 7768, esas directrices no pueden hacer abstracción de la naturaleza de la relación de empleo de dicha empresa. Por lo que se reafirma lo expresado en dicho dictamen, en cuanto que:

 

“En este punto, nos parece conveniente hacer una pequeña reflexión en torno a la necesidad de que las políticas salariales emitidas permitan al ente desarrollar los fines para los cuales fue creado, sin que se desnaturalice la relación de empleo subyacente.  En efecto, en reiteradas ocasiones esta Procuraduría, a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha señalado que las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria se encuentran sujetas a ciertos límites, necesarios para que los órganos puedan desarrollar su actividad y cumplir los fines para los cuales fueron propuestos.

 (…)Con lo anterior, queremos señalar la necesidad de que las directrices de política salarial se ajusten a la naturaleza jurídica del ente que trata de regular, considerando para ello las diferencias en el régimen laboral aplicable a cada una de las relaciones a las cuales se dirige la directriz en mención.”   

 

B-. En orden a la desaplicación de la Cláusula 47 de la Convención

 

          En el segundo punto de su solicitud de reconsideración, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria expone que este Órgano Consultivo incurre en un yerro, al afirmar  que no resulta claro que el artículo 47 de la Convención Colectiva de Correos de Costa Rica contravenga directamente las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria. Asimismo, manifiesta su disconformidad con la tesis expuesta por este Órgano Asesor en el sentido que no resulta posible desaplicar dicha disposición convencional. En apoyo de su tesis, la Dirección Ejecutiva de la Autoridad Presupuestaria argumenta que la Procuraduría General se equivoca pues no obstante que las directrices no constituyen ordenes directas, sí son vinculantes y de aplicación inmediata para Correos de Costa Rica S.A., por lo que al incorporar en su convención colectiva el artículo 47 – el cual dispone que los aumentos salariales de los empleados de correos deben regirse por el decreto que dicta el Consejo Nacional de Salarios para el sector privado –  se violenta la política salarial dictada por la Autoridad Presupuestaria, conforme la cual, los empleados del sector público deben estar sujetos a los aumentos que dicte el Poder Ejecutivo para este sector. Caso contrario, se estaría creando – en criterio de la consultante – un privilegio a favor de los empleados de la empresa pública que nos ocupa. Subraya la consultante que el artículo 47 de la Convención Colectiva es ilegal y presenta roces de inconstitucionalidad por lo que debe ser desaplicado.

 

          B.1-. En cuanto a la ilegalidad

 

De los argumentos expuestos por la Secretaría Técnica, se desprende la idea de que la Procuraduría estaba obligada a afirmar la ilegalidad de la cláusula 47 de la Convención Colectiva de Correos de Costa Rica S.A. en tanto negociada en contravención con las directrices de la Autoridad Presupuestaria, por lo que debió haber recomendado su desaplicación.

 

De acuerdo con esa posición, a partir del momento en que se constata que una cláusula convencional no se conforma con una directriz, se produce un vicio de inconstitucionalidad e ilegalidad. En criterio de la Procuraduría esa afirmación requiere ser matizada.

 

La directriz manifiesta la relación de dirección del Poder Ejecutivo sobre su propia organización y sobre la Administración Descentralizada. Relación que le permite vincular la actividad de estas organizaciones a los planes u objetivos gubernamentales pero dentro de una relación de confianza. Consecuentemente, el principio debe ser que el ente conserva la libertad para adoptar discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a acogerla cuando tenga grave motivo para hacerlo. La aplicación de la directriz puede ser adaptada según las circunstancias, máxime que se considera que la directriz no puede regular el ejercicio de la competencia del ente (criterios que se reiteran desde  la resolución número 3309-94 de 15:00 horas de 5 de julio de 1994 de la Sala Constitucional).

 

Dado que la relación de dirección es una relación de confianza, su objeto no es coercionar, sino orientar. Es por ello que no es o no debiera ser una orden ni permitir una regulación exhaustiva de la acción dirigida. Si llegare a tener ese contenido, se violentaría la autonomía administrativa de los entes. Pero, además, en el tanto en que la directriz regle el fondo de los actos, se convierte en una norma: en razón de sus efectivos o potenciales efectos, la directriz deja de ser un simple acto interno para convertirse en una fuente formal del Derecho Administrativo.

 

Partiendo de que se está en presencia de una directriz orientadora y no de una norma y mucho menos de una orden, nuestra Ley General de la Administración Pública establece la sanción normal por incumplimiento de una directriz: en ese caso, su artículo 100 permite la remoción del titular del ente dirigido que en forma reiterada, grave e injustificada desacate las directrices, luego de que haya sido intimidado para que justifique su proceder. La sustitución del titular facilita la reorganización del ente, así como acondicionar su acción conforme los objetivos del Ejecutivo. Vista la posibilidad de remoción, la confianza se convierte en un límite para el accionar administrativo, puesto que esa confianza actúa no para amparar una actuación discrecional del titular, sino su sometimiento a lo dispuesto en la directriz y con ello al Poder Ejecutivo.

 

Empero, si la directriz es una norma su infracción puede afectar la legalidad del acto administrativo que el ente dirigido deba emitir. Esa ilegalidad del acto es sancionada con la nulidad del acto. E igual razonamiento tendría que ser aplicado si la directriz es una orden, que no deja margen de discrecionalidad alguna a la autoridad dirigida. La conducta del dirigido tendría que conformarse en forma absoluta a la directriz-norma o a la directriz-orden.

