C-345-2007

27 de setiembre de 2007

 

MSc. Alfonso Pérez Gómez

Alcalde

Municipalidad de Turrialba

 

Estimado señor Alcalde:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AM-137-2007, de fecha 22 de marzo del año en curso.   Previo a pronunciarnos sobre lo solicitado, sírvase aceptar las disculpas pertinentes ante la tardanza en la contestación, motivada en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.                   Planteamiento de la consulta.

 

Refiere, en su oficio, la situación de empresas concesionarias de una ruta de transporte de personas en la modalidad de autobuses, que cobran a los usuarios del servicio un monto de dinero por la utilización de los servicios sanitarios que se ubican en las terminales.   Sobre ese particular, manifiesta:

 

“Así, en cada una de las paradas de autobuses y en forma directa cobran a los usuarios del servicio de autobuses, por el hecho de utilizar los servicios públicos sanitarios de las paradas de autobuses.  Estas Empresas de Transporte realizan el cobro en forma individualizada, a cada uno de los usuarios del Transporte de autobuses, aparte de que los usuarios del servicio, cancelan el tiquete de autobús correspondiente.

Por lo anterior, pregunto:  ¿Es legal el cobro de dineros, que realizan las empresas de Transportes, a cada uno de los usuarios del servicio de autobuses, por el uso de los servicios sanitarios que están obligatoriamente ubicadas en cada de (sic) de las paradas de autobuses?”

 

Se adjunta el criterio de la asesoría legal, contenido en el oficio DL 043-2007, de fecha 21 de marzo del 2007.

 

II.                Normativa aplicable y antecedentes.

 

En primer término, consideramos oportuno hacer una precisión de la consulta, dada su redacción.   Estima la Procuraduría que nuestro ejercicio interpretativo debe centrarse en el caso de las terminales de los buses que explotan una concesión de transporte público.   Ello porque no resulta conforme a un criterio de razonabilidad y lógica (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) el suponer que, en cada una de las paradas señaladas para la operación de la ruta, deba contarse con servicios sanitarios.

 

En segundo término, estimamos que el cobro a que se alude tiene un precio diferente y exclusivo, y que, por ende, no forma parte de la tarifa que se ha aprobado para la ruta que interese.   Esto en tanto la fijación de esa tarifa no podría comprender, en nuestro criterio, la inclusión de ese servicio adicional (relación de los artículos 3 inciso b), 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Autoridad de Servicios Públicos, Ley N° 7395 de 9 de agosto de 1996).  Pese a que podría interpretarse de otra manera luego de la lectura de su consulta, estimamos que priva la intención de conocer nuestro criterio específicamente por aquellos casos en que se da un efectivo uso del servicio sanitario, lo cual requiere de la contraprestación de una suma de dinero.  Esa suma no se cobraría, indiscriminadamente a todos los pasajeros, como parte de la tarifa fijada para la ruta de autobuses.

 

Entonces, nuestro criterio debe tratar de dilucidar si existe una obligación de contar con servicios sanitarios en las estaciones o terminales de los buses que prestan el servicio público de transporte colectivo de personas.  Luego, si tales servicios deben ser facilitados a los usuarios de la terminal de manera gratuita.   Ello nos obliga a revisar la legislación atinente a este servicio público.

 

La Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, Ley No. 3503 del 10 de mayo de 1965, contiene las disposiciones básicas para la prestación del servicio público de transporte colectivo de personas.  Revisado dicho texto, no encontramos norma alguna que obligue a los operadores de las concesiones a que, en sus terminales, se provean servicios sanitarios de modo gratuito a los usuarios (ver, artículos 16 y 17).  Sin embargo, en punto a las terminales, sí se detecta una norma que encomienda a las municipalidades del país la construcción de este tipo de establecimientos, aunque no se precisa nada sobre el tema que nos ocupa:

 

“Artículo 9.- Declarase de interés público el establecimiento por parte de las municipalidades, de estaciones que sirvan de terminales a las rutas de transporte de personas. Las municipalidades acondicionarán los terrenos y locales apropiados y atenderán la administración y explotación de dichas estaciones conforme a las tarifas que autorice la Contraloría General de la República, previa consulta con el Ministerio de Transportes.”

