OJ- 093-2007

14 de setiembre del 2007

Señor

Alexander Mora Mora

Presidente

Comisión de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

S.  D.  

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a sus Oficios Nos. CJ- 61-08-07, y CJ-95-08-07, de fechas 06 y 29 de agosto del 2007, respectivamente;  mediante los cuales nos comunica que la Comisión de Asuntos Jurídicos a su digno cargo, requiere del criterio técnico- jurídico de este Despacho, acerca del proyecto denominado "LEY PARA REFORMAR EL TOPE DEL PAGO DE ANUALIDADES ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 5 DE LA LEY GENERAL DE SALARIOS DE LA  ADMINISTRACIÓN   PÚBLICA, Expediente  No. 16.361.” ( SIC)

En el segundo de los Oficios citados, se nos remite un nuevo texto del  proyecto en mención, ya que lo que se pretende realmente es una única reforma al artículo 5 de la mencionada legislación, y no de la forma como inicialmente se propuso.

En esa virtud, procederemos a dar nuestra opinión al respecto, no sin antes hacer la siguiente acotación:

I.- CUESTIÓN PRELIMINAR:

Previo al análisis del nuevo texto del proyecto sometido a nuestra consideración, es importante recalcar que, de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este Despacho es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, por lo que sus dictámenes y pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio y vinculante para las instituciones públicas que consultan.

Desde esa perspectiva jurídica, resulta evidente que nuestro criterio en torno al contenido de dicho proyecto, no podría, de ninguna manera, vincular la potestad legislativa de ese Poder Público, tal y como lo consagra fundamentalmente el artículo 9 de la Constitución Política, en virtud del cual se establece con claridad,  la máxima de la separación de poderes, que constituye uno de los pilares más importantes en que se apoya nuestro Estado de Derecho. Verbigracia,  la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que: “La teoría de la separación de Poderes tradicionalmente se interpreta como la necesidad de que cada Órgano del Estado ejerza su función con independencia de los otros (…). Si bien no pueden darse interferencias o invasiones a la función asignada, necesariamente deben producirse colaboraciones entre Poderes….”

            Sin embargo, en un afán de colaboración, se analizará el proyecto de ley consultado, no sin antes enfatizar que por las razones indicadas, este pronunciamiento será una opinión jurídica carente de efectos vinculantes.

Finalmente, es importante indicar que el plazo de ocho días a que refiere usted en su Oficio para que podamos externar nuestra opinión, no es aplicable a esta Procuraduría, pues en virtud de lo establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, dicho término lo es para las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado. De modo que ha sido criterio de esta Procuraduría que el supuesto en cuestión no es aplicable en el presente asunto.  

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el mencionado proyecto de la forma como sigue:

II.-ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO:

El proyecto de reforma del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública[1] expresa:

“ Refórmase  el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, para que en adelante diga:

“De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con todos los años laborados, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma de salario base más todos los aumentos anuales de la correspondiente categoría, de toda la relación laboral.  Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General del Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de “bueno”, en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

Sobre el particular, cabe reseñar que esta Procuraduría mediante la Opinión Jurídica No. 145-99, de 03 de diciembre de 1999, tuvo la oportunidad de referirse a un proyecto similar al que  ahora nos ocupa,  en tenor del cual se pretendía ampliar el número de aumentos anuales o pasos de cada categoría de puesto existente en el Sector Público hasta en un total de cuarenta y cinco. Y en aquel momento, expusimos, en concordancia con el estudio hecho por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, la trayectoria histórica que ese numeral había sufrido desde su promulgación, en tanto se inició con un tope máximo de cinco años, ampliado posteriormente y mediante Ley No. 3671 de 14 de abril de 1966 a diez aumentos.  Luego, y a través de la Ley No. 5690 de 19 de mayo de 1975, se sumó a veinte pasos, y finalmente, después por Ley No. 6408, de 14 de marzo de 1980, se modificó el tope a treinta aumentos anuales, normativa aún vigente.

Asimismo, señalamos con base en doctrina jurisprudencial, que la intención del legislador en esa normativa fue la de incentivar siempre la experiencia acumulada por el servidor en la función pública, a través del tiempo laborado para alguna institución, entidad u órgano que integraran el concepto de Sector Público.[2]  Así, por ejemplo, mediante el Dictamen C-141-99, de 12 de julio de 1999, esta Procuraduría expresó en lo atinente:

"Desde la perspectiva expuesta, y en concordancia con la autorizada doctrina, se pone de manifiesto claramente, la intención del legislador, plasmada en la legislación de mención, cual es, la de incentivar la experiencia acumulada por el servidor en la función pública, a través del tiempo que ha logrado trabajar con el Estado.

Constituyéndose esa especial circunstancia, en un factor riguroso y previo, al "reconocimiento de la antigüedad", tantas veces citado, del cual se computa, a partir del primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Pública. Por ello, en virtud de la naturaleza de ese emolumento, valga repetir, se ha establecido en el mencionado numeral que "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público..."

(En el mismo sentido, véanse los dictámenes Números C-152-2006, de 10 de abril del 2006, 506-2006, de 22 de diciembre del 2006, y C-020-2007, de 29 de enero del 2007.)

Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en forma abundante, ha indicado que:

"...en un inicio el reconocimiento (del tiempo servido en otras instituciones públicas) se hizo para efectos de vacaciones, prestaciones legales, entendiendo por tales el preaviso y el auxilio de cesantía y luego, se reconoce la antigüedad para efectos de aumentos anuales, bienales o quinquenales, primero cuando los servicios fueran continuos y luego incluso cubriendo los de carácter discontinuo; sin embargo, la situación quedó bien definida en la ley, con la vigencia de la número 6835, cuando contempla el reconocimiento para efecto de los aumentos anuales, del tiempo servido en otras entidades del sector público...Entonces, no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones, ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber: vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones, y pensiones; así como dando el salto de la aceptación de la antigüedad continua a la admisión de la prestación de servicios con solución de continuidad..." (Lo subrayado no es del texto original)

(V. Resolución No. 269 de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 1994. Ordinario laboral de C.V.Ch .)

En similar sentido, esa Sala expresó puntualmente.

".. Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a ser una culminación de la aplicación en la Administración Pública de la teoría "del Estado PATRONO UNICO", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral.   Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro el establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo.”   (Sentencia N ° 181, de las 10:10 horas del 2 de octubre de 1991.   Además, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58 de las 14 y 30 horas del 30 de abril de 1986 y 82, de las 10 y 10 horas del 5 de julio de 1989).

(Vid. Sentencia No. 12, de 10:20 horas de 17 de enero de 1992)

En otro importante fallo del Tribunal Superior de Trabajo de Segundo Circuito del Poder Judicial, en donde se caracterizó con énfasis la naturaleza jurídica que tiene esa clase de reconocimiento de anualidades, se dijo:

" El espíritu de la ley que otorga el reconocimiento de la  antigüedad para efectos de pago de anualidades, debe entenderse como el reconocimiento a la experiencia acumulada a través de los años servidos al Estado desde el puesto que sea y el estímulo a quiénes le dedican su esfuerzo laboral; de manera que si después de pagarle las prestaciones a un funcionario, el Estado lo vuelve a contratar, es porque lo necesita y no es lógico entonces desconocer la existencia de la relación laboral anterior."

 (Vid. No. 5 de las 9:20 horas del 2 de enero de 1990)

Refiriéndose a los premios por antigüedad,  Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.” De ahí que continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”[3]

Deveali ha explicado también que: "La antigüedad en el servicio empieza a correr desde la iniciación del trabajo en la empresa. Trátase de una circunstancia de hecho, que se funda sobre el hecho del servicio, y por lo tanto prescinde de la fecha del contrato que eventualmente haya sido estipulado con anterioridad a la iniciación del servicio,...termina con la cesación de la relación de trabajo....Tal como lo hemos destacado en los párrafos anteriores, el substrato de la antigüedad lo constituye la relación de trabajo y no el contrato de trabajo.[4]

Ha sido clara la jurisprudencia de los Altos Tribunales de Trabajo, así como la propia doctrina juslaboralista, al extraer de la normativa en análisis tres supuestos fundamentales sobre los cuales se basa el derecho a percibir los aumentos anuales o pasos que establece el vigente artículo 5 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública.

En primer lugar, se ha dejado ver que con dicho reconocimiento, se incentiva la experiencia que adquiere el funcionario o servidor público al prestar los servicios en cualquier institución, ente u órgano que integra a la Administración Pública. Por ende deriva de ese concepto la antigüedad que con el paso del tiempo se va forjando  para los efectos del pago correspondiente. Y, finalmente con la puesta en vigencia del inciso d) del artículo 12 de la Ley en comentario, se fortalece la “Teoría del Estado como patrono único”, que ha sido vastamente tratada por la Sala Segunda y Sala Constitucional de la Corte Suprema en varios de sus pronunciamientos.  En todo caso no está demás reiterar lo que dentro de ese ámbito judicial se ha expresado:

“ … Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría “del Estado como patrono único” cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral….” (Véase sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 9, de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993.

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sentencia   No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990).

Como puede verse, la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de incentivar la experiencia obtenida por el empleado, servidor o servidora en cualquiera de la instituciones o entidades que conforman a la Administración Pública, de todo el tiempo laborado allí, sin distinguir el lugar donde aquél o aquella labore, o haya laborado, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo

De la forma expuesta, este Despacho sostiene que el contenido del  proyecto del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se encuentra conforme con la naturaleza que se ha concebido jurídicamente de ese rubro salarial mediante el texto legal vigente; el cual se le otorga al funcionario, servidor o empleado público, desde el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso al Sector Público hasta cumplir los treinta años de servicio. O sea, nada obstaría que en el plano jurídico se establezca el número de pasos o aumentos anuales sin límite alguno, sobre todo que es evidente que en la actualidad muchos funcionarios se mantienen por más de treinta años laborando en la Administración Pública, aunado incluso al requisito de edad que en ciertos regímenes de pensiones o Jubilaciones del Estado se establece para el disfrute de su pensión o jubilación. [5]

III.- CONCLUSIÓN:

Por todo lo expuesto, esta Procuraduría arriba a la conclusión de que el texto propuesto para reformar el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es  conforme con la naturaleza concebida jurídicamente del rubro denominado “Aumentos anuales o pasos” que prevé dicha normativa.

De Usted, con toda consideración,

Luz Marina Gutiérrez Porras                      Kattya Vega Sancho

Procuradora II                                              Abogada de Procurador

LMG/gvv