 

Las directrices de la Autoridad Presupuestaria presentan una particularidad ya que se emiten mediante decreto ejecutivo.  Además, son vinculantes. No estamos ante el típico poder de dirección que implica un  juicio de adaptación de la directriz a su propia situación (cfr. sobre este tema: P, MENENDEZ: La potestad de dirección de las relaciones administrativas.  En:  Estudios sobre la Constitución Española.  Tomo III.  Civitas,  Madrid,  1991, página 2472). La Procuraduría se ha referido a la relación que se establece, indicando:

 

“Los organismos sujetos a las directrices de la Autoridad Presupuestaria no son libres para decidir si cumplen o no los lineamientos. En caso de que dichos lineamientos no puedan ser acatados, requieren solicitar autorización, dispensa a la Autoridad a efecto de que se modifique su situación respecto de las directrices. 

        

La fiscalización del cumplimiento de las directrices queda a cargo de la propia Autoridad Presupuestaria. La Autoridad es un órgano colegiado, compuesto por Ministros, que no sesiona permanentemente y que, en tesis de principio, debería dedicarse a la formulación de los lineamientos de las políticas públicas en materia presupuestaria. Precisamente por este objetivo, la Autoridad cuenta con un órgano ejecutivo (artículo 22 de la Ley 8131): la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, encargada de realizar diversas actividades administrativas que contribuyen al cumplimiento de las competencias de la Autoridad Presupuestaria, incluido el control del cumplimiento de las directrices (…)”. Dictamen C-062-2004 del 23 de febrero de 2004, reiterado en la Opinión Jurídica OJ-176-2004 del 14 de diciembre de 2004)

 

          El  velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos que hayan sido formulados, según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, deriva de que estos instrumentos “serán de aplicación obligatoria”, según el numeral 23 de la misma Ley. Lo que implica que, en tesis de principio, deben ser cumplidos por los organismos públicos, sin que cuenten con discrecionalidad al efecto. Lo que plantea el problema de la naturaleza de esas directrices y lineamientos; aspecto que, empero, no corresponde ser desarrollado aquí.

 

Importa sí cómo se sanciona el incumplimiento en los términos de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Pues bien, el artículo 24 nos indica que la Autoridad Presupuestaria debe contar con una copia de los documentos presupuestarios presentados a aprobación ante la Contraloría, a efecto de que verifique el cumplimiento de las directrices y lineamientos. En caso de que se determine un incumplimiento, la Autoridad Presupuestaria “informará a la Contraloría General de la República sobre los resultados de esta verificación”. Competerá al Órgano de Control aprobar o improbar las partidas correspondientes. Por otra parte, el artículo 110, inciso o) de esa Ley establece como causal de responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, el apartarse de las normas técnicas y los lineamientos en materia presupuestaria y contable emitidos por los órganos competentes.

 

          A pesar de que las directrices se emiten por decreto ejecutivo y son vinculantes, el legislador no ha previsto como efecto normal y general de toda directriz, la ilegalidad de la conducta administrativa que se separe de ella. Y si no ha previsto la ilegalidad, mucho menos la inconstitucionalidad. Ahora bien, esto no excluye que pueda presentarse un problema de regularidad jurídica. Ello en el tanto ya vimos que el artículo 23 dispone que las directrices son de acatamiento obligatorio. El incumplimiento de la directriz podría implicar un desconocimiento de lo dispuesto en el citado numeral.

 

          Nótese que no se afirma en forma absoluta que implica una violación de ley, porque también debe analizarse la regularidad jurídica de la directriz. Como se dijo, el que la potestad de dirección encuentre su origen en la Constitución, no significa que su ejecución en cada caso sea constitucional o legal. La directriz está sujeta al ordenamiento jurídico según la escala jerárquica de las fuentes, escritas y no escritas. La prevalencia de la directriz se da dentro del marco de esa escala jerárquica.

 

          La Procuraduría ha considerado que las directrices no deben obstaculizar el cumplimiento de los fines legales del ente y deben ser conformes con el principio de razonabilidad. En esa medida, no podría afirmar, con el carácter contundente que reclama la Secretaría Técnica, que la cláusula 47 que nos ocupa presente un vicio de ilegalidad.

 

          B.2-.  Competencia para desaplicar una norma convencional ilegal o inconstitucional

             

          De lo argüido por la Secretaría Técnica se deriva un interés en que se establezca que puede desaplicar lo dispuesto por la cláusula 47 en vía administrativa. Se pretende que la Procuraduría no sólo establezca en forma clara que dicha cláusula contradice las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pronunciándose sobre su legalidad y constitucionalidad, sino desaplicarla o autorizar que la Secretaría Técnica la desaplicara.

 

En primer término, es importante recalcar que el dictamen C-172-2007 no indica que el numeral 47 de la Convención Colectiva tenga roces de constitucionalidad. El pronunciamiento se circunscribe a señalar las dudas de legalidad que pueden surgir sobre esa cláusula de la Convención Colectiva. Lo que se fundamenta en el ámbito de competencia propio de la Procuraduría. En efecto, en nuestro medio el control de constitucionalidad es concentrado. Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional determinar la inconstitucionalidad de una norma o acto del ordenamiento.

 

Pero, además y reexaminado el punto ahora, la Procuraduría no considera que la violación de una directriz configure per se un problema de constitucionalidad. El otorgamiento de una potestad para formular directrices  no violenta la Constitución, pero eso no determina que la competencia de la Autoridad Presupuestaria sea de rango constitucional. En consecuencia, la violación a una directriz no plantea un problema de constitucionalidad. Baste recordar que la potestad reglamentaria de las leyes es de rango constitucional. Sin embargo, la violación del reglamento es un aspecto de legalidad, objeto de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, salvo que estén de por medio derechos fundamentales. Supuesto en el cual sí se plantea un problema de constitucionalidad. Y si ello es así en tratándose del poder reglamentario propio del Poder Ejecutivo, no se determina cómo puede ser diferente en tratándose de las directrices de la Autoridad Presupuestaria que es un órgano de carácter legal.