 

            Esta Procuraduría ha indicado que la recta interpretación de este artículo no puede llevarnos a la conclusión de que, únicamente, pueden existir terminales públicas, en razón de la titularidad del inmueble donde se construyen:

 

“… el hecho de que la Municipalidad desarrolle la infraestructura para que se de un mejor ordenamiento vial del cantón no implica que dicho edificio sea el único que pueda servir para los propósitos de las líneas o empresas de transporte.  En el caso que nos ocupa, es evidente que una empresa que originalmente desarrollaba la actividad de venta de tiquetes en los locales comerciales que se construyeron en la terminal decidió construir su propia terminal y trasladar sus operaciones a ella.  No hay norma expresa que impida esa decisión comercial (que, por demás, si existiera presentaría serios cuestionamientos en punto a su constitucionalidad, pues limitaría irrazonablemente una libertad como la de comercio –artículo 46 de la Constitución Política).”  (Dictamen C-118-2007 del 17 de abril del 2007) 

 

            Esto nos llevaría a una primera distinción importante, cual es si la terminal es pública o privada, en razón, insistimos, de la titularidad del inmueble en donde se asienta, así como de la procedencia de la inversión realizada en su construcción.   Más adelante volveremos sobre esta distinción.

 

            En lo que atañe a la Ley General de Salud (Ley N° 5395 del 30 de octubre de 1973), encontramos la siguiente mención de las terminales de buses:

 

“ARTICULO 301.- Se entiende por establecimiento industrial, para los efectos de la presente ley y su reglamentación, todo lugar descubierto o cubierto destinado a la transformación, manipulación o utilización de productos naturales, o a la elaboración, manipulación, transformación o utilización de productos artificiales mediante tratamiento físico, químico o biológico, manualmente o por medio de máquinas o instrumentos. Quedan incluidos en tal consideración para los mismos efectos antes aludidos, los sitios destinados a recibir o almacenar los artefactos, instrumentos o utensilios, materiales y materias primas que se emplearán en las tareas o faenas y todos los anexos de la fábrica o taller. Igualmente se considerarán como tales las estaciones y terminales de transporte.”

 

No encontramos disposición adicional, en esta Ley, que prescriba condiciones sanitarias específicas de los establecimientos industriales.  Sí es oportuno indicar que, en el Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos Sanitarios de Funcionamiento del Ministerio de Salud (Decreto Ejecutivo N° 33240-S de 30 de junio del 2006), se determina que las terminales de buses deben contar con un permiso sanitario de este tipo, siendo clasificada tal actividad como de riesgo sanitario y ambiental “B”, que comprende:  “Establecimientos o actividades de riesgo moderado: aquellas actividades o establecimientos que por sus características representan un peligro potencial moderado para la salud de las personas o el ambiente; ya sea por su naturaleza, materias primas, productos intermedios o finales, almacenamiento, maquinaria, equipos y sistemas empleados en sus faenas, así como por sus procesos, desechos o número de trabajadores, de animales o por áreas de extensión o cobertura.”  (ver artículo 5 y Grupo 6303 contenido en el Anexo 1)

 

            En punto a los requisitos constructivos de las terminales que aquí se analizan, es importante citar el Reglamento de Construcciones, emitido por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Vivienda y Urbanismo (de fecha 10 de noviembre de 1982).   Así, es dable recordar la finalidad que persigue dicho acto administrativo:

 

“Artículo I.1.—Objeto, del Reglamento. El presente Reglamento tiene por objeto fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y cuales­quiera otras obras, en lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, ingeniería eléctrica, ingeniería mecánica e ingeniería sanitaria, con el objeto de fomentar asegurar y proteger en la mejor forma la salud, economía, comodidad y bienestar común, mediante requisitos que garanticen en los edificios y en otras obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.

En particular este Reglamento fija:

— Los conceptos básicos y requisitos mínimos en la planificación de las obras citadas.

— Los conceptos básicos y requisitos mínimos en el diseño eléctrico, mecánico y sanitario.

— Las normas de calidad que deben aplicarse a los materiales.

— Las normas fundamentales de construcción a que deben ceñirse todas las obras civiles.

— Las normas de construcción de las obras provisionales, que se requieren durante el proceso.

— Las normas para las obras de reparación, alteración y demolición.”

 

“CAPITULO XVII

EDIFICIOS Y LOTES PARA ESTACIONAMIENTO

 

Artículo XVII.l.—Definición

Para los efectos de este Reglamento se entenderá como estacionamiento, ya sea en edificios o lotes, aquellos lugares públicos o privados, destinados a guardas vehículos incluyendo terminales de buses y garajes para taxis.

Se excluyen los garajes privados de las viviendas.

 

Artículo XVII. 2.—  (…)

 

Artículo XVII.17.---Servicios sanitarios.

Los estacionamientos públicos tendrán servicios sanitarios, precedidos por un vestíbulo, independientes para hombres y mujeres, a razón de: un mingitorio[1], un inodoro y un lavabo respectivamente.

