OJ-101-2007

3 de octubre de 2007

 

 

Licenciada

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a.i. de la Comisión Permanente

Ordinaria de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CG-442-07 del 25 de setiembre del 2007, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el  proyecto de ley denominado “Creación del cantón La Península de la Provincia de Guanacaste”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.672.

 

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).

 

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO.

 

Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa y así se desprende de su articulado, se busca crear el cantón de La Península en la Provincia de Guanacaste. La idea del proponente del proyecto de ley es unificar en este cantón de la Provincia de Guanacaste “(…) los distritos e islas del golfo, ya que son muchas décadas que los pobladores de los distritos de Cóbano, Lepanto, Paquera, Chira y demás islas del golfo de Nicoya, han deseado su independencia administrativa”.

 

Las razones jurídicas que invoca el diputado proponente de la iniciativa son las siguientes:

 

“1.- Como claramente se vislumbra, en cada una de las constituciones analizadas existió el espíritu de realizar la delimitación de las provincias y existía claridad en que era competencia del Poder Legislativo únicamente, lo que nos lleva a la conclusión de que ha existido una omisión de un mandato constitucional y vital para la efectiva administración de este país.

 

2.-   Existe una interpretación errónea hasta nuestros días del Decreto Ejecutivo 20, de 18 de octubre de 1915, que reza:  “decreto Ejecutivo N.º 20:  ALFREDO GONZALEZ Presidente Constitucional de la República de Costa Rica, de conformidad con el artículo 13 del decreto número 57 de 7 de julio de 1909 y demás leyes que adelante se citan, DECRETA:  La siguiente división territorial para efectos administrativos...”.  El Decreto Ejecutivo que se invoca corresponde en realidad a la Ley N.º 56 de 7 de junio de 1909 ya comentada anteriormente.  Y la expresión de “demás leyes que adelante se citan” se refiere fundamentalmente a la Ley N.º 20 de 24 de julio de 1867 denominada “Ordenanzas Municipales”.

 

Se puede apreciar claramente que el Poder Ejecutivo tenía conocimiento de la Ley N.º 56 que servía de cimiento a la utilización de su competencia inscrita en el artículo 2 inciso 27) de la Carta de 1871.  Ello explica que al inicio se advierte que se trata de una división territorial “para efectos administrativos”.

 

El decreto ejecutivo se dicta en la primera década del siglo XX cuando las vías de comunicación terrestre no se habían desarrollado en ciertas regiones del país y el comercio se realizaba por vía marítima, lo que obligó al Poder Ejecutivo a reagrupar poblaciones distantes para efectos de centralizar en algún grado la prestación de servicios públicos.

 

Posteriormente, en la Ley de división territorial, N.º 4366, de 19 de agosto de 1969, se establece una cláusula derogatoria expresa en los siguientes términos:  “Derógase la Ley N.º 56 de 4 de junio de 1909” (en realidad se refería a la Ley N.º 56 de 7 de junio de 1909).  La abrogación de esta Ley tendrá en el presente caso, una importancia especial.  El Decreto Ejecutivo N.º 20, de 18 de octubre de 1909, que se impugna tenía toda su validez en la Ley N.º 56, de 7 de junio de 1909, que completaba al establecer una división territorial “para efectos administrativos”.  Consecuentemente, al derogarse la totalidad de la Ley que le servía de fundamento, por derivación quedó también abrogado.  Debe tomarse en consideración, además, que este Decreto Ejecutivo N.º 20 se fundaba igualmente en los artículos 7 y 8 de la Ley N.º 20, de 24 de julio de 1867 (Ordenanzas Municipales).  Pero el artículo 189 de la Ley N.º 4574, de 4 de mayo de 1970, (Código Municipal) dispuso derogar las Ordenanzas Municipales, excepto en las secciones sétima y octava; los artículos 7 y 8 indicados se encuentran en la sección I que fue derogada completamente.

 

Por tanto, las cláusulas derogatorias de las Leyes N.º 4366 y N.º 4574, produjeron por derivación la abrogación del Decreto Ejecutivo N.º 20, de 18 de octubre de 1915; y no se puede ignorar que un decreto es una norma subordinada enteramente a la fuente legal de la cual obtiene su legitimidad. La desaparición de la Ley N.º 56, de 7 de junio de 1909, produjo la caducidad del Decreto Ejecutivo N.º 20, de 18 de octubre de 1915.