 

          En tercer término, el dictamen C-172-2007 es congruente con la posición institucional en el sentido de que en el tanto las normas convencionales se encuentren vigentes, deben ser acatadas por la administración activa, salvedad hecha de que sean declaradas ilegales por las autoridades jurisdiccionales ordinarias, o anuladas por el Tribunal Constitucional. Al respecto, se pronuncia el dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre de 2005:

 

“Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto de corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.”   

 

Por supuesto, siempre le queda abierta a la Administración la posibilidad de denunciar la convención. Al efecto, dispone el numeral 64 del Código de Trabajo dispone:

 

“ARTICULO 64.-

El Poder Ejecutivo fijará el plazo durante el cual debe regir la convención, que no excederá de cinco años ni bajará de uno.

Dicho plazo se prorrogará automáticamente, en cada ocasión, durante un período igual al fijado, si ninguna de las partes expresa en memorial dirigido al Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, con un mes de anticipación al respectivo vencimiento, su voluntad de dar por terminada la convención”.

 

          Estima la Procuraduría que no existen motivos que justifiquen variar de criterio, de manera tal que deba dictaminar sobre la procedencia de desaplicar en vía administrativa la cláusula 47 de mérito. Por lo que su desaplicación debe seguir el procedimiento legalmente establecido, pese a las dudas de legalidad que la Secretaría Técnica pueda tener.

 

C-. La eficacia de las Cláusulas Convencionales

           

          Finalmente, la Dirección Ejecutiva de la Autoridad Presupuestaria manifiesta su disconformidad en relación con la fecha de entrada en vigencia del artículo 47 de la Convención Colectiva de Correos de Costa Rica S.A., así como con la tesis que admite que ese artículo de la convención tiene efectos retroactivos desde la fecha de homologación de la convención colectiva hasta la firmeza del laudo arbitral.

           

          Al respecto, la Autoridad Presupuestaria argumenta que, conforme el numeral 57 del Código de Trabajo, no es posible establecer una fecha de vigencia para el numeral 47 de la Convención Colectiva – el cual fue establecido mediante laudo arbitral conforme el procedimiento previsto por el artículo 56, inciso d) del Código Laboral - y otra para el resto de las normas que integran la Convención Colectiva. Asimismo, se indica que este Órgano Consultivo ha cometido un error pues, de acuerdo con la interpretación que da la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria al inciso d) del artículo 56 del Código de Trabajo, el laudo arbitral que se emite para resolver un diferendo suscitado con ocasión de la negociación de una convención colectiva obtiene vigencia cuando el Ministerio de Trabajo homologue la Convención, ya que la decisión jurisdiccional recae sobre un “proyecto de convención” y no sobre una convención correctamente homologada. De esta suerte el laudo arbitral no adquiere validez y eficacia sino hasta que es aceptado por las partes y homologado por la autoridad administrativa. De acuerdo con la tesis de la consultante, el Código de Trabajo dispone que las convenciones colectivas rigen a partir de su homologación, por lo cual el instrumento debe tener una única fecha de vigencia y no puede producir efectos retroactivos. Adicionalmente, se señala que no fue la resolución Nº 2762  de las 10:12 horas del 23 de setiembre de 2004 la que estableció la fecha de entrada en vigencia del ordinal 47 de la Convención Colectiva. De acuerdo con la posición de la Autoridad Presupuestaria, el Tribunal Arbitral originalmente no se había pronunciado sobre la fecha de entrada en vigencia. Por el contrario, insiste que no fue sino hasta la resolución de las 9:00 horas del 3 de diciembre de 2004 – que atiende una gestión de adición y aclaración – que el Tribunal dispuso sobre la vigencia del instrumento. Remarca la consultante que dicha resolución no afecta la vigencia del numeral 47 convencional, pues éste no fue objeto de la gestión de adición y aclaración.

           

          En orden a dilucidar los puntos expuestos por la consultante, es oportuno hacer algunas breves consideraciones sobre los siguientes extremos: 1) eficacia de los laudos arbitrales dictados respecto de la aplicación del inciso d) del artículo 56 del Código de Trabajo y 2) entrada en vigencia de los instrumentos colectivos y la posibilidad de que produzcan efectos retroactivos. En particular sobre la vigencia y eficacia del artículo 47 de la Convención Colectiva de Costa Rica S.A.

 

    C.1-. Eficacia de los laudos  en el artículo 56 del Código de Trabajo

 

          La consultante afirma que el laudo arbitral no podía establecer la fecha de vigencia del artículo 47 convencional, porque el objeto de dicho pronunciamiento es un “proyecto de convención” cuya validez y eficacia deriva de que sea aceptado por las partes y homologado por el Ministerio de Trabajo.

 

           El artículo 56 del Código de Trabajo establece que los empleadores particulares tienen la obligación de negociar una convención colectiva cuando así se lo solicite la tercera parte de los trabajadores sindicalizados. Asimismo, el ordinal contiene una serie de regulaciones mínimas en orden a la legitimación de los sindicatos para requerir la negociación de una convención, y sobre el procedimiento a seguir en el caso de que dentro de una misma empresa concurra una pluralidad de sindicatos. También, y esta es la parte de la disposición que resulta de interés para el presente dictamen, el inciso d) del numeral 56 señala que para el caso de que las negociaciones se paralicen por falta de acuerdo entre empleadores y sindicatos, respecto de determinadas cláusulas del pliego de peticiones presentado, las diferencias serán resueltas mediante laudo arbitral. Al efecto, el numeral 56 inciso d) en comentario dispone:

 

