C-327-2007

18 de setiembre de 2007

Lic. Gilberth Alfaro Morales

Director Jurídico

Licda. Judith Reyes Castillo

Abogada

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimados señores:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° D. J. 3463-2007 de 27 de agosto último, mediante el cual, solicitan de la Procuraduría General de la República plantear Acción de Inconstitucionalidad contra la “Ley de Derechos y Deberes de las Personas Usuarias de los Servicios de Salud Públicos y Privados” y su Reglamento Ejecutivo, por considerar que dichas normas son contrarias a la autonomía que el artículo 73 de la Constitución Política garantiza a la Caja Costarricense de Seguro Social.

            Adicionalmente, solicitan criterio respecto de la posibilidad de desaplicar administrativamente las citadas normas, por ser abiertamente inconstitucionales.

            En orden a lo solicitado  señalan Uds. que la Junta Directiva de la CCSS, en sesión N° 8042, artículo 21, de 16 de marzo de 2006, acordó “instruir a la Dirección Jurídica para gestionar ante la Procuraduría General de la República la solicitud expresa de que plantee la respectiva Acción de Inconstitucionalidad, conforme con la facultad que le confiere a la Procuraduría el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.

            La solicitud es inadmisible, en tanto no ha sido presentada por el órgano legitimado para hacerlo.

A.-       UNA GESTIÓN PLANTEADA POR LA ASESORÍA JURÍDICA

            Mediante el oficio N° D.J. 3463-2007 de 27 de agosto último, la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social solicita, de una parte, la interposición de una Acción de Inconstitucionalidad; de otra parte, consulta si puede desaplicar las normas que se impugnarían.

            Se está, así, en presencia de gestiones que escapan a la competencia de la Dirección Jurídica. En efecto, de conformidad con el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, la facultad de consultar corresponde al jerarca administrativo. Dispone dicho numeral:

“Artículo 4º.-

Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

            Por jerarca administrativo ha entendido la Procuraduría el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta (entre otros, dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005).

            En el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, el jerarca supremo es la Junta Directiva, en tanto que el jerarca unipersonal es el Presidente Ejecutivo. Son estos funcionarios o, en su caso, el Gerente los habilitados para consultar a la Procuraduría.

En orden a esta solicitud, si bien la Junta tomó la decisión de delegar en la Asesoría Jurídica la gestión sobre una Acción de Inconstitucionalidad (a lo cual nos referiremos más adelante), el acuerdo remitido no hace alusión a la posibilidad de desaplicar en vía administrativa las normas que se cuestiona en la consulta.

No obstante lo cual, la Dirección Jurídica “considera necesario solicitar el criterio de esa Procuraduría General de la República, con respecto a (sic) la posibilidad de desaplicar administrativamente las normas antes señaladas por ser abiertamente inconstitucionales…”. Es decir, es la propia Dirección Jurídica la que valora que es necesario consultar en los términos que lo hace.

Ha sido reiterado el criterio de este Órgano Consultivo en el sentido de que de la Asesoría Jurídica se requiere, para los efectos del numeral 4 de nuestra Ley Orgánica, un criterio jurídico que analice la situación que se somete a la Procuraduría, exponiendo la tesis jurídica que considera es la correcta en relación con la competencia, organización o funcionamiento del organismo al cual asesora. De la Asesoría Jurídica se espera que ilustre y oriente a la autoridad administrativa sobre el alcance de su competencia y la correcta interpretación de una norma jurídica. No se espera que se comporte como una autoridad administrativa. Y esta es la posición que adopta cuando procede a consultar el criterio de la Procuraduría General, como sucede en este caso. La solicitud de emitir criterio en relación con la posibilidad de desaplicar administrativamente una norma jurídica, escapa a la esfera de la Dirección Jurídica y obliga a su rechazo por falta de requisitos de admisibilidad (cfrs. Dictámenes C-282-2007 de 21 de agosto de 2007, C-284-2007 de 21 de agosto de 2007,  C-239-2007 de 18 de julio de 2007, C-224-2007 de 5 de julio de 2007, C-202-2007 de 21 de junio de 2007, C-135-2007 de 2 de mayo de 2007, C-0-61-2007 de 27 de febrero de 2007, C-362-2006 de 11 de setiembre de 2006, C-288-2006 de 18 de julio de 2006, C-247-2006 de 15 de junio de 2006, para citar los más recientes sobre este tema).

