OJ-105-2007

11 de octubre de 2007

 

 

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su solicitud, recibida en esta institución en fecha 19 de junio de 2007, mediante la cual se requiere nuestro criterio respecto al proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo No. 16.405, titulado “Ley para la exoneración del pago de impuesto de plantas de tratamiento para contribuir a mitigar la contaminación del recurso hídrico y mejorar la calidad del agua”.

 

I.         Objeto del Proyecto

 

El proyecto de ley en estudio comprende dos artículos y su objetivo es el de exonerar del pago de todo tipo de impuestos y tasas a las plantas de tratamiento de aguas residuales.

 

Literalmente los artículos establecen:

 

ARTÍCULO 1.-         Declarase de utilidad pública, necesidad e interés social, el tratamiento de todas las aguas residuales en todo el territorio nacional, según criterio técnico emitido vía reglamento por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), con el fin de contribuir a mitigar la contaminación del recurso hídrico y a promover un desarrollo sostenible integral de los sectores sociales, turísticos, comerciales, industriales y agrarios.

 

ARTÍCULO 2.-         Exonérense del pago de todo tipo de impuestos, tasas nacionales o municipales, las plantas de tratamiento de aguas residuales de cualquier naturaleza. Para este efecto el Ministerio de Hacienda en coordinación con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), definirán los trámites respectivos vía reglamento.  Además para su funcionamiento, se debe contar con la autorización del Ministerio de Salud y el (AyA).

 

Antes de evaluar el presente proyecto, es importante destacar que nuestra Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública, en los términos del artículo 4, de manera que los criterios que emita adquieren efecto vinculante, en el tanto sean solicitados por una autoridad administrativa competente.

 

En casos como el presente, en que la consulta proviene de una Comisión Legislativa que no posee facultad legal para consultar, la Procuraduría ha evacuado las consultas planteadas, como una forma de colaborar con nuestros legisladores; sin embargo, el pronunciamiento que emitimos no puede producir efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión jurídica.

 

II.        Análisis de proyecto

 

A.                            Consideraciones sobre el texto del proyecto

 

El presente proyecto se justifica en la necesidad de propiciar la instalación de plantas de tratamientos de aguas residuales, con el fin de combatir el problema de contaminación de nuestros mantos acuíferos.

 

Aunque la justificación del proyecto se refiere en algunas ocasiones a “aguas residuales” en términos generales, lo cierto es que en cada momento se apunta el problema específico del uso de tanques sépticos, dada la vulnerabilidad de este sistema a problemas de infiltración, sobre todo en aquellos lugares con alta densidad poblacional.

 

De manera que el objetivo de proyecto es crear un incentivo para que se utilice plantas de tratamiento de aguas residuales, ya sea a nivel individual y colectivo, y correlativamente desmotivar el uso de tanques sépticos.

 

En relación a lo anterior, el proyecto contiene las siguientes disposiciones:

 

“ARTÍCULO 1.-       Declárase de utilidad pública, necesidad e interés social, el tratamiento de todas las aguas residuales en todo el territorio nacional (…)”

 

“ARTÍCULO 2.-       Exonérense del pago de todo tipo de impuestos, tasas nacionales o municipales, las plantas de tratamiento de aguas residuales de cualquier naturaleza (…)”

 

Véase que, a pesar de que la justificación del proyecto se refiere al problema especifico de las aguas negras y jabonosas, la redacción del texto no hace distinción del tipo de residuo líquido.

 

Según el Reglamento de Aprobación y Operación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales, artículo 2, se debe entender por agua residual “la combinación de líquidos y sólidos acarreados por agua, cuya calidad ha sido degradada por la incorporación de agentes contaminantes”.

 

Además de esto, el artículo 2 hace una importante diferencia, siendo que establece dos tipos de aguas residuales: las aguas residuales de tipo ordinario, que consisten en aquellas generadas por las actividades domésticas del ser humano (uso de inodoros, duchas, lavatorios, fregaderos, lavado de ropa, etc.), y las de tipo especial, que serían aquellas de tipo diferente al ordinario.