 

Artículo XVII. 18.— (…)”

 

Con vista en la normativa recién indicada, podemos afirmar que es un requisito constructivo y sanitario el que se prevea, en la construcción o habilitación de un local como “estacionamiento”, que el mismo cuente con servicios sanitarios.  Sin embargo, el punto específico en cuanto a la gratuidad para su uso, por parte de las personas que acuden a la terminal, tampoco se resuelve en la citada normativa.

 

La duda en cuanto a si tal gratuidad debe suponerse en todos los casos en que estemos en presencia de una terminal donde opera una concesión de servicio público de transporte remunerado de personas mediante el sistema de buses, bien podría verse –en caso de que se esté cobrando una suma de dinero por su uso- como una restricción a un derecho fundamental (el de la salud, por vía de una limitación).   Para superar esta posible vía de análisis, cabe acudir a criterios emanados de la Sala Constitucional, que ha tratado específicamente el punto.   Obsérvese que, en un primer momento, el Alto Tribunal se decanta por distinguir entre la necesaria observancia de la prescripción atinente a la existencia de los servicios sanitarios, pero no estima lesivo del derecho fundamental el que se cobre una suma razonable por su utilización:

 

“2.- En cuanto al cobro por el uso de los servicios sanitarios, tanto en el Mercado Central de Ciudad Quesada como en otros lugares públicos, la Ley General de Salud, en los numerales 287, 322, 325 establece que los dueños de establecimientos públicos deben garantizar a las personas, condiciones sanitarias adecuadas y un sistema de disposición de excretas y de aguas negras y servidas aprobadas por el Ministerio de Salud. El Reglamento Sanitario de Construcciones establece el número de servicios sanitarios que deben existir en los inmuebles, dependiendo del tamaño de las construcciones. Este tribunal considera que el establecimiento de baterías de servicios sanitarios para hombres y mujeres en los lugares públicos, constituye una obligación del dueño del inmueble y por lo tanto la no existencia de los mismos contraviene las normas jurídicas referentes a la materia. En cuanto al cobro que se realiza a los usuarios por el uso de los servicios sanitarios, este tribunal considera que dicho cobro constituye una tasa razonable, con el fin de obtener recursos y poder dar mantenimiento a los servicios sanitarios de manera que estos se mantengan en condiciones sanitarias aceptables.”  (Sala Constitucional, Resolución 2380-1999 de las quince horas con cuarenta y dos minutos del veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve.)

 

Posteriormente a esta criterio, encontramos una serie de resoluciones que remiten a los recurrentes, vía amparo, a plantear sus quejas directamente en la vía administrativa, considerando, en consecuencia, que el asunto no lesiona ninguna garantía fundamental de los usuarios:

 

“Único.- Si el recurrente no está de acuerdo con que en las terminales del servicio de autobús de Transtusa en Turrialba, Cartago y San José se cobre por el uso del servicio sanitario, ello es una queja que debe presentar ante las autoridades competentes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ante el Ministerio de Salud o, incluso, ante la Defensoría de los Habitantes de la República, ya que es a esas instancias a las que toca determinar si procede o no el cobro en cuestión.   En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.”  (Sala Constitucional, resolución 3780-2005 de las quince horas con diecisiete minutos del trece de abril del dos mil cinco.  En igual sentido, resoluciones 2654-2000 de las nueve horas siete minutos del veinticuatro de marzo del dos mil; 5987-98 de las dieciséis horas treinta y tres minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho y 4494-2005 del veintiséis de abril del dos mil cinco)

 

Retomando todos los aspectos hasta aquí reseñados en este estudio, podríamos realizar las siguientes afirmaciones:  no existe disposición jurídica que, de manera específica, haga concluir que es consustancial a los operadores de una terminal de buses disponer, de forma gratuita, de los servicios sanitarios que se deben construir en este tipo de establecimientos.   Y, si bien es cierto, la Sala Constitucional ha sido enfrentada al tema de la posible violación de un derecho fundamental, se ha pronunciado mayoritariamente en el sentido de que es un asunto de mera legalidad.  Pero, como advertíamos al principio, no hay norma que establezca, per se, la gratuidad por el uso del servicio sanitario.   En la sentencia destacada líneas atrás en que sí se emite un criterio claramente relacionado con el cobro por el uso de los servicios sanitarios, tal disminución patrimonial en perjuicio del usuario no se estima desproporcionada o irrazonable, atendiendo a que el producto se va a utilizar para el adecuado mantenimiento de esos servicios sanitarios.