  “ARTICULO 56.-

Todo patrono particular que emplee en su empresa, o en determinado centro de producción si la empresa por la naturaleza de sus actividades tuviere que distribuir la ejecución de sus trabajos en varias zonas del país, los servicios de más de la tercera parte de trabajadores sindicalizados, tendrá obligación de celebrar con el respectivo sindicato, cuando éste lo solicite, una convención colectiva. Al efecto se observarán las siguientes reglas: (…)

(…).

 d) Si transcurridos treinta días después de la solicitud hecha al patrono por el respectivo sindicato para la celebración de la convención colectiva, no hubieren llegado las partes a un acuerdo pleno sobre sus estipulaciones, podrá cualquiera de ellas pedir a los Tribunales de Trabajo que resuelvan el punto o puntos en discordia. En los casos en que los patronos hayan celebrado contratos con el Estado, aprobados por una ley de la República, en los cuales se haya estipulado que no es obligatorio del procedimiento de arbitraje para resolver los conflictos entre dicho patrono y sus trabajadores, al finalizar el término anteriormente señalado, cualquiera de las partes podrá acudir al procedimiento establecido en el Título Sexto de este Código”.

 

          La necesidad de que el proceso de negociación llegue a un acuerdo  que regule las relaciones entre el patrono y sus trabajadores sindicalizados, lleva al legislador a otorgar participación a un tercero, el tribunal de trabajo, para que resuelva el conflicto.  Aún cuando la negociación colectiva constituye una forma concertada de regular las condiciones laborales, y por tanto de autocomposición, el legislador ha considerado contrario al interés público que estas negociaciones se prolonguen en exceso o permanezcan inconclusas por falta de acuerdo. Ante un estancamiento de las negociaciones, lo procedente es que una de las partes solicite la intervención de un árbitro – lo cual resulta obligatorio para la otra parte – que imponga su decisión sobre las partes de la negociación. Sin embargo, conforme el primer párrafo del numeral 56, este procedimiento no se aplica al Estado y a las instituciones públicas. La norma es clara en que el procedimiento vincula únicamente a los empleadores de derecho privado. Esta posición ha sido claramente expuesta en la sentencia de las 15:10 horas del 20 de julio de 1961 de la antigua Sala de Casación y en la sentencia Nº 1426 de las 8:30 horas del 9 de octubre de 1986. Si en el caso que nos ocupa se ha aplicado este procedimiento, ello debe entenderse como excepcional y consecuencia de la naturaleza de la relación de empleo en Correos de Costa Rica y de la expresa remisión al Código de Trabajo en su artículo 3°.

 

          Discute la Secretaría Técnica la naturaleza de este arbitraje. Ciertamente, el inciso d) del numeral 56, en su primer párrafo, no señala expresamente el carácter arbitral de dicho procedimiento. La norma se circunscribe a indicar que cualquiera de las partes involucradas puede solicitar la intervención de los tribunales de trabajo. Sin embargo, la naturaleza arbitral de este procedimiento es indubitable.

 

          Primero, en razón del carácter de su objeto: determinar en equidad las estipulaciones que deben regir las condiciones salariales y laborales de una determinada empresa. La resolución en equidad es propia de un tipo particular de arbitraje. Luego, la inclusión del segundo párrafo de dicho inciso d) por  Ley No.1842 del 24 de diciembre de 1954 solo tiene sentido si el primer párrafo establece un arbitraje. Simplemente, carecería de sentido que se regulara el supuesto de empresas que están exentas de la aplicación del procedimiento de arbitraje obligatorio establecido en el inciso d), si ese procedimiento no existiera. Al reformar el artículo 56 del Código de Trabajo, el legislador de 1954 tenía clara la naturaleza arbitral del procedimiento allí establecido. En la Exposición de motivos de la Ley Nº 1842 y en referencia a la adición del segundo párrafo del inciso d), se reiteró la naturaleza arbitral del procedimiento dispuesto en dicha norma:

 

  “Sin perjuicio de los compromisos que adquieren las Compañías en los párrafos anteriores, éstas tendrán siempre el derecho de convenir libremente con sus trabajadores agrícolas las remuneraciones y demás condiciones de trabajo. Para dirimir las diferencias, conflictos o puntos en discordia con sus trabajadores, las Compañías podrán someterse al procedimiento de arbitraje pero únicamente cuando convengan voluntariamente con sus trabajadores en resolver por ese medio, la solución final del asunto planteado. A falta de de ese acuerdo ni las Compañías ni sus trabajadores pueden ser obligados a someterse a ese procedimiento.” (Ver folios 11 y 12 del expediente legislativo de la Ley Nº 1842)

 

          Carácter arbitral que reafirma la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la cual en su sentencia Nº 299 de las 14:10 horas del 9 de diciembre de 1993 estableció:

 

“Resulta meritorio destacar que, siendo el instrumento convencional, en su base, un acuerdo de voluntades, surgido del consenso entre el Sindicato de trabajadores y el patrono, lo que resulta obligatorio para el empleador, al tenor de la norma transcrita, es concurrir a la negociación, mas no el suscribir un acuerdo total o parcial con aquella organización, pues para esos efectos, entra en juego la aplicación del mismo ordinal 56, que en su inciso d), abre la posibilidad, en caso de desacuerdo, a que los interesados acudan a plantear un conflicto colectivo de carácter económico social, en la etapa de arbitraje obligatorio.” 

 

          No debería existir duda, entonces, sobre la naturaleza arbitral del procedimiento establecido en el inciso d del numeral 56 del Código de Trabajo. (En este sentido también puede consultarse la tesis de grado para obtener título de licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica de Mario Blanco Vado y Manuel Hernández Venegas titulada “El arbitraje, sistema de solución de conflictos laborales”, página 183).