            En términos de la distinción entre jerarca y asesor jurídico, indicamos en dictamen N° C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002:

“No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente.  Ello por un doble orden de razones:   por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica.   En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución.  Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.”    

Criterio reiterado, entre otros en el pronunciamiento C-166-2005 de 5 de mayo del 2005.

            En consecuencia, la formulación de una consulta por la asesoría jurídica en forma directa o por delegación del jerarca incumple el requisito de admisibilidad previsto en el artículo 4 de nuestra Ley  Orgánica, relativo a que la consulta debe ser interpuesta por el jerarca del órgano o entidad pública, o en lo que corresponda, por el auditor legal respectivo. La delegación de la facultad de consultar es improcedente:

“1.  Queda claramente indicado, en la anterior transcripción, la improcedencia de que el órgano legitimado para formular la consulta delegue tal atribución en la asesoría jurídica correspondiente.  Las razones en que se apoya tal afirmación no han variado en virtud de modificación legal o vía interpretación de este Órgano, siendo entonces necesario reiterar que la formulación de la inquietud de orden jurídico que se eleva a nuestro conocimiento debe ser un acto adoptado por el jerarca del órgano o institución que acude a la obtención de nuestro criterio jurídico.    En el caso que nos ocupa, queda plenamente evidenciado que el Concejo Municipal de Orotina trasladó esa competencia a su persona, de donde se configura el primer motivo de inadmisibilidad “. (C-138-2005 del 20 de abril del 2005).

            Consecuentemente, la Procuraduría está imposibilitada para pronunciarse sobre lo consultado. Tómese nota, además, que dicha consulta resulta incongruente con  la solicitud de interponer una Acción de Inconstitucionalidad. En efecto, esta presupone un control concentrado de constitucionalidad, cuyo ejercicio puede determinar la desaplicación de una disposición. Aspecto que es diferente a la interpretación conforme a la Constitución a que nos referimos en el dictamen N. C-187-2007 de 11 de junio de 2007, citado en la consulta.

B.-       LA FACULTAD DE ACCIONAR EN FORMA DIRECTA

            La Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social ha delegado en su Dirección Jurídica el presentar una solicitud para plantear Acción de Inconstitucionalidad.

            Ante ello se impone señalar lo siguiente.

            En primer término, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional otorga una facultad a la Procuraduría General de la República, facultad que está en función de la competencia que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República otorga a este Órgano Consultivo. La propia Sala Constitucional, al analizar la legitimidad de una acción interpuesta en esas condiciones,  ha señalado que la interposición de una Acción en forma directa presupone que el órgano de que se trate  “esté desenvolviéndose en el ejercicio de las competencias que le son propias y sólo en esa medida, cada uno de ellos dispondría de la legitimación necesaria para presentar una acción." (Sentencia n.º 7730-2000, de las 14:47 horas del 30 de agosto del 2000).

            En ese sentido, esa facultad no puede ser empleada para desconocer la distribución de competencias y las reglas sobre legitimación establecidas por el ordenamiento. Al respecto, no puede dejarse de lado que la Caja Costarricense de Seguro Social tiene personalidad jurídica propia y en defensa de sus propios derechos e intereses, puede ejercer las acciones judiciales y administrativas que considere convenientes y necesarias. El ejercicio de esas acciones puede operar como un "caso previo pendiente de resolución", que le  abra el camino para incoar una Acción de Inconstitucionalidad si considera que una norma jurídica lesiona su autonomía. Defensa de la autonomía de la CCSS que no compete a esa Procuraduría en la vía señalada.

