C-341-2007

26 de setiembre de 2007

 

Licenciado

Fernando Trejos Ballestero

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su atento oficio D.Alc. 1024-2007 del 20 de setiembre de 2007, mediante el cual se consulta nuestro criterio respecto de los siguientes puntos:

 

a.                  Si la excepción establecida a favor del Estado y sus instituciones en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, Ley N.° 833  –en el sentido de no necesitar Licencia Municipal– también exime del requisito de contar con un certificado de uso de suelo.

 

b.                  Si el Gobierno Central y sus instituciones están exentos de cumplir la normativa local de los Planes Reguladores.  Si la respuesta es afirmativa, se nos consulta cuál es el alcance de las potestades legales otorgadas en esta materia y especialmente el principio de la autonomía municipal.

 

c.                  Si es legalmente posible que el Gobierno Central y sus instituciones puedan construir una obra en contra de lo dispuesto en los reglamentos de zonificación de los planes reguladores.

 

            En la consulta efectuada por el señor Alcalde, se transcribe el criterio del Departamento Legal de la Municipalidad, en el cual se concluye que las instituciones públicas se encuentran exentas de la licencia de construcción. Sin embargo, en la opinión legal se anota que en caso de que el uso propuesto por el Estado para determinado fundo sea incompatible con la zonificación del Plan Regulador, la correspondiente Municipalidad podría oponerse a la construcción proyectada. De lo contrario, según sostiene dicho criterio, la actuación del Gobierno sería una violación a los principios de autonomía municipal y al principio de legalidad.

 

            Es evidente que la consulta sometida a nuestro conocimiento versa sobre dos puntos principales. En primer lugar, la relación entre el certificado de uso del suelo y las potestades que facultan a la Municipalidad para ejercer el control urbanístico a través de las licencias de construcción. Luego, sobre la posibilidad legal de que se establezca una exención a favor del Estado en relación con el certificado del uso de suelo, lo cual – estima la Municipalidad – podría violentar la autonomía de los ayuntamientos.

 

Por consiguiente, a efectos de evacuar la consulta, nos referiremos en primer lugar al alcance de lo dispuesto en el numeral 75 de la Ley de Construcciones en relación con lo establecido en el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Posteriormente, se determinará si las normas en cuestión podrían implicar una violación a la autonomía municipal garantizada en la Constitución.

 

I.-        El Estado no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal de construcción, y por ende, tampoco a la obligación de obtener un certificado de uso del suelo previo a efectuar una construcción.

 

            El numeral 74 de la Ley de Construcciones (N.° 833 del 2 de noviembre de 1949), establece – como norma general – que toda obra de construcción, sea ésta permanente o provisional, requiere licencia de la Municipalidad dentro de cuyo territorio se proyecta levantar la edificación. Al respecto, el ordinal 74 en comentario dispone:

 

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.”

 

            Empero, la Ley de Construcciones igualmente establece que los edificios públicos construidos por el Estado no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal para efectos de sus edificaciones. Esta estipulación de no sujeción también alcanza a los entes descentralizados, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En este orden de ideas, el numeral 75 de dicha Ley claramente prescribe:

 

“Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”

 

            Ya este Órgano Asesor ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de esta disposición legal. Así, en el dictamen N° C-192-1995 del 5 de setiembre de 1995 señalamos:

 

“Del análisis de los artículos indicados, se desprenden dos aspectos de importancia: a) que la Ley de Planificación Urbana, establece una exención subjetiva a favor del Gobierno Central, de las instituciones autónomas y de las instituciones educativas y de asistencia médico-social en cuanto al pago del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, y b) que la Ley de Construcciones exime a los edificios públicos construidos por el Gobierno de la República de la licencia municipal para el inicio de sus obras.”