 

Consecuentemente, conforme el inciso d) del numeral 56 en examen, ante la paralización  de las negociaciones, la ley impone una solución de heterocomposición. Se delega en el poder de un árbitro u órgano arbitral la decisión final sobre los puntos o aspectos sobre los cuales no ha sido posible un acuerdo entre las partes interesadas. La decisión que tome el árbitro sobre los puntos todavía en controversia tiene un carácter preceptivo y definitivo, pues caso contrario, no se alcanzaría el fin de la norma, es decir, concluir el diferendo entre las partes y evitar la prolongación del proceso de negociación colectiva con grave peligro de la paz social. Esta tesis ha sido expuesta con claridad en la sentencia Nº 878 de las 9:40 horas del 22 de octubre de 2004 de la Sala Segunda:           

 

“Ahora bien, analizado el artículo 56 del Código de Trabajo, lo que el mismo establece, en lo medular, es la obligación que tiene todo patrono particular que emplee los servicios de más de la tercera parte de sus trabajadores sindicalizados, de “celebrar” –vale decir, solemnizar o firmar– una convención colectiva con el respectivo sindicato o conjunto de sindicatos correspondientes, en su caso, cuando éste o éstos se lo soliciten. Eso es posible, en primera instancia, cuando entre esas mismas partes se logra llegar a un acuerdo pleno, sobre todas sus estipulaciones; acuerdo que presupone, lógicamente, la negociación previa entre las partes acerca de las nuevas condiciones de trabajo. Ocasión en que directamente se suscribe, entre las partes, el correspondiente documento convencional. Pero así como cabe esa posibilidad, también es posible que, pese a las negociaciones, las partes no lleguen a un acuerdo pleno sobre todos los puntos o cláusulas en discusión. Es frente a esta situación que en virtud de la citada obligación de negociación colectiva, cualquiera de las partes puede recurrir a lo dispuesto por el inciso d) del citado artículo 56 ibídem -que no por casualidad es el último de los incisos-, en cuanto establece que: “Si transcurridos treinta días después de la solicitud hecha al patrono por el respectivo sindicato para la celebración de la convención colectiva, no hubieran llegado las partes a un acuerdo pleno sobre sus estipulaciones, podrá cualquiera de ellas pedir a los Tribunales de Trabajo que resuelvan el punto o puntos en discordia.” . Esta facultad de someter la discordia a la decisión de un tercero, en este caso los Tribunales de Trabajo, para que sea resuelto por estos mediante una sentencia arbitral o laudo, se debe interpretar, en atención a su espíritu y finalidad, como una salida o solución institucional, prevista por el legislador, precisamente ante el evento de estancamiento o “entrabamiento” de las negociaciones –y por ende, ante la falta de acuerdo pleno sobre todas las estipulaciones del documento convencional-. El obligado procedimiento de arbitraje, como cause para resolver el conflicto, es algo que se deduce –a contrario sensu -, del texto del párrafo último de dicho artículo pues dice que: “ En los casos en que los patronos hayan celebrado contratos con el Estado, aprobados por una ley de la República, en los cuales se haya estipulado que no es obligatorio el procedimiento de arbitraje , para resolver los conflictos entre dicho patrono y sus trabajadores, al finalizar el término anteriormente señalado , cualquiera de las partes podrá acudir al procedimiento establecido en el Título Sexto de este Código”. (énfasis suplido). En este supuesto –por lo dicho– la negociación del resto de la convención colectiva continúa, solo que, obligatoriamente, a través del citado cause judicial y concluye mediante la preceptiva sentencia arbitral, en la cual, por así disponerlo la ley, el Tribunal sustituye a las partes, pero tan solo en lo que es objeto de discordia, incorporándose las cláusulas laudatorias, así resueltas, en la convención colectiva… De lo anterior es factible deducir, razonablemente, que hubo cláusulas que sí fueron negociadas con antelación por las partes, tanto fuera como dentro de los procedimientos judiciales propiamente dichos; así como otras que jurídica y formalmente, fueron incorporadas en la convención colectiva, por virtud del citado laudo.   De modo que, pese a la conclusión del Ad quem sobre cláusulas convencionales por un lado y arbitrales por el otro, es lo cierto que el producto resultante de dicho proceso fue un solo instrumento jurídico y que, como expresa el recurrente,   corría en cuanto a sus efectos la misma suerte de una convención colectiva; debiendo considerarse como tal..”

 

  Reafirma la Sala Segunda que en los supuestos del artículo 56 se está:

 

·    Ante un procedimiento arbitral

·    A cargo de un órgano jurisdiccional

·    Que sustituye la voluntad de las partes negociantes de la convención colectiva.

·    Lo resuelto en dicho procedimiento tiene la naturaleza de un laudo o sentencia arbitral.

·    En ese sentido no existe diferencia de naturaleza respecto de los otros laudos regulados por el Código de Trabajo.

·    En consecuencia, el laudo es preceptivo.

·    Lo resuelto por este medio se incorpora a la convención colectiva.

 

          Las estipulaciones dictadas en el laudo arbitral integran en forma plena el cuerpo de normas convencionales, junto con aquellas disposiciones autónomamente negociadas por las partes. Por consiguiente, no resulta correcto sostener que el laudo se refiere a un proyecto de convención, como señala la Secretaría Técnica. La decisión del Tribunal Arbitral integra, forma parte de la convención colectiva. El punto es cuándo entra en vigencia.

 

          C.2-. Los instrumentos colectivos pueden tener efectos retroactivos

 

          Discute la Secretaría Técnica la afirmación de la Procuraduría en orden a la vigencia diferenciada de las cláusulas de la convención colectiva. En su criterio, al tratarse de un proyecto de convención carece de eficacia propia, debiendo sujetarse al  requisito de homologación. Es esta homologación la que determinaría su eficacia. Consecuentemente, las cláusulas de la convención no podrían surtir efectos antes de la homologación.

