C-367-2007

11 de octubre de 2007

Señora

Kattia Valverde Oviedo

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Moravia

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° SCMM 466-07-07, mediante el cual somete a nuestra consideración el acuerdo N° 920 tomado por el Concejo Municipal de Moravia en la sesión ordinaria  N° 65 celebrada el día 30 de julio del 2007, en el que se nos consulta el “sentido y alcance de la norma contenida en el Artículo 57 inciso d de la ley 7794 Código Municipal, sobre a qué tipo de patente hace referencia al establecer, “Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito”.

I.         CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DE LA MUNICIPALIDAD DE MORAVIA.

En cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815, a la consulta se adjuntó el criterio jurídico del Asesor Legal del ente municipal consultante, emitido mediante  oficio N° ILMM 1484-2007 en el que, entre otras cosas, se indicó:

“(…) Es criterio de esta asesoría que la referencia que hace el artículo 57 inciso d) del Código Municipal está dirigido únicamente para actividades de índole comunal, no así para patentes individuales de comercio (…)”

II.        LOS CONCEJOS DE DISTRITO.

En relación con el tema de los Concejos de Distrito ya esta Procuraduría en ocasiones anteriores ha manifestado que la existencia de estos obedece a una necesidad real en atención a una efectiva comunicación entre los distritos y la municipalidad de cada cantón[1], por lo que su existencia y funcionamiento no rozan con el derecho de la constitución pues tal y como lo ha explicado la Sala Constitucional “su identidad no lesiona en nada los artículos 169 y 170 de la Constitución Política”[2].

Más concretamente, en el dictamen N° C-024-95 esta Procuraduría explicó:

"Es por ello que la existencia de los Concejos de Distrito tiene sentido en atención a una necesidad real de una efectiva comunicación entre los distritos y la municipalidad de cada cantón. (…) Estos Concejos son desarrollados por la ley y son elementos de la autonomía municipal consagrada en la Constitución (…)."[3]

Por su parte, en la doctrina nacional, concretamente el jurista Eduardo Ortiz Ortiz, en relación con los Concejos de Distrito, explicó:

"(...) Los Concejos de Distrito son auxiliares de las Municipalidades en la promoción y gestión de los intereses y asuntos locales, en el ámbito territorial correspondiente. (...) Sus funciones consisten en colaborar con las Municipalidades, sea sirviéndoles de enlace con la comunidad distrital o fiscalizando obras municipales en el distrito, sea preparando o ejecutando actos o actuaciones municipales, como cuando elaboran listas de obras públicas urgentes en el distrito o recogen contribuciones locales (sin que puedan administrar fondos de ninguna especie, todos los cuales, de llegar a sus arcas, tienen que pasar de inmediato a la Tesorería Municipal (...) El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representantiva del síndico (...) Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia." [4]

Por su parte, y en razón de ese carácter de colaborador o auxiliar que revisten éstos órganos,  se ha afirmado que con la creación de los Concejos de Distrito lo que pretendía el legislador era institucionalizar el canal de comunicación entre las organizaciones de base y la Municipalidad[5].

La figura en estudio también ha sido desarrollada por la jurisprudencia nacional. Concretamente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha explicado, en relación con los Concejos de Distrito, que:

“(…) I.- CONCEJOS DE DISTRITO.- (…) son las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades. Son simples órganos de colaboración, cuya principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la comunidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho "El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia"(...)”[6] (El original no está subrayado)

En este mismo sentido, en un voto posterior, la Sala Constitucional definió a los Concejos de Distrito como organizaciones propias de las municipalidades, reafirmando que dichos órganos no rozan con las normas y principios constitucionales[7].

III.-     SOBRE EL FONDO.

La figura de los Concejos de Distrito se encuentra regulada en los artículos 54 y siguientes del Código Municipal[8], ley N° 7794.