 

En consecuencia, los límites de la provincia de Guanacaste políticamente no se han alterado y, como quedó suficientemente demostrado, la variación de los límites de las provincias de Costa Rica es una función política ejercida por la Asamblea Legislativa y no una función administrativa a cargo del Poder Ejecutivo”.

 

Según el artículo primero del proyecto de ley el cantón La Península de la Provincia de Guanacaste estaría formado por los territorios insulares del golfo de Nicoya: Venado, Bejuco, Caballo, Jesucita, Pan de Azúcar, Pájaros, San Lucas, Tortuga, Tolinga, Comercio, Panteón, Nancital, Gitana, Guayabos, Cedros, Alcatráz, Negritos e islotes, además de los siguientes distritos administrativos y poblados:

 

Distrito de Cóbano:

 

Poblados:  Abuela, Arío, Bajos de Aríos, Bajos de Fernández, Bello Horizonte, Betel, Cabuya, Canaán, Cañada, Caño Seco Abajo, Caño Seco Arriba, Caño Seco Enmedio, Carmen, Cedro, Cerital, Cerro Buenavista, Cocal, Cocalito, Delicias, Malpaís, Montezuma, Muelle, Pachanga, Pavón, Pénjamo, Piedra Amarilla, Pita, río Enmedio, río Frío, río Negro, San Antonio, San Isidro, San Jorge, San Ramón, Santa Clemencia, Santa Fe, Santa Teresa, Santiago, Tacotales, Tambor, Villalta.

 

Distrito de Lepanto:

 

Poblados:  Alto Fresca, Bajo Mora, Balsa, Balso, Bijagua, Brisas, Cabo Blanco, Camaronal, Cantil, Cañablanca, cerro Frío, cerro Indio, cerro Pando, Corozal, Coto, Cuajiniquil, Chanchos, Chiqueros, Dominica, El Mora, Encanto, Fresca, Gloria, Golfo, Guabo, Guadalupe, Ilusión, isla Venado, Jicaral, Juan de León, Milpa, Montaña Grande, Níspero, Nubes, Once Estrellas, Piedades, Pilas de Canjel, Punta de Cera, río Seco, Sahíno, San Blas, San Miguel, San Miguel de Río Blanco, San Pedro, San Rafael, San Ramón de Río Blanco, Santa Rosa, Tigra, Tres Ríos, Tronconal, Unión, Vainilla.

 

Distrito de Paquera:

 

Poblados:  Ángeles, Astro Blanco, Bajo Negro, cabeceras de Río Seco, Campiñas, cerro Brujo, Concepción, Curú, Dulce Nombre, Espaveles, Esperanza, Flor, Gigante, Guaria, Higueronal, isla Cedros, isla Jesucita, Leona, Mango, Naranjo, Pánica, Paraíso, Playa Blanca, Playa Cuchillo, Pochote, Punta del Río, Quebrada Bonita, río Grande, río Guarial, río Seco, Rivas, San Fernando, San Luis, San Pedro, San Rafael, San Vicente, Santa Cecilia, Santa Lucía, Santa Rosa, Sonzapote, Tronco Negro, Valle Azul, Vueltas.

 

Distrito de Chira:

 

Poblados: Bocana, Lagartero, Montero, Pilas, Pochote, Puerto Coloradito, Puerto Mauricio, Puerto Palito.

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

 

El proyecto de ley es inconstitucional, presenta problemas de fondo y de procedimiento e, incluso, no se le puede dar trámite como tal por las razones que pasamos a explicar.  Señala el numeral 168 constitucional lo siguiente:

 

“Artículo 168.- Para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La Ley podrá establecer distribuciones especiales.

 

La Asamblea Legislativa podrá decretar, observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración…”.

 

Por su parte, la Ley n.° 4366 de 19 de agosto de 1969, Ley sobre División Territorial Administrativa, indica que solo por ley se puede alterar los límites de las provincias (artículo 5). Además, se señala que, en el caso de que hubiere disconformidad en las líneas pretendidas por las provincias confinantes, el Ministerio de Gobernación debe someter el problema a estudio del Instituto Geográfico Nacional. El informe pasa al conocimiento de la Comisión Nacional de División Territorial y, con base en lo decidido por esta, el ministro presenta una exposición a la Asamblea Legislativa y un proyecto de ley, en el que propone las líneas que, a juicio del Ejecutivo, fueran las más convenientes.  La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados del caso, es la llamada a señalar, definitivamente, la línea divisoria de las provincias (artículo 6).