 

Tal diferenciación entre tipos de residuos inevitablemente exige precisar los siguientes puntos: ¿La exoneración que crea el presente proyecto es aplicable tanto a las plantas que tratan aguas residuales de tipo ordinario como a las que tratan aguas residuales de tipo especial?.

 

Además, considerando que el proyecto de ley se limita a establecer que la exoneración aplica “a las plantas de tratamiento (...)”, existe cierta duda respecto a quienes son los que resultan beneficiados, es decir, ¿La exoneración que crea el presente proyecto de ley aplica tanto a las empresas constructoras de plantas de tratamiento, como a las empresas operadoras de plantas de tratamiento, o a la persona o grupo de personas que contraten este servicio para tratar sus residuos líquidos?. El anterior planteamiento surge, en la medida que, aunque el proyecto busca incentivar la implementación de este sistema incluso a nivel de vivienda, lo cierto es que hasta el momento han sido empresas particulares las que han ofrecido el servicio de tratamiento de aguas.

 

Otro punto a destacar, es el contenido en el artículo 2, específicamente donde se establece que:

 

“Además para su funcionamiento, se debe contar con la autorización del Ministerio de Salud y el (AyA)”

 

Respecto a lo anterior, nos permitimos acotar que actualmente las plantas de tratamiento de aguas residuales, deben contar con un permiso de ubicación y un permiso de construcción (artículo 4 y concordantes del Reglamento de Aprobación y Operación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales, Decreto Ejecutivo No. 31545-S-MINAE), que deben ser tramitados ante del Ministerio de Salud.

 

Además de lo anterior, el artículo 40 del citado reglamento establece que:

 

“Para obtener el Permiso Sanitario de Funcionamiento, toda edificación o establecimiento generador de aguas residuales que requiera de un sistema de tratamiento, sea éste nuevo, ampliado o remodelado, deberá cumplir con lo establecido por el Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento por parte del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo Nº 30465-S, del 09 de mayo del 2002, publicado en La Gaceta Nº 102 del 29 de mayo del 2002”.

 

Según se entiende, las anteriores normas ya han regulado los permisos con los que se debe contar para la ubicación, construcción y operación de una planta de tratamiento.

 

Siendo así y considerando que el objetivo del proyecto es el de exonerar del pago de tributos a las plantas de tratamiento, no se justifica la existencia de esta última frase, salvo que lo se quiera sea incluir al Instituto de Acueductos y Alcantarillados dentro del trámite para la obtención del permiso de funcionamiento, planteamiento que nos parece innecesario considerando que ya el Ministerio de Salud ha asumido esa función.

 

Por último, dado que el proyecto pretende exonerar a las plantas de tratamiento del pago de todo tipo de impuestos, tasas nacionales o municipales, es necesario que antes de la aprobación de esta, se dé audiencia a los 81 gobiernos locales de nuestro país, esto último en virtud de lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución Política, que literalmente establece.

 

“Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”.

 

            Además, considerando que existen varias instituciones con competencia respecto a la protección del recurso hídrico, al control de vertimientos y a la calidad del agua, y dado que este proyecto pretende afectar competencias de algunas de estas instituciones, recomendamos se dé audiencia al Ministerio de Salud, al Ministerio de Ambiente y Energía, y al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, sobre el mismo.

 

            Asimismo, siendo que el presente proyecto afecta y otorga competencias al Ministerio de Hacienda, es necesario dar audiencia a este.

 

B.                            Técnica Legislativa

 

Respecto a recomendaciones de técnica legislativa, nos permitimos aportar cuatro recomendaciones, tanto sobre el título del proyecto, como del artículo primero y segundo.

 

El proyecto de ley se titula “Ley para la exoneración del pago de impuesto de plantas de tratamiento para contribuir a mitigar la contaminación del recurso hídrico y mejorar la calidad del agua”.

 

Nos parece que el título presenta dos problemas:

 

·                                            En primer lugar, el título hace referencia únicamente a la exoneración del pago de impuesto, siendo que el texto se refiere a la exoneración de todo tipo de impuestos, tasas nacionales o municipales, de manera que para resumir, el título debería decir “Ley para la exoneración del pago de tributos (…)”.