 

            Es decir, de conformidad con el numeral 75 de la Ley de Construcciones, el Estado no debe requerir licencia municipal para ejecutar las obras pertinentes a la construcción de sus edificios. Tal y como se ha subrayado en la opinión jurídica OJ-106-2002 del 24 de junio de 2002, se trata de una excepción subjetiva que opera única y exclusivamente a favor del Estado y sus instituciones. En lo conducente, el criterio de cita sostiene el siguiente razonamiento:

 

“Partiendo de lo establecido, tanto en el artículo 70 de la Ley N° 4240, como en los ya citados artículos 75 y 80 de la Ley de Construcciones, podemos arribar a la conclusión de que el legislador estableció una excepción subjetiva, única y exclusivamente, a favor del Estado y sus instituciones, en lo que respecta tanto a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción, como al pago del respectivo impuesto municipal del 1% sobre el valor de esas construcciones.” (Este criterio ha sido reiterado por el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre de 2002)

 

             Esta tesis ha sido también la adoptada por nuestros tribunales. En esta línea de argumentación, debe citarse la sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia N.° 261-2002 de las 15:21 horas del 21 de marzo de 2002, mediante la cual se desestimó una denuncia interpuesta por la Municipalidad de Desamparados contra la entonces Ministra de Justicia. La citada resolución señaló:

 

“Por último, en lo que atañe al problema de si debía requerirse permiso al ente cantonal mencionado para realizar los trabajos de construcción en el Centro de Atención Institucional El Buen Pastor, debe indicarse que nuevamente le asiste razón al Ministerio Público.   Contrario a lo que señala el denunciante, el artículo 75 de la Ley de Construcciones es claro al establecer que los edificios públicos ” (los cuales son definidos como aquellos construidos por el Gobierno de la República) no necesitan licencia municipal .   Si se parte de lo que el artículo 9 de la Constitución define como “Gobierno de la República”, se llega a la conclusión de que dicho término abarca a los cuatro Poderes del Estado:   el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Electoral (en cuanto a este último, adviértase que la Ley Fundamental dispone en el artículo de comentario que el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta “el rango e independencia” de los Poderes del Estado y le confiere atribuciones exclusivas, por lo que técnicamente es correcto hablar de un Poder Electoral).   Así, si el Ministerio de Justicia y Gracia es un componente del Poder Ejecutivo (artículos 21 y 23 de la Ley General de la Administración Pública), es entonces claro que las obras que construya son atribuibles al Gobierno de la República y en ese sentido no requieren –por disposición inequívoca de ley- de permiso por parte de Municipalidad alguna.   Por ello, la ausencia de autorización municipal denunciada tampoco es constitutiva de delito.   Algo diferente sucede con la segunda oración del artículo 75 de la Ley de Construcciones, donde se dice que, en principio, las edificaciones construidas por entes públicos ajenos al Gobierno de la República (como lo serían las instituciones autónomas o las empresas públicas) requieren de permiso municipal, excepto cuando la construcción haya sido autorizada y supervisada en su desarrollo por la Dirección General de Obras Públicas (que es una dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes).   Relacionándose los hechos denunciados con una edificación del Ministerio de Justicia y Gracia, no cabe aplicarle lo dispuesto en la segunda parte del artículo 75 de la Ley de Construcciones, sino lo que se establece en la primera, por lo que los trabajos en el establecimiento penitenciario El Buen Pastor no tenían por qué depender de un permiso por parte de la Municipalidad de Desamparados.” (Lo subrayado es del original)

 

De igual forma, en la sentencia N.° 376-99 de las 11:30 horas del 17 de noviembre de 1999, la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo  también enfatizó que los edificios construidos por el Gobierno de la República no requieren licencia del Ayuntamiento de San José, en los siguientes términos:

 

“IV.- En lo concerniente al otro aspecto sometido a litigio y que se refiere al trámite de la licencia municipal establecida en el numeral 74 de la Ley de Construcción, la situación es distinta porque en el ordinal siguiente – 75 -, se establece que los edificios públicos, o sean los edificios construidos por el Gobierno de la República NO NECESITAN LICENCIA MUNICIPAL.” (La mayúscula pertenece al original)

 

            Esta última sentencia fue confirmada por la sentencia N.° 823-F-2000 de las 16:00 horas del 1° de setiembre de 2000 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la cual resolvió:

 

“Asimismo, se declara que el Poder Judicial está exento del pago del impuesto del 1% referido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, así como de solicitar licencia municipal para efectuar construcción alguna en sus edificios. Se ordena a la Municipalidad de San José la devolución de cualquier suma cancelada por el Poder Judicial como consecuencia del cobro referido, junto con sus intereses, al tipo legal, a partir de la fecha en que se realizó el pago.”