 

Además, la Sala Constitucional, en la opinión consultiva que se encuentra en la resolución número 2009-95, referida al tema de la división territorial administrativa, señaló que la ley que regula esta materia también obliga a la Asamblea Legislativa a observarla cuando está ejerciendo sus atribuciones constitucionales.

 

“ A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en o haya (sic) de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad”.

 

Lo anterior significa, que la Asamblea Legislativa, y con mucha razón el Poder Ejecutivo, a la hora de ejercer sus potestades constitucionales y legales deben ceñirse, rigurosamente, a los procedimientos, requisitos y trámites que  se han impuesto a sí mismos  para ejercer  esas competencias.

 

En el caso que nos ocupa, al estarse modificando los límites entre las provincias de Guanacaste y Puntarenas, donde esta última pierde una parte de su territorio y lo gana la primera, se debe tomar en cuenta la jurisprudencia que ha sentado la Sala Constitucional sobre el tema y observar, además de los numerales ya citados, el 9, 10 y 13 de la Ley n.° 4366.

 

El segundo problema de constitucionalidad que tiene la iniciativa, es que la Sala Constitucional, como intérprete supremo del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) cuando, en el voto n.° 4091-94, precisó los alcances del numeral 168 constitucional, indicó que la modificación de los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguir, por analogía, el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, en vista de que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de la provincia que soporta el desmembramiento. Al respecto, manifestó lo siguiente:

 

“De manera que lo procedente sería, que se inicie por la Asamblea Legislativa un procedimiento de revisión del tema sobre la base de un plebiscito en las poblaciones involucradas -el cual habría de ser, ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones conforme a la Constitución-, en tanto no es posible resolver definitivamente la controversia desde puntos de vista rigurosamente jurídicos. Sobre este extremo, la Sala interpreta que, para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que serían traspasados. Después de todo esa voluntad popular es el origen histórico del traspaso de los antiguos Partidos de Nicoya y Guanacaste, de Nicaragua a Costa Rica; máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de determinar la competencia de entidades de carácter territorial, como tales llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de personas, -los munícipes- haya que reconocerles ciertos poderes de autonormación originarios, aunque nunca en sentido de una verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico nacional. De manera que cuando las leyes adoptan la posibilidad de una consulta popular, que permitiría en este caso resolver el destino definitivo de esos territorios, sólo se estaría empleando un instrumento técnico de la más pura inspiración democrática. Todo esto, pues, debe residenciarse en la Asamblea Legislativa, donde corresponde”. (Las negritas no corresponden al original).

 

Estamos, pues, ante un vicio de inconstitucionalidad de procedimiento que impide conocer el proyecto de ley por el procedimiento de la ley ordinaria, ya que debe ser tramitado por el procedimiento de una reforma parcial a la Carta Fundamental.

 

Por último, pese al esfuerzo que hace el proponente por demostrar que los citados territorios son parte de la Provincia de Guanacaste, lo cierto del caso es que la Sala Constitucional, en voto n.° 4091-94, sostiene que dichos territorios pertenecen administrativamente a la Provincia de Puntarenas, al indicar lo siguiente:

 