 

          Es de advertir que el razonamiento seguido por la Secretaría Técnica desconoce la naturaleza del procedimiento seguido ante el tribunal de trabajo y de lo allí resuelto. En efecto, al afirmar que se está ante un proyecto de convención se deja de lado que el tribunal de trabajo interviene en los términos del artículo 56 del Código de Trabajo como árbitro y en esa condición emite un laudo que tiene el valor jurídico correspondiente. La circunstancia de que lo que allí se determine se incorpore luego a la convención colectiva no permite negar el carácter de laudo de lo resuelto. Por ende, que pueda surtir efecto conforme disposiciones propias.

             

          En este mismo orden de ideas, nota la Procuraduría una confusión entre perfección, validez y eficacia. Ello por cuanto al referirse al laudo se habla de un proyecto de convención que debe ser puesto en conocimiento del Ministerio de Trabajo para su homologación. El laudo no es un proyecto de convención de la misma forma que la convención negociada tampoco lo es. La homologación no es un elemento de perfección ni de validez de la convención. Es un requisito de eficacia de la convención negociada.

 

          Valga decir que esta ha sido la tesis adoptada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia  Nº 2001-00183 de las diez horas treinta minutos del veintidós de marzo de dos mil uno – citada por la propia consultante -. En esta sentencia la Sala de lo Laboral precisó que la homologación por parte del Departamento de Relaciones Laborales constituye una condición suspensiva de la eficacia de la convención colectiva. En consecuencia, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico la convención colectiva es válida a partir de su formalización y depósito, pero no puede desplegar todos sus efectos sino a partir de la debida homologación por parte de la Administración. Al respecto, en la sentencia de cita se estableció:

 

“IV.- ACERCA DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA:   La cuestión central del litigio consiste en determinar cuándo entra en vigencia una convención colectiva.   En derecho comparado encontramos al respecto dos sistemas, según que el principio general sea la regulación heterónoma o la regulación autónoma. En el primer supuesto, las legislaciones prevén la realización de diversos actos, al cumplimiento de los cuales se sujeta la entrada en vigencia de la convención colectiva.   Tales actos pueden consistir en aquéllos que busquen darle publicidad -atendiendo a su naturaleza de ley profesional-, dentro de los cuales cabe citar el depósito, el registro y la publicación, y, también, aquéllos que se dirigen a garantizar su legalidad, como es el caso de la homologación por parte de alguna dependencia estatal.   En nuestro país, el asunto se encuentra regulado por el artículo 57 del Código de Trabajo, que dispone: “….  Por su parte, homologar, en su acepción jurídica, significa “confirmar el juez ciertos actos y convenios de las partes, para hacerlos más firmes y solemnes” (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Tomo II, vigésima edición, Madrid, 1984, página 742).   Couture, por su parte, define el término como “acción y efecto de refrendar, aprobar y conferir vigor a un acto jurídico que hasta ese momento tenía eficacia solamente relativa” (Vocabulario jurídico , Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1993, página 315).   La importancia de la homologación de las convenciones colectivas por parte de alguna autoridad estatal radica en que “con ello se evita que los representantes, tanto de los trabajadores como de los patronos, adopten, por causas inimputables, acuerdos lesivos para los intereses cuya defensa les está encomendada, los cuales no podrían ser revocados posteriormente.   Dicha aprobación beneficia principalmente a los trabajadores; porque, en algunas ocasiones, su grado de preparación no resulta suficiente para desentrañar las verdaderas consecuencias de una cláusula confusa o que pueda provocar varias interpretaciones; aparte que, siendo de orden público las disposiciones de la legislación del trabajo, podría darse el caso de modificarse, y de contravenir los preceptos legales por acuerdos colectivos” (CABANELLAS (Guillermo), Derecho normativo laboral ,   Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1966, página 291).    Sin embargo, otros tratadistas la critican, por implicar la intervención decisiva e incierta de un tercero ajeno a la negociación.   Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo la ha aceptado en los siguientes términos: “ La Comisión recuerda que un sistema de homologación sólo es admisible en la medida en que ésta no pueda ser rehusada más que por cuestiones de forma, o bien en el caso de que las disposiciones del Convenio Colectivo no estuvieren de acuerdo con las normas mínimas establecidas por la legislación laboral” (Estudio Especial presentado por la Comisión de Expertos a la 69 reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1983, citado por PLÁ RODRÍGUEZ (Américo), “Intervención gubernamental en el contenido de un convenio colectivo”, en: Veintitrés estudios sobre convenios colectivos ,     Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1988,   página 193).   Ahora bien, los requisitos que contempla el artículo 57 inciden en la validez o en la eficacia?   

 

  Ahora bien, los requisitos que contempla el artículo 57 inciden en la validez o en la eficacia?   Para DE BUEN, son requisitos de validez de la convención colectiva  la capacidad, el libre albedrío (en el sentido de ausencia de vicios en el consentimiento), la licitud del objeto y la forma escrita.  Por su parte, al depósito lo cataloga como una condición suspensiva que influye en la eficacia. Concluye afirmando: “En realidad el contrato colectivo existe desde su celebración pero no surte efectos si no se deposita.  Si las partes lo cumplen, como ocurre con mucha frecuencia, estarán cumpliendo una obligación natural, esto es, carente de acción” (Derecho del Trabajo, Editorial Porrúa S.A., México, 1987, páginas 785-788).  En el caso costarricense, el Código de Trabajo le niega cualquier valor legal a la convención colectiva antes del depósito, por lo que más parece un requisito de validez, lo que se explica porque en nuestro sistema, además del depósito, se requiere de una homologación por parte del Ministerio de Trabajo, trámite este último que sí puede considerarse como una condición suspensiva.  Y es que no parece que estuviera en mente del legislador permitir que un documento defectuoso pudiera desplegar todos sus efectos en virtud del mero depósito, pues si obligó al Ministerio a revisar el contenido de la convención, obviamente se hizo con el fin de sujetar al resultado de ese examen la eficacia del instrumento….” (En igual sentido: la sentencia Nº 2001-158 de las 10 horas del 7 de marzo de 2001).