 

            Así las cosas, resulta irrefutable que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico –y conforme la interpretación que le ha otorgado este Órgano Asesor y los Tribunales de Justicia– el Gobierno Central no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal para construir los edificios públicos. Exención que se extiende a los entes descentralizados siempre que las obras sean supervisadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, a través de la dependencia competente.

 

            Valga llamar la atención sobre el hecho de que esta exención legal responde al evidente interés superior que revisten las edificaciones del Estado, las cuales están destinadas al servicio público, y, por tal motivo, encuentra justificación el trato diferenciado que la norma les dispensa respecto de aquellas que pertenecen a los sujetos privados.

 

            Por su parte, la Ley de Planificación Urbana N.° 4240 del 15 de noviembre de 1968 otorga importantes potestades públicas a las Municipalidades en materia de planificación urbana. Al respecto, el numeral 15 de la Ley de cita dispone:

 

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.”

 

            Tal y como señala el precepto transcrito, la potestad de ordenación urbana de las municipalidades se articula a través del Plan Regulador, el cual debe comprender disposiciones referentes a la zonificación del territorio municipal. De esta suerte, de acuerdo con el artículo 21 inciso 1) de la Ley en comentario, las municipalidades se encuentran en la obligación de emitir un reglamento de zonificación que regule el uso del suelo. Sobre el particular, el numeral 24 de la Ley de Planificación Urbana señala:

 

“Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:

a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación;

b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;

c) Superficie y dimensiones de los lotes;

d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras;

e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles;

f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y

g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local.”

 

            Con el propósito de que las municipalidades puedan efectivamente controlar que las edificaciones que se realicen dentro de su territorio acaten las disposiciones municipales en materia de zonificación, la Ley limita la facultad de uso de los propietarios, de tal modo que este uso debe ajustarse al reglamento de zonificación municipal.  Para tal propósito, los propietarios deben obtener un certificado de uso de suelo que extenderá la municipalidad.  En esta materia se dispone:

 

“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.”

 

            No obstante, es importante destacar que el certificado de uso del suelo solamente tiene efectos declarativos, toda vez que se limita a acreditar cuál es el uso del suelo permitido por el reglamento de zonificación. Es decir, mediante la emisión de un certificado de uso de suelo no se limita ni modifica una situación jurídica, verbigracia, la facultad del propietario de levantar una edificación en un terreno. Por el contrario, el certificado de uso del suelo constituye esencialmente un acto administrativo declarativo que sirve de base para que la Municipalidad –dentro del ejercicio de sus potestades legales– emita un acto que sí crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, que es justamente el caso de los permisos o licencias de construcción.  A esta altura conviene citar en lo conducente nuestro dictamen N° C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001, cuando desarrolla las siguientes consideraciones:

 

“La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

 

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

 

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

 

Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

 

En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.”

 

Asimismo, nuestro dictamen N° C-357-2003 del 13 de noviembre del 2003 señaló:

“Por su naturaleza declarativa, los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. Pero, además, y en razón de lo que declaran, no dan lugar a que se adquiera un derecho subjetivo o a que se consolide una situación jurídica, en razón de un derecho o situación jurídica preexistente. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no se consolida una situación jurídica preexistente al acto certificante.

(...) en relación con los permisos de construcción no otorgados no hay aplicación retroactiva de la norma porque no se afectan derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.  

            Lo anterior es así aunque se cuente con un certificado de uso del suelo como requisito para solicitar el permiso de construcción correspondiente. Como ya se señaló, el certificado de uso del suelo no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni, mucho menos, la adquisición de un derecho subjetivo.” (énfasis agregado)

 

            El Tribunal Constitucional ha adoptado la misma tesis. En efecto, bajo esta línea de argumentación, su sentencia N.° 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005 ha puntualizado que el certificado de uso del suelo produce efectos estrictamente declarativos. De ahí que la exigencia de un certificado de uso suelo conforme se conceptualice como requisito necesario para que la Municipalidad pueda extender una licencia de construcción. En lo pertinente, la sentencia de cita dispuso:

 

“Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente.   De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos.”(Lo subrayado es nuestro)[1]