“XXV.- Ya en este siglo, la Ley de Organización Territorial Municipal, #56 de 1909, no definió los límites de las provincias sino que fue, como sus antecesoras, de carácter meramente procedimental. En ella, se dividió el territorio para ‘efectos de administración Pública’, lo que no tiene efecto constitucional alguno respecto de la jerarquía de las leyes entre sí. Pero esta ley reconoció que no todos los límites de las provincias estaban ya acordados y por ello estableció un procedimiento especial para resolver las divergencias, que debió haber culminado ‘antes del 21 de julio de 1911’ (arts. 4 y 5. 5); lo mismo contempló la nueva Ley Sobre la División Territorial Administrativa, #4366 de 19 de agosto de 1969 (arts. 5 a 7). Fue la ley de 1909, en la que se basó el Presidente Alfredo González Flores para dictar el Decreto cuestionado en cuanto a la materia territorial respecta, pues, en lo de su competencia, actuó interpretando bien o mal la delegación otorgada por el Congreso, mediante la Ley #60 de 14 de agosto de 1914, con el objeto de que dispusiera lo necesario para hacer frente a los efectos de la Primera Guerra Mundial. No tuvo por objeto su actuación aquí, la desmembración del área de una Provincia con el ánimo de aumentar la de otra, como se pretende, sino sencillamente declarar lo que el Presidente entendió que ya había operado y constituir los territorios o barrios de Lepanto y Paquera en Distritos del Cantón Central de Puntarenas, del cual formaban parte desde muchas décadas atrás, al menos para efectos de su administración. La anterior argumentación no permite demostrar que hubieren sido declarados de alguna manera como parte del Cantón de Nicoya; por el contrario, a los folio 223 a 228 constan copias del libro Compendio Geográfico y Estadístico editado en 1894, que describen todos los barrios del Cantón de Nicoya y los del cantón Central de Puntarenas, y conforme al cual esas poblaciones de la Península de Nicoya, son descritas no como parte de Nicoya, sino de Puntarenas. El Presidente González, pues, se limitó a reorganizar esos barrios en distritos, todos dentro de la misma provincia.

XXVI.- Aun cuando el Decreto #20 de 18 de octubre de 1915 fue dictado con posterioridad a la ley de delegación, de todos modos se basó en la consideración de que la situación jurídica de la península estaba ya consolidada. A mayor abundamiento la ley #232 de 10 de agosto de 1940, al crear la Alcaldía Tercera de la Corte Suprema de Justicia, dispuso que ésta operaría en el distrito cuarto, Lepanto, del Cantón Central de Puntarenas, con lo cual reafirmó la situación jurídica (Ver folio 615). Es así, como por ejemplo, cuando por ley se fijaron los límites de los distritos del Cantón de Nandayure, se dispuso, sin hacerse cuestión de la territorialidad de las poblaciones en disputa:

‘Artículo 2.- El cantón de Nandayure tendrá como límites generales, los siguientes: al Norte....

Al Sur: El océano Pacífico y el resto de la sección meridional de la Península de Nicoya.

Al Este: La sección meridional de la península de Nicoya (territorios de Lepanto y Paquera). Al Oeste...’(Ley de Creación del Cantón de Nandayure, #2826 de 1962, art. 2)

XXVII.- La Sala tiende por demostrado que la repoblación del área hoy ocupada por los distritos de Cóbano, Paquera y Lepanto, se produjo paulatinamente, y que, para todos los efectos, administrativos, judiciales, electorales, aduaneros, etc. no existió una clara delimitación territorial de las provincias o comarcas, sino que de manera difusa, se fueron estableciendo derroteros que a grandes rasgos marcaban cada circunscripción territorial, así como que el extremo final de la Península de Nicoya fue administrado desde Puntarenas, por lo menos desde que, en 1840, se reabrió el puerto y se fomentó la repoblación de la zona mediante el recurso de admitir la apropiación de baldíos cultivados o aprovechados de cualquier manera.

XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política. Esto obliga a considerar fundamentales para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal, reglamentario o meramente administrativos que, a lo largo de los años han organizado los territorios en cuestión, desde la perspectiva de la división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica; con la advertencia, además de que físicamente esos territorios pertenecen a la Península de Nicoya de la Provincia de Guanacaste, pero hoy administrativamente a la Provincia de Puntarenas, sin que con esto se entre a calificar si deben ser parte de una o continuar en la otra provincia. En cuanto al tiempo transcurrido desde la colonia, no siempre han sido los mismos los principios de reserva constitucional, legal o reglamentaria en esta materia, de manera que, para resolver el caso conforme a ellos sería necesario comenzar por ubicar el problema planteado, en relación con 3 cuestiones diversas, relativas a la validez o invalidez de las normas impugnadas; 1) A la luz de las respectivas Constituciones vigentes cuando se promulgaron, por razones de procedimiento o formales; 2) a la luz de las diversas constituciones bajo las que han regido esas mismas normas, por razones de fondo o de contendido; y 3) las mismas normas, analizadas a la luz de la Constitución de 1949” (Las negritas no corresponden al original).

 

Así las cosas, este es otro vicio de inconstitucionalidad, por el fondo, que presenta el proyecto de ley.

 

II.-       CONCLUSIÓN.

 

El proyecto de ley presenta vicios de inconstitucionalidad de fondo y  de procedimiento.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/mvc