 

Luego, y retomando a las observaciones que hacíamos al principio de este pronunciamiento en punto a la naturaleza privada o pública del estacionamiento (atendiendo a la titularidad del inmueble), cabría advertir lo siguiente.  En aquellos estacionamientos que son públicos, no encontramos disposición alguna que obligue a las Municipalidades a destinar los servicios sanitarios a un uso público y sin contraprestación económica alguna.  Si así lo dispusiera la municipalidad que administre la terminal, ello estaría dentro del margen de discrecionalidad por la utilización de un bien del dominio público y a ello debería sujetarse el prestatario del servicio público de transporte colectivo de personas.   (ver dictamen C-118-2007 supra citado, y sentencia de la Sala Constitucional N° 3918-93 de las catorce horas treinta y seis minutos del doce de agosto de mil novecientos noventa y tres, que en lo que interesa, indicó: “I.- EL ARRENDAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES (opinión de la Sala y Jurisprudencia) : Conforme lo declaró esta Sala en el Voto No. 893-93 de las nueve horas treinta y tres minutos del veinte de febrero del año en curso, toda construcción de locales destinados en forma permanente a un uso de utilidad general, impone que esos bienes sean considerados como demaniales, como por ejemplo en el caso de los locales comerciales en mercados municipales o en este caso, de los construidos en las terminales para el servicio de autobuses.”).   

 

Pero si la Administración no dispuso la gratuidad por el uso de los servicios sanitarios, y el concesionario de la terminal dispone un cobro por el uso –diferenciado, volvemos a insistir, de la tarifa por el transporte-, tal proceder no podría tacharse de ilegal o prohibido a la luz de la normativa que hemos reseñado.   Lo más que cabría cuestionar es el establecimiento de una tarifa “razonable”, de modo tal que no se utilice la fijación de la misma como un mecanismo que impida totalmente –por arbitraria- el uso de los servicios sanitarios.

 

Por último, en tratándose de instalaciones privadas (construidas con el aporte de los propios concesionarios), es claro que al no existir disposición alguna que disponga la limitación en cuanto a la utilización gratuita del servicio sanitario construido, mal haríamos en prescribir tal uso, lo cual, además, incidiría en derechos fundamentales de los propios concesionarios (derecho a la propiedad –artículo 45 de la Constitución Política y de libertad de comercio –artículo 46 de la Constitución Política-).

 

            Una consideración adicional nos parece oportuna, derivada de la sentencia de la Sala Constitucional N° 2380-1999 y que reseñamos supra.  La finalidad del cobro por la utilización del servicio sanitario va directamente relacionada con el tema de mantener y preservar en condiciones higiénicas óptimas las citadas instalaciones.  De donde el usuario, que cancela la tarifa fijada por los operadores de la terminal, deriva un derecho (artículo 46 Constitucional) a que el servicio recibido efectivamente cumpla con esa característica.  De suerte tal que, en caso de que no se preserven esas condiciones higiénicas, el usuario bien podría denunciar el incumplimiento ante el órgano público pertinente (Comisión Nacional del Consumidor, artículos 43 , 47 y 53 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N° 7472 del 20 de diciembre de 1994) y, de esa manera, obtener la efectiva tutela de su derecho lesionado.

 

III.             Conclusión.

 

No existe disposición alguna en el Ordenamiento Jurídico aplicable a las terminales de buses que imponga el uso gratuito de los servicios sanitarios que en ellos se ubiquen.   Dicho uso gratuito podría ser dispuesto por un ente público que haya construido la edificación donde se asiente la terminal, habiéndolo indicado así en el contrato de concesión que haya convenido con el prestatario del servicio público que se comenta.   Pero si ha omitido tal indicación, nada impide al concesionario realizar el cobro de referencia.

 

En tratándose de edificaciones privadas donde operen terminales de buses, no existe prohibición para que los operadores de la terminal cobren una tarifa por la utilización de los servicios sanitarios.

 

En ambos casos, dicha tarifa deberá ser razonable, de modo tal que no se utilice la fijación de la misma como un mecanismo que impida totalmente –por arbitraria- el uso de los servicios sanitarios.

 

El usuario del servicio sanitario sujeto a tarifa, en las terminales de buses, tiene un derecho, como consumidor, a que tales instalaciones se encuentren en condiciones higiénicas óptimas, dado que la finalidad del cobro precisamente se relaciona con la obligación que el concesionario u operador asume en asegurar ese estándar higiénico.

 

La tarifa por el uso del servicio sanitario en una terminal de buses tiene que ser independiente de la tarifa por el uso de las unidades de transporte, o sea, que sólo podría cobrarse en la medida en que se haga efectivo uso de esas instalaciones.

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

IVR/mvc