 

          La regla de principio en tratándose de la convención colectiva es que rige a partir de la homologación, pero puede tener efectos retroactivos.

 

En este orden de ideas, debe traerse a colación lo dispuesto por el artículo 58, inciso e) del mismo Código de Trabajo:

 

“ARTICULO 58.-

En la convención colectiva se especificará todo lo relativo a: (…)

 

e) La duración de la convención y el día en que comenzará a regir. (…)”

 

No obstante que del numeral 56 se deduce que la Convención, por regla de principio, surte efectos a partir de su homologación, el artículo 58 permite que las partes dispongan sobre la fecha de vigencia del instrumento. Al respecto, Castro Hildalgo y otros han señalado:

 

  “(…) la convención no tendrá valor legal sino a partir en que quede depositada la copia, lo que pareciera dar a entender que la vigencia de aquélla comienza en ese momento. Sin embargo, se advierte por otra parte, que en el artículo 58, inciso e) del mismo Código se deja en libertad a las partes para determinar “el día en que comenzará a regir”, de modo que aparentemente existe una contradicción entre las dos reglas citadas, en cuanto a este punto concreto se refiere.”(Castro Hidalgo, Abel y otros: “Convenciones colectivas celebradas en Costa Rica (1968-1974)”. En Revista de Ciencias Jurídicas,  Nº 35, San José, 1978, página 54).

 

La aparente incongruencia entre los artículos 57 y 58 del Código ha sido resuelta por nuestros tribunales. En la misma sentencia Nº 2001-183 arriba citada – y que fue parcialmente transcrita por la consultante – se indicó que si bien las convenciones colectivas adquieren validez con su formalización y son eficaces a partir de su homologación, el inciso e) del numeral 58 permite retrotraer sus efectos siempre que sea materialmente posible:

 

“No obstante lo anterior, en la mayoría de los sistemas en que la ley exige requisitos adicionales para la plena vigencia de las Convenciones Colectivas, se admite que las propias partes fijen la fecha   a partir de la cual entrará a regir, que puede ser anterior al cumplimiento de los requisitos.   Así, el artículo 58 del Código de Trabajo, referente al contenido de la convención colectiva,   establece, en su inciso e), que debe especificarse en ella “la duración de la convención y el día que comenzará a regir”.   Cómo conciliar, entonces, el respeto a la voluntad de las partes con respecto a la fecha de entrada en vigencia de la convención y el necesario trámite de la homologación como condicionante de su eficacia?   Y es que, si se sostuviera que la vigencia de la convención, en todos los casos, se da a partir de la homologación, qué sentido tendría el inciso e) del artículo 58 del Código de Trabajo antes transcrito? La doctrina ha resuelto el punto reconociéndole a la convención colectiva, una vez cumplidos los requisitos legales, una vigencia retroactiva a la fecha que las partes estipularon para su entrada en vigor, tesis que tiene pleno sentido si se considera que la homologación constituye una condición suspensiva: “La condición es pendiente desde el momento en que se da vida al negocio, hasta que se cumple el evento o se tiene la certeza de que no llegará a verificarse. Si la condición es suspensiva, el negocio no produce ningún efecto.   Entre tanto las personas tienen una simple expectativa a las posiciones jurídicas que deben derivar del negocio, si éste llega a ser eficaz (…).   La incertidumbre cesa cuando la condición se cumple (…).   En general los ordenamientos se inclinan por dar a la producción o cesación de los efectos un alcance retroactivo (…).   Consecuencia de la retroactividad de la condición suspensiva es que el negocio se reputa cumplido desde el principio pura y simplemente” (PÉREZ VARGAS (Víctor), Derecho privado, tercera edición, San José, 1994, página 290). ….Adecuando esa solución al caso costarricense, cabe sostener que la convención colectiva adquiere plena vigencia a partir de su homologación por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pero si en el instrumento expresamente se estipuló una fecha anterior de entrada en vigencia, los efectos se retrotraen hasta ese momento, siempre que ello sea materialmente posible”. El énfasis es propio.

 

En el mismo sentido puede revisarse la sentencia número   2000-00995 de 9:40 horas del 15 de diciembre de 2000 de la Sala Segunda, así como las sentencia 258-1996 y 911-2000, en que dicha Sala ha admitido la retroactividad de los laudos al momento de la presentación del pliego de peticiones. En la primera de dichas resoluciones se indicó:

 

“…De lo anterior, se puede concluir que, nuestro sistema jurídico, está adscrito a un modelo heterónomo, donde el legislador fijó, como el momento a partir del cual surten plenos efectos los convenios colectivos, el de la respectiva homologación, por parte de las autoridades administrativas del Ministerio de Trabajo; permitiéndose, a la vez, como sucede en la generalidad de los casos, y dentro de los límites de ese modelo, que las partes puedan fijar una fecha distinta y previa a la de la homologación –que siempre deberá darse-; caso en el cual, una vez homologada, los efectos pueden retrotraerse a la fecha señalada, salvo que se trate de alguno cuya retroacción sea material y jurídicamente imposible”.

 

Por otra parte, en la sentencia número 183-2001 la Sala Segunda admite la posibilidad de que las partes convengan fechas de entrada de vigencia diferenciadas, según el contenido de la cláusula.