 

·                    En segundo lugar, el título es muy largo y trata de abarcar tanto el objeto del proyecto como el motivo del mismo, cosa que no es necesaria, bastaría con que el título fuera “Ley para la exoneración del pago de tributos a las plantas de tratamiento”.

 

Por otra parte, el artículo 1 establece que “Declárase de utilidad pública, necesidad e interés social, el tratamiento de todas las aguas residuales en todo el territorio nacional, según criterio técnico emitido vía reglamento por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA)”.

 

Respecto a la primera línea, nos parece poco acertado que se declare de “utilidad pública”, “necesidad” e “interés social” el tratamiento de todas las aguas residuales, en tanto el alcance de cada una de estos conceptos es muy genérico,  de manera que, basta con que se declare de interés social el tratamiento de las aguas residuales.

 

De manera que una mejor redacción sería “Declarase de interés social el tratamiento de todas las aguas residuales de todo el territorio nacional, que será reglamentado por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) (…)”...

 

Por otra parte, según está redactado esta primera parte del artículo 1, se entiende que la declaración de “utilidad pública, necesidad e interés social” que se le otorga al tratamiento de las aguas residuales, se fundamenta en un criterio técnico del A y A, cuando pareciera que lo correcto es que dicho criterio técnico lo que viene es a reglamentar la declaración que de por sí se está realizando a través de una ley.

 

De manera que se propone que el texto sea en este sentido: “Declárase de  interés social, el tratamiento de todas las aguas residuales de todo el territorio nacional, que será reglamento por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) (…)”.

 

Respecto el artículo 2, que está redactado “Exonérense del pago de todo tipo de impuestos, tasas nacionales o municipales, las plantas de tratamiento de aguas residuales de cualquier naturaleza. Para este efecto el Ministerio de Hacienda en coordinación con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), definirán los trámites respectivos vía reglamento.  Además para su funcionamiento, se debe contar con la autorización del Ministerio de Salud y el (AyA).

 

Las líneas subrayados supra, están redactadas de manera imprecisa, pues se limita a exonerar del pago de tributos a las “plantas de tratamiento”, y no queda claro quienes son los verdaderos beneficiarios de la exoneración, ¿la empresa constructora del sistema?, ¿la empresa operadora? ¿la persona o grupo de persona que instalaron una planta o adquieren el servicio para tratar sus residuos líquidos?.

 

Nos parece procedente determinar lo anterior, de manera que el texto del proyecto permita determinar con mayor precisión en que consiste la exoneración y a quien va dirigida.

 

III.             Conclusión.

 

Considerando que el proyecto de ley en estudio pretende exonerar del pago de todo tipo de tributo a las plantas de tratamiento de aguas residuales, recomendamos a los legisladores que durante el proceso de debate, se tomen en cuenta los siguientes extremos:

 

1.                  La redacción del proyecto no es acorde con la justificación del mismo, en tanto se pretende exonerar del pago de tributos a las plantas de tratamiento de aguas residuales que vayan a tratar tanto desechos ordinarios como especiales, cuando la justificación apunta específicamente al problema de las aguas negras (ordinarias).

 

2.                  Dado que se esta realizando una exoneración en términos muy amplios, merece mayor atención determinar si el beneficio va dirigido a empresas constructoras de plantas, a empresas operadoras o a la persona o grupo de personas que van a hacer uso de este sistema para tratar sus residuos líquidos.

 

3.                  No consideramos prudente que se incluya al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados dentro del trámite para obtener el permiso de funcionamiento de las plantas, porque ha sido el Ministerio de Salud quien ha venido realizando dicha función.

 

4.                  Es necesario dar audiencia sobre el presente proyecto a las siguientes instituciones: Gobiernos locales, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Ambiente y Energía y Ministerio de Salud, en tanto el proyecto afecta competencias de cada una de estas.

 

5.                   No detectamos ningún roce de inconstitucionalidad en el presente proyecto.

 

Sin otro particular, nos suscribimos,

 

 

Iván Vincenti Rojas                          Alejandra Carrillo Salazar

Procurador Administrativo               Asistente Profesional Jurídico

 

 

IVR/ACS/mvc