Concretamente, en el numeral indicado se define a estos Concejos como órganos colaboradores del ente municipal dentro del distrito correspondiente. Así, expresamente el legislador señaló:

“(…) Artículo 54. — Los Concejos de Distrito serán los órganos encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades. Existirán tantos Concejos de Distrito como distritos posea el cantón correspondiente.

Sin perjuicio de las atribuciones de otras instituciones del Estado, los consejos de distrito, dentro de su jurisdicción territorial y de acuerdo con las presente Ley, promoverán la eficiencia de la actividad del sector público y velarán por ella (…)” (El original no está subrayado)

En los artículos siguientes del código en cuestión se establece, entre otras cosas, que dichos Concejos estarán integrados por cinco miembros propietarios (siendo uno de ellos el síndico referido en el artículo 172 constitucional[9]) y cinco suplentes (donde uno será el síndico suplente establecido en el referido artículo constitucional) los cuales serán elegidos popularmente por cuatro años, en forma simultánea con la elección de los alcaldes municipales. Igualmente, se regulan los requisitos que deben reunir los interesados en ser miembros de un Concejo de Distrito.

Por su parte, en el numeral 57 el legislador reguló de forma expresa las funciones que corresponden a los Concejos de Distrito, entre ellas y en lo que interesa, en su inciso d) se dispone como función de dichos órganos el “emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito”, disposición que es objeto de consulta en esta ocasión.

En éste orden de ideas, para efectos de una mejor comprensión del tema, en relación con las funciones encomendadas a los Conejos de Distrito en general, reguladas en el artículo 57 anteriormente mencionado, se hace necesario transcribir lo que esta Procuraduría General de la República (en relación también con el numeral 60 del Código Municipal) determinó en el dictamen N° C-385-2003:

“(…) La definición del ámbito de funciones que la Sala Constitucional realiza sobre la labor encargada a los concejos de distrito no parece dejar lugar a dudas de la subordinación que tienen éstos órganos con respecto al Concejo Municipal del respectivo cantón.   Subordinación que se ha confirmado en la legislación que ha regulado los aspectos fundamentales de las corporaciones municipales (…) las competencias que enlista el artículo 57 a favor de los concejos de distrito no tienen la virtud o naturaleza de ser impuestas al Concejo Municipal.  La utilización de verbos como "proponer". "recomendar" e "informar" reafirman, antes bien, el carácter subordinado del concejo de distrito, siendo compatible con su naturaleza de órgano periférico y de colaboración para con el ente corporativo (…) 

(…) Con atención a los criterios sentados por la Sala Constitucional y a las disposiciones de rango legal que se analizaron anteriormente, cabe interpretar el referido artículo 60 como una disposición que garantiza el libre ejercicio de las competencias de colaboración que realizan los concejos de distrito para con la Municipalidad respectiva.  Pero, analizado en el contexto de la normativa aplicable, no es dable deducir de su redacción una vinculatoriedad de sus decisiones para con la Entidad Municipal a la que, reiteramos, le presta una labor de colaboración en el cumplimiento de las competencias decisoras que están definitivamente radicadas en el Concejo Municipal.  A modo de ejemplo, no podría el Concejo Municipal desconocer completamente las propuestas de proyectos a financiar con recursos de las partidas específicas a cargo del presupuesto nacional, lo cual no implica, como es fácil deducir, que tenga que avalar –financiar- todos y cada uno de esos proyectos(…)”

Ahora bien, en atención a la consulta que aquí se conoce relativa a qué tipo de patente hace referencia el inciso d) artículo 57 del Código Municipal al establecer como función del Concejo de Distrito el “emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito”, se hace necesario realizar las siguientes consideraciones.

En primer término, valga señalar que el artículo en cuestión establece –se reitera- que es función del Concejo de Distrito el emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito, sin hacer excepción o distinción alguna (del texto de la norma no se desprende) en relación a qué tipo de permisos de patente se refiere el inciso en cuestión, de ahí que una interpretación literal del mismo permita concluir que el numeral en cuestión se refiere a la posibilidad de emitir recomendaciones en relación con permisos de patentes en general, incluso comerciales, que tengan lugar o que correspondan al distrito de su competencia[10].

Con base en lo anterior, conviene entonces recordar el aforismo jurídico según el cual “no debemos distinguir donde la ley no distingue” o aquel otro que señala que “cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu”, de ahí que si el texto en cuestión no establece a qué tipo de patente se refiere, habrá que entender que hace alusión a cualquiera que sea de interés para el distrito de que se trate (recordemos aquí que la función del Concejo se limita a emitir una recomendación que como vimos, no resulta vinculante ni obligatoria para el ente municipal).

En este sentido, luego del análisis correspondiente no encontramos choque alguno entre la naturaleza de los Concejos de Distrito y el que estos puedan “recomendar” al Concejo Municipal el otorgamiento de una patente. Recordemos que de acuerdo con lo dicho hasta el momento, la función principal de aquellos órganos es la de determinar las necesidades del distrito al que representan debiendo velar por su bienestar, y para ello actúan como instrumento de contacto directo entre la Municipalidad y la comunidad respectiva pero limitándose a prestar su colaboración en el cumplimiento de las competencias decisoras que ostenta el Concejo Municipal, de ahí que sus recomendaciones sean solamente eso y no decisiones vinculantes para éste último.

Por otra parte, tal y como lo ha explicado esta Procuraduría en anteriores ocasiones, el término “patente” se refiere a un impuesto municipal que se paga para efectos de lograr “la expedición de la licencia para la realización de una actividad lucrativa”[11], dentro de la cual se encuentra la comercial.

Valga asimismo hacer la aclaración en este punto que, tal y como reiteradamente lo ha señalado este órgano asesor, existe una diferencia entre la licencia municipal  y el impuesto de patente[12], donde la primera se refiere a un acto administrativo de las entidades locales a través del cual autoriza la realización de ciertas actividades lucrativas en un determinado cantón, mientras que el impuesto de patente es aquella obligación, de carácter tributario que surge a posteriori, como consecuencia del ejercicio de las actividades lucrativas que previamente fueron autorizadas por el gobierno local”[13], entendiendo por actividad lucrativa a "(…) la ordenación por cuenta propia de medios de producción y de recursos humanos, o de uno de ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o servicios (…)"[14], entre ellas la comercial[15].

Esta distinción se encuentra muy clara desde hace ya varios años, ejemplo de lo anterior lo es el voto N° 4496-94 de las 15:36 horas del 23 de agosto de 1994, donde el Tribunal Constitucional[16] manifestó:

“(…) Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago de impuesto propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicional en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno Local. En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. (…)".(El original no está subrayado)

De esta forma, y con base en todo lo anteriormente indicado, podemos decir entonces que el artículo 57 inciso d) del Código Municipal, al otorgar a los Concejos de Distrito la función de emitir recomendaciones sobre “permisos de patentes” sin hacer salvedad o exclusión alguna sobre un tipo en específico, habilita a estos órganos de colaboración para emitir recomendaciones –sin carácter vinculante- al Concejo Municipal sobre permisos de patentes en general, obviamente dentro de los límites territoriales impuestos, siempre y cuando cumplan con los requisitos de ley, sin olvidar claro está que la decisión final corresponde al ente Municipal.

IV.-     CONCLUSIÓN.

A tenor de lo anteriormente expuesto, esta Procuraduría considera que el artículo 57 inciso d) del Código Municipal faculta al Concejo de Distrito a emitir recomendaciones sobre permisos de patentes en general. Lo anterior, obviamente dentro de los límites territoriales impuestos, siempre y cuando cumplan con los requisitos de ley, correspondiendo la decisión final al ente Municipal.

Sin otro particular,

Licda. Ana Gabriela Richmond Solís

PROCURADORA ADJUNTA

AGRS/acz