 

            Ahora bien, en el caso que nos ocupa, el artículo 72 de la Convención Colectiva otorga expresamente efecto retroactivo a sus estipulaciones. Para las cláusulas negociadas directamente por las partes, sus efectos se retrotraen a la firma de la convención, sea el 28 de abril de 2006. Sin embargo, tratándose de las disposiciones impuestas mediante laudo, se determinó que sus efectos se retrotraen hasta el 9 de julio de 2005. Textualmente el numeral 72 dice:

 

“Artículo 72.  La presente Convención Colectiva tendrá una duración de dos años.  Empezará a regir una vez que sea homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de que una vez homologada sus efectos se retrotraigan a la fecha de la firma de la misma, excepto en cuanto a las cláusulas correspondientes al Laudo Arbitral, los cuales se encuentran vigentes desde el nueve de julio de dos mil cinco. ”

 

          La diferencia entre la eficacia de las cláusulas negociadas directamente y las impuestas por el arbitraje – que incluye el artículo 47 – obedece a que el Tribunal Arbitral estableció que las estipulaciones por él dictadas debían regir a partir de la firmeza de su resolución. En efecto, se dispuso en resolución de las nueve horas del tres de diciembre de dos mil cuatro:

 

“Finalmente y atendiendo la solicitud de adición formulada por la parte patronal en escrito anterior, se dispone dar vigencia de las disposiciones anteriores por el plazo de TRES AÑOS, a partir de la firmeza de esta resolución”.

 

En este sentido, es cierto – como lo asegura la consultante – que en la primera resolución dictada, sea la  Nº 2762 de las 10:12 horas del 23 de setiembre de 2004, el Tribunal de Arbitraje no se pronunció sobre la vigencia de las estipulaciones del laudo. De tal modo que no fue sino al resolver una gestión de aclaración y adición, que el Tribunal estableció que las estipulaciones impuestas adquirirían vigencia a partir de la firmeza del laudo.

 

Se  reitera el criterio expuesto en el dictamen C-172-2007 en el sentido de que el Tribunal Arbitral no debió pronunciarse sobre la vigencia del laudo pues éste punto no fue parte de los desacuerdos originales sometidos a decisión del Tribunal. Por el contrario, de la lectura de la resolución del 3 de diciembre de 2004 resulta patente que la decisión sobre la vigencia del laudo se originó en una instancia unilateral de la parte patronal que le solicitó al Tribunal pronunciarse sobre el extremo. No obstante lo cierto es que el laudo arbitral adquirió firmeza al resolverse como inadmisibles los recursos interpuestos por ambas partes contra el laudo y que fueron rechazados por el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera, mediante resolución Nº 248 de las 7:40 horas del 24 de junio de 2005, notificada el 6 de julio de 2005.

 

          La Convención Colectiva firmada el 28 de abril de 2006 fue debidamente homologada mediante resolución DRT-190-2006 del 30 de mayo de 2006. Resolución que comprende el artículo 72 de mérito, referido a la eficacia de las distintas cláusulas convencionales. Lo consignado en dicha cláusula es conforme con nuestro ordenamiento jurídico, en tanto este admite la posibilidad de dar efecto retroactivo a las convenciones colectivas, en tanto sea materialmente posible.

 

 

CONCLUSIONES.

 

 

          Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General dictamina que:

 

1.      El régimen laboral de los empleados de Correos de Costa Rica S.A.,  que no participan de la gestión pública, está sometido al Derecho Privado. Sin embargo, admite la aplicación del Derecho Público en los términos en que el ordenamiento lo dispone.

 

2.      Correos de Costa Rica puede negociar y suscribir una convención colectiva precisamente porque su relación de empleo no es pública.

 

3.      No obstante, dicha empresa está sometida a las directrices de la Autoridad Presupuestaria.

 

4.      Las directrices de la Autoridad Presupuestaria deben respetar la autonomía y naturaleza propias de CORREOS, permitirle la realización de los fines de la empresa, entre ellos el prestar servicios postales en régimen de competencia y con las condiciones de calidad que el servicio amerite en cada momento.

 

5.      Las directrices y los lineamientos formulados con base el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos son de aplicación obligatoria. Por lo que, en tesis de principio, deben ser cumplidos por los organismos públicos concernidos.

 

6.      La regularidad jurídica de una actuación administrativa que se separa de una directriz debe determinarse a partir del conjunto del ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de las fuentes, escritas y no escritas.

 

7.      Se reitera el criterio de que mientras la norma convencional se encuentre vigente y no haya sido declarada ilegal por los tribunales ordinarios o anulada por la jurisdicción constitucional, debe ser respetada, pese a las dudas de legalidad que puedan surgir.

 

8.      Por consiguiente, no corresponde a este Órgano Consultivo, vía interpretación, desaplicar el artículo 47 de la Convención Colectiva de Correos de Costa Rica. En tanto esta norma no sea declarada ilegal por la jurisdicción ordinaria o anulada por la Sala Constitucional debe ser respetada y aplicada.

 

9.      El artículo 56, inciso d) del Código de Trabajo establece un procedimiento arbitral, a cargo de un órgano judicial, que concluye por una sentencia arbitral. La decisión arbitral es preceptiva y vinculante para las partes en conflicto. Por consiguiente, no resulta correcto sostener que el laudo se refiere a un proyecto de convención.

 

10.  No obstante, lo así resuelto se incorpora luego a la convención colectiva negociada. De esa forma la convención colectiva puede integrar tanto cláusulas laudatorias como cláusulas negociadas por las partes

 

11.  La regla en materia de eficacia de una convención colectiva es que surte efectos a partir de la homologación. No obstante, el artículo 58 del Código de Trabajo permite a las partes otorgar efecto retroactivo a la convención, siempre que sea materialmente posible.

 

12.  Por las razones expuestas, procede ratificar el dictamen C-172-2007 de 31 de mayo de 2007”.

 

De usted, muy atentamente,

 

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA

 

 

C.i: Lic. Álvaro Coghi

      Gerente General

      Correos de Costa Rica S.A.