 

Una posición análoga ya había sido expuesta por la misma Sala Constitucional en su sentencia N° 4336-1999 de  las 14:24 horas del 4 de junio de 1999, resolución que señala lo siguiente:      

 

“IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo. Empero estas normas no tienen más valor, para el caso que ahora se conoce, que el señalado. En cambio sí es de trascendencia el párrafo transcrito del artículo 13, en relación con la respuesta de la Municipalidad de San José en su informe, la que ha afirmado que al no haberse renovado el certificado del uso del suelo, no se podía expedir la licencia comercial, como lo explica el artículo 15 del mismo Reglamento de Zonificación. A juicio de la Sala existe una errónea aplicación de las instituciones jurídicas en juego. El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente. Esta interpretación no solo atenta contra la esencia misma del Derecho Urbanístico, sino que elimina del todo el valor seguridad jurídica y deja en manos de la administración municipal, el definir, discrecionalmente, cuál es la vocación urbanística de cada inmueble. Por ello, estima la Sala, no es posible admitir el criterio de que solo el vencimiento del certificado del uso del suelo por el transcurso de un año, implique que una actividad autorizada se transforme, el año siguiente, en prohibida. Además, de elemental lógica, dos presupuestos: a) todas las propiedades construidas y ubicadas en el Cantón de San José, a la puesta en vigencia del Plan Director Urbano, tenían a esa fecha, el uso del suelo definido y confirmado por la sola existencia y por la expedición de las licencias de construcción, de manera que sus situaciones no pueden ser modificadas con la entrada en vigencia de esa normativa, si no media una compensación a cargo de la Municipalidad, por la lesión que implica darle efecto retroactivo al Plan Director; y b), en igual plano se encuentran todos los negocios comerciales que obtuvieron, en su oportunidad, las licencias para el ejercicio de actividades comerciales (patentes), salvo lo que luego se dirá.” (Lo subrayado es nuestro)

 

            De todo lo expuesto cabe concluir que el certificado de uso del suelo –como institución de Derecho Urbanístico– resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia.  Ergo, si en determinado caso –previsto por la Ley– se exime al Estado y sus instituciones de requerir licencia de la Municipalidad para construir un edificio público, no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso del suelo.  Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de una potestad que, en este particular caso de excepción, el Gobierno Municipal no puede ejercer.

 

          En el supuesto que nos ocupa, resulta claro que el artículo 75 de la Ley de Construcciones establece que las construcciones de edificios públicos no se encuentran sujetas a la potestad de control que la Ley otorga a las municipalidades en materia de zonificación urbana por vía de la licencia de construcción, y por ende, a todos los requisitos que apareja la obtención de tal licencia.  

 

II.-       Las potestades de las Municipalidades en materia de urbanismo deben ejercerse conforme la ley

            La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha sido conteste con la jurisprudencia constitucional en el sentido de remarcar que la potestad de planificación urbana se enmarca dentro del concepto de la “administración de los intereses y servicios locales”, que el numeral 169 constitucional encarga al Gobierno Municipal. No obstante, también ha señalado que pese a la descentralización territorial de que disfrutan las municipalidades, la Ley puede regular el ejercicio de sus competencias. Al respecto, valga citar lo establecido en nuestro dictamen C-032-1998 del 25 de febrero de 1998, en los siguientes términos:      

“Indica el artículo 169 de nuestra Constitución Política que ‘la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley’.

 

Según lo ha determinado nuestra Sala Constitucional, dentro del concepto de ‘intereses y servicios locales’ a que alude el texto magno como competencia de las Municipalidades, se encuentra el de planificar el territorio de su jurisdicción:

 

‘La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de ‘intereses y servicios locales’ a que hacer referencia el artículo 169 de la Constitución, ...’ (Voto No. 6706-93 de 15 horas 21 minutos del 21 de diciembre de 1993).

 

Esta potestad constitucional la hallamos plasmada también en varios textos legales, como por ejemplo, el Código Municipal, artículo 4°, inciso 4°:

 

  ‘Artículo 4°- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

 

            Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:

 

(...)

 

4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas, adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana.’ (Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970).

 

            Por su lado, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, preceptúa en sus artículos 15 y 19:

 

            Artículo 15-. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbanos conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.’

 

            Artículo 19.-

Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.’

 

            Así, pues, nuestro legislador ha querido depositar en las municipalidades, de manera prevalente, la atribución de confeccionar planes reguladores para sus territorios, como administradoras que son de los intereses y servicios locales. En el mismo sentido lo ha pronunciado nuestra Sala Constitucional:

 

            ‘Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios (...) De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida.’ (Voto No. 5757-94 de 15 horas 3 minutos del 4 de octubre de 1994).”(Este dictamen ha sido reiterado en el dictamen C-304-2006 del 1° de agosto de 2006) (El subrayado no es del original)

 

            Asimismo, en nuestra Opinión Jurídica N° OJ-108-2000 del 29 de setiembre de 2000, se recalcó que la Municipalidad –en tanto ente descentralizado territorialmente– se encuentra sujeta al ordenamiento general del Estado, de modo tal que en el ejercicio de sus competencias, el ayuntamiento se encuentra vinculado por lo que dispongan las leyes de la República. Señala el citado pronunciamiento:

 

“III- Descentralización Territorial:

La municipalidad es una corporación pública que como tal representa la comunidad de residentes que la forman. Esta es un ente territorial y única descentralización territorial del país (6), lo que hace alusión a la potestad de dictar actos de imperio y sus facultades para prestar servicios públicos dentro de un territorio determinado: el cantón.

(6) Sala Constitucional. Voto 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993.

En ese territorio el que explica la atribución de competencias para actuar y la legalidad de esa conducta es la validez de la actuación que depende de que tenga dentro de determinado territorio. La atribución de competencias es a fin general y no específico, lo que permite a la corporación municipal perseguir cualquier fin que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio, a diferencia del resto de los entes descentralizados. Además, posee una libertad para autofijarse los cometidos y definir la propia esfera de acción, dentro del respeto al ordenamiento estatal y al espacio propio de los otros entes territoriales.

Al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente descentralizado, aún cuando se trate de un ente territorial, tiene una esfera de acción que es definida por el propio ordenamiento estatal. De allí que su ámbito se armonice con las esferas de acción de otros entes mediante una distribución de competencias, generalmente compartidas y excepcionalmente por subordinación o superioridad. La determinación de los fines no es libre porque el poder del ente para fijarlos está enmarcado por el ordenamiento general del Estado, al cual está sujeto y al que debe respetar.

En tanto ente descentralizado, la Municipalidad es administración pública local, el ente público por excelencia en el cantón es la Municipalidad. Se trata de un poder público administrativo fundado en lo local: la expresión institucionalizada de los intereses propios de una comunidad local. La circunstancia misma de que la división del territorio nacional sea administrativa, determina el carácter administrativo del ente que administra el territorio, así como que la comunidad asentada en ese territorio carezca de un poder de autodeterminación política.(7)

(7) Sala Constitucional. Voto 2009-95 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995.

Puesto que es un ente administrativo, la Municipalidad está sujeta al principio de legalidad. Al respecto el maestro Eduardo Ortíz Ortíz dijo:

..."

el poder legal es únicamente administrativo, no legislativo ni jurisdiccional- e inferior al estatal y subordinado a las leyes de este, frente a las cuales las normas municipales son meramente reglamentos..."  (8)

 

(8) Ortíz Ortíz Eduardo. " La Municipalidad en Costa Rica". Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987,p,276.”

 

            En esta misma línea de ideas, la Sala Constitucional en su sentencia N.° 3493-2002 de las 14:41 horas del 17 de abril de 2002 apuntó que la Ley puede regular el ejercicio de las competencias del ente municipal, por supuesto, bajo la condición de que la norma sea razonable. En lo pertinente se estableció:

 

“.. la Sala ha reconocido a los gobiernos locales, junto con la autonomía política, tributaria y administrativa, la autonomía normativa, "en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)" (Sentencia #5445-99). Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que "el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen"  (El subrayado es nuestro)

 

            De esta manera, es acertado apuntalar que no obstante que la planificación urbana es una función inherente al Municipio, éste se encuentra sujeto a lo dispuesto por la Ley, sin que esto implique, por vía de principio, una violación de la autonomía que le garantiza la Constitución. Basándose en esta tesis, en el dictamen C-250-2005 del 7 de julio de 2005 hemos determinado que a efectos de otorgar una licencia de construcción, la Municipalidad debe sujetar su actuación a la Ley de Construcciones y demás normas legales vigentes, de tal modo que se entiende que los reglamentos municipales deben respetar la Ley. Esto porque si bien es cierto la Constitución le asegura al Municipio una competencia exclusiva sobre los intereses y servicios locales, estos entes no pueden desconocer la legalidad vigente. Por su pertinencia, citamos en lo relevante el dictamen C-250-2005, como sigue:

 

“Adicionalmente, aún y cuando la Municipalidad debe tomar todas las previsiones necesarias para resolver los problemas que se le presenten en aras de lograr el mayor bienestar comunal posible, es también cierto que dichas soluciones no pueden desconocer el principio de legalidad que rige sus relaciones. Señala la Sala Constitucional al respecto que:

 

“Desde esta visión muy general del problema, no hay otra forma de enfrentar el presente asunto, como no sea concluyendo que cada municipalidad es responsable por dar la solución que estime más adecuada a su propio problema local, lo que debe hacer respetando, desde luego, las normas jurídicas que definen el marco de acción en el que pueden desenvolverse, sea desde el punto de vista urbanístico, como del de la salud pública y las ordenanzas municipales aplicables; entre otras, el Código Municipal, los planes de desarrollo urbano vigentes y la Ley General de Salud.”

 

            Así las cosas, en el tanto la autonomía municipal se encuentra sujeta al principio de legalidad en cuanto la Ley puede regular el ejercicio de sus competencias, debemos remarcar que la exención que libera al Estado de solicitar licencia para construir los edificios públicos, al tener su asiento en la Ley de Construcciones, forma parte de ese marco legal al que toda municipalidad debe sujetarse en ejercicio de sus potestades en materia de ordenamiento urbano, dispensa que, según el razonamiento aquí desarrollado, igualmente libera al Estado de la obligación de obtener el certificado de uso de suelo, en tanto éste constituye un requisito para el otorgamiento de la licencia, de ahí que indefectiblemente debe seguir la misma suerte de excepción que cubre la citada licencia.

 

Por lo expuesto, no existiría un fundamento jurídico para afirmar que la existencia de este régimen de exención pueda violentar la autonomía del municipio, en los términos expuestos por la Sala Constitucional.

 

III.-     Conclusiones

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que:

 

1. Conforme el numeral 75 de la Ley de Construcciones, el Estado se encuentra exento de la obligación de solicitar licencia de construcción para los edificios públicos.

 

2. De acuerdo con el mismo numeral, los entes descentralizados también se encuentran exentos, siempre y cuando las obras edificadas sean supervisadas por el órgano competente en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

3. Los certificados de uso de suelo municipales tienen efectos estrictamente declarativos y no constituyen, extinguen o modifican situaciones jurídicas. No producen los efectos de una licencia municipal.

 

4. En la jurisprudencia administrativa y constitucional el certificado del uso del suelo se conceptualiza como un requisito previo para obtener una autorización municipal que sí tiene un carácter constitutivo, verbigracia una licencia de construcción o una patente.

 

5. Ergo, si el Estado no se encuentra sujeto a la obligación de requerir a la municipalidad local licencia de construcción, tampoco debe requerírsele el certificado del uso del suelo, en razón de que este último cobra sentido justamente en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia. Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de una potestad que, en este particular caso de excepción, el Gobierno Municipal no puede ejercer.

 

6. La potestad de ordenamiento urbano es una función inherente al Municipio, pues forma parte del concepto enmarcado por “los servicios e intereses locales”.

 

7. En ejercicio de sus potestades en materia de ordenamiento urbano, la Municipalidad se encuentra sometida a la Ley.

 

8. La exención a favor del Estado y que le libera de la obligación de obtener licencia de construcción tiene asiento legal, por lo que forma parte del marco legal que toda municipalidad debe respetar en ejercicio de sus potestades en materia de planificación urbana.

 

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann                      Jorge Oviedo Alvarez

Procuradora Adjunta                                             Abogado de Procuraduría

 

 

ACG/dbc