En segundo término, esa facultad de accionar directamente permite a la Procuraduría valorar la procedencia de acceder al Contralor de Constitucionalidad. En ese sentido, corresponde a la Procuraduría determinar si procede incoar la Acción de Inconstitucionalidad. Una valoración que está cubierta por la independencia de criterio y funcional  que la Ley Orgánica de la Procuraduría General garantiza (Cf. dictamen C-014-98 de 21 de enero de 1998).

Lo anterior significa que la Procuraduría General no está vinculada por ninguna solicitud de interposición de acción de ningún ente u organismo público o privado. Ante una gestión que se le presente, la Procuraduría aprecia si los motivos de inconstitucionalidad que se alegan son procedentes o no. Además, en ejercicio de su competencia, la Procuraduría ha fijado requisitos a fin de mantener la unidad de aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico. Así, en tratándose de la solicitud de un órgano de la Administración Central, se requiere que el asunto sea conocido en el Consejo de Gobierno, el cual debe aprobar la solicitud que se plantee. La solicitud de interponer la Acción debe implicar una voluntad gubernamental dirigida a que, por medio del accionar de la Procuraduría, se obtenga una declaratoria de inconstitucionalidad de una norma o acto. Es de advertir, sin embargo, que la solicitud del Consejo de Gobierno tampoco vincula a la Procuraduría. Este Órgano puede rechazar la solicitud que se plantee, en caso de que estime que los posibles fundamentos de la acción carecen de seriedad y son improcedentes.

En el presente caso, la gestión corresponde a una Administración Descentralizada.  Empero, nota la Procuraduría que la solicitud no proviene de una autoridad administrativa.

            Si la Procuraduría ha exigido de la Administración Central que el asunto sea objeto de deliberación y decisión en el Consejo de Gobierno, no puede aceptar que una solicitud para incoar la Acción de Inconstitucionalidad sea presentada por quien no es competente para gestionar ante ella. Nótese que la gestión involucra la competencia de un órgano del Poder Ejecutivo y ese órgano en sí mismo considerado no podría solicitar la interposición de una Acción de Inconstitucionalidad. Si ello es así, debe mantenerse el mismo paralelismo respecto de la Administración Descentralizada.

Por otra parte, nota la Procuraduría que si bien la Junta Directiva de la Caja conoció del criterio de la Asesoría Jurídica y decidió encargarle la gestión ante la Procuraduría, lo cierto es que esa decisión se tomó el 16 de marzo de 2006. Sea, ha transcurrido casi año y medio entre lo acordado y la presentación de la gestión. Lapso en el cual ha habido también un cambio de Gobierno, que ha provocado cambios en la dirección de la CCSS. Asimismo, durante ese lapso la Procuraduría ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la Ley N. 8042 mediante el dictamen N° C-146-2007 de 10 de mayo de 2007 y sobre el poder de policía en el dictamen N° C-130-2006 de 30 de marzo de 2006.

            En consecuencia, estima la Procuraduría que es conveniente que este tema sea nuevamente sometido a conocimiento y decisión de la Junta Directiva, a efecto de que con más elementos de juicio valore la procedencia de incoar los procedimientos previstos en el ordenamiento para acudir ante el Contralor de Constitucionalidad.

CONCLUSIÓN:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.                  La solicitud que nos ocupa resulta inadmisible por haber sido presentada por un órgano carente de legitimación. Por lo que la Procuraduría está imposibilitada para pronunciarse sobre lo consultado.

2.                  En caso de que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social tenga dudas sobre la constitucionalidad de la “Ley de Derechos y Deberes de las personas usuarias de los servicios de salud, públicos y privados” y que esas dudas estén referidas a su régimen de autonomía, lo procedente es que incoe las acciones legales que, en su criterio, procedan.

            De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc