C-370-2007

12 de octubre del 2007

 

Licenciado

Francisco Morales Hernández

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

 

Estimado señor Ministro:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio n.° DMT-1409-2007, del 17 de setiembre del año en curso – recibido el pasado 2 de octubre – por medio del cual nos remite copia certificada del expediente de pensión y del procedimiento administrativo instruido en contra de la señora xxx, portadora de la cédula de identidad n.° xxx, quien es beneficiaria de una pensión por el régimen de hacienda y de una pensión del régimen de guerra, ambas por sobrevivencia, al ser la cónyuge supérstite del señor xxx, cédula de identidad n.° xxx.

 

Lo anterior, a efecto de que se emita el dictamen necesario a que se refiere el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública (en lo sucesivo LGAP), para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento del beneficio del régimen de guerra indicado, toda vez que éste último se otorgó cuando el monto de la pensión de hacienda –que ya devengaba la señora xxx- superaba por sí solo el máximo legalmente permitido para percibir simultáneamente dos o más pensiones.

 

 

I.                   ANTECEDENTES.

 

De los expedientes administrativos que se nos remitieron con su gestión se colige el siguiente cuadro fáctico de interés para la resolución de este asunto:

 

1)                       Que la señora xxx es beneficiaria de una pensión por traspaso del régimen de hacienda en virtud de lo resuelto en la resolución R-TP-DNP-NRE-10821-2003, de las 12:30 horas del 23 de junio del 2003, y de conformidad con la Ley n.° 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas. Monto que a la fecha de su otorgamiento ascendía a la suma de doscientos tres mil trescientos noventa y dos colones con cuarenta y ocho céntimos (¢203.392,48), correspondiente al monto de la pensión del causante revalorado al primer semestre del año 2003, con un rige a partir del 1° de abril del 2003, y que de conformidad con el historial de pagos visible al folio 9 del expediente del procedimiento administrativo, al segundo semestre del 2005, ascendía a la suma de doscientos cuarenta y siete mil cuatrocientos noventa y tres colones con noventa céntimos (¢247,493.90) Dicha resolución le fue notificada a la interesada el día 23 de julio del 2003 (ver folios, 109 a 111 del expediente administrativo de pensión de guerra).

 

2)                       El 7 de mayo del 2003, la señora xxx presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones solicitud de traspaso de pensión de guerra, en virtud de ser la cónyuge supérstite del señor xxx, beneficiario original de dicho régimen (ver folio 1 del expediente administrativo de pensión de guerra).

 

3)                       Mediante resolución JPIG-2136-2004, de las 10:00 horas del 26 de enero del 2004, de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, se declara con lugar dicha gestión y se le confiere a la expedientada pensión de guerra por la suma de cuarenta y cuatro mil doscientos ochenta y un colones con sesenta céntimos (¢44.281,60) mensuales en forma vitalicia y a partir del 1° de abril del 2003, sin perjuicio de los aumentos que por costo de vida se hayan decretado a la fecha. Dicha resolución le fue notificada a la expedientada el 27 de febrero del 2004 (ver folios 23 y 24 del expediente administrativo de pensión de guerra).

 

4)                       De conformidad con la resolución PG-4990-2004, de las 10:30 horas del 25 de m

 

5)                        Marzo del 2004, del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, se imparte la aprobación final al otorgamiento de la pensión de guerra, en los términos indicados en el párrafo anterior. Esta resolución le fue notificada a la expedientada el 28 de junio del 2004 (ver folios 27 y 28 del expediente administrativo de pensión de guerra).

 

6)                       De conformidad con el estudio técnico legal del Núcleo de Guerra y Gracia de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (sin fecha), “se concluye que la petente disfruta una pensión por el régimen de hacienda por un monto de ¢237.974.90; por consiguiente el monto sobrepasa el tope de ley el cual está en la suma de ¢112.879.99, por lo tanto no le asiste el derecho a recibir traspaso de pensión de guerra por viudez otorgada mediante resolución N° 4990-2004 emitida a las diez horas y treinta minutos del día 25 de marzo del año 2004” (visible al folio 52 del expediente de pensión).

 

7)                       Por virtud de la resolución n.° 1095, de las 14:13 horas del 7 de septiembre del 2005, el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, nombra una Comisión investigadora para que analice y determine la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas o lesividades en el otorgamiento del beneficio jubilatorio del régimen de guerra a favor de varias señoras, entre ellas, la expedientada xxx (visible a folios 1 a 4 del expediente del procedimiento administrativo).

 

8)                        En el informe CI-002-2005, de las 14:00 horas del 28 de setiembre del 2005, suscrito por Natalia Meneses Guillén y Alexander Vindas Vargas, funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en acatamiento de lo indicado en la resolución n.° 1095 citada en el punto anterior, recomiendan instaurar un órgano director para que de conformidad con el artículo 173 de la LGAP, investigue la procedencia de declarar la nulidad de la pensión de guerra en cuestión, tomando en cuenta que al momento de su otorgamiento la señora xxx gozaba de una pensión del régimen de hacienda, también por traspaso, siendo evidente y manifiesto que el monto de este último beneficio superaba por si solo el tope establecido en el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, en relación con el 15 de la Ley General de Pensiones. Añaden que, de no estimarse así por el señor ministro, se siga el procedimiento establecido en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a efecto de declarar la lesividad de ese acto (folios 11 a 18 del expediente del procedimiento administrativo).

 

9)                       Que a razón de anular el beneficio de guerra indicado, la Administración inició en dos oportunidades el respectivo procedimiento administrativo ordinario. Sin embargo, el primer procedimiento fue anulado de oficio, al estimarse por el señor Ministro que el órgano director incurrió en vicios sustanciales durante su tramitación al momento de intimar a la expedientada de los cargos; en tanto que el segundo procedimiento fue considerado inadecuado por parte de esta Procuraduría, en su dictamen C-138-2007, del 3 de mayo del 2007, para anular el beneficio de marras, debido a que se dirigió únicamente contra la resolución aprobatoria de dicho beneficio, la cual constituye un requisito de eficacia y no de validez del derecho otorgado (visible a folios 20 a 111 del expediente del procedimiento administrativo).

 

10)                   Que por resolución n.° 458-2007, de las 8:30 horas del 23 de mayo del 2007, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, atendiendo a los dispuesto por el dictamen C-138-2007 mencionado en el párrafo anterior, resuelve anular en todos sus extremos lo actuado en el procedimiento administrativo ordinario seguido en contra de la señora xxx y ordena el nombramiento de un nuevo órgano director. Dicha resolución le fue notificada a la señora xxx el 23 de julio del 2007 (ver folios 112 a 114 del expediente del procedimiento administrativo).

 

11)                   Por medio de la resolución DTM-459-2007, de las 9:30 horas del 23 de mayo del 2007, el Ministro de la cartera de Trabajo, procede a nombrar nuevamente órgano director unipersonal del procedimiento integrado por la funcionaria Nidia Alfaro Morales para que “(…) realice todos los actos necesarios y que en derecho corresponda, a fin de investigar la verdad real de los hechos y determinar la existencia de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta, de las resoluciones JPIG-2136-2004 de las 10:00 horas del 26 de enero de 2004 de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra y N.° PG-4990-2004, de las 10:30 horas del 25 de marzo 2004 de este Despacho, a través de las cuales se le otorgó el derecho jubilatorio, por traspaso, de la pensión del Régimen de Guerra a favor de xxx cédula de identidad número: xxx en virtud de ser la viuda de quien en vida fue xxx, todo de conformidad con lo que al efecto establece el artículo 173, de la Ley General de la Administración Pública” (visible a los folios 115 a 120 del expediente del procedimiento administrativo).

 

12)                   El órgano director, en acatamiento a lo dispuesto en el punto anterior y en razón de las incidencias del procedimiento administrativo, mediante su resolución n.° OD-001-2007, de las 8:02 horas del 19 de julio del 2007, cita por tercera vez a la expedientada a una comparecencia oral y privada a efectuarse a las 10:00 horas del 17 de agosto del 2007, en la sede de la Dirección Nacional de Pensiones; indicándosele al efecto, la posibilidad de hacerse acompañar de un abogado a dicho acto y de ofrecer la prueba documental y testimonial que estime pertinente. Asimismo, se le apercibe de las consecuencias legales que pudieran derivarse de la consecución de esta investigación. Finalmente, se le informa de los recursos procedentes que caben contra dicha resolución inicial, el plazo y lugar para su interposición y se pone a su disposición la documentación que integra el expediente administrativo, incluido el referido informe preeliminar CI-002-2005. Según se consigna en el acta de notificación, esta resolución le fue notificada a la expedientada el día 23 de julio del 2007 (visible a los folios 121 a 128 del expediente del procedimiento administrativo).

 

13)                   Que de conformidad con el acta levantada a las 10:30 horas del 17 de agosto del 2007, por el órgano director, la señora xxx no se presentó (visible al folio 129 del expediente del procedimiento administrativo).

 

14)                   El órgano director rinde su informe final mediante oficio n.° OD-008-2007, fechado del 23 de agosto del 2007 y en lo que interesa recomienda: “Trasladar el expediente administrativo al Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, para que determine la necesidad de realizar la gestión ante la Procuraduría General de la República, con el fin de que se dicte dictamen favorable para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afectan el acto administrativo en sus elementos de validez y eficacia de las resoluciones: resolución N° PG-4990-2004 (…) que procede a dar aprobación final a la resolución N° JPIG-2136-2004 (…) en donde se le concede el derecho al disfrute del traspaso de pensión a la señora xxx(sic) , portadora de la cédula de identidad N° xxx por la suma de ¢44.281.60 mensuales con un rige a partir del 1° de abril de 2003, sea declarada nula de conformidad con el artículo N° 173 de la Ley General de la Administración Pública (…) con fundamento que al primer semestre de 2003, el monto de la pensión del régimen de Hacienda, asciende a la suma de ¢203.392.48 y el monto del traspaso del régimen de Guerra asciende a la suma de ¢44.281.60, siendo el tope máximo legal para dos pensiones la suma de ¢96.476.28, los mismos sobradamente superan el monto de tope de dos pensiones por lo que violentan el artículo N° 32 de la Ley N° 7302 del 15 de julio de 1992 y artículo N° 11 de la Ley N° 1922 del 5 de agosto de 1955. Por lo que el disfrute de ambas pensiones evidentemente crea un perjuicio grave al fondo público (…)” (visible a los folios 130 a 138 del expediente del procedimiento administrativo).

 

 

II.                        SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.

 

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, n.° 3667, del 12 de marzo de 1966.

 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados, ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

 

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la LGAP. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Dicho artículo dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 173.- 1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.”

 

En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. Respecto a las características que debe presentar una nulidad para que sea catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos (...)” (Dictamen C-140-1987 del 14 de julio de 1987. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, el C-227-2004 del 20 de julio del 2004 y el C-100-2007, del 3 de abril del 2007).

 

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso previamente a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar.

 

De igual manera, el inciso 3 de dicho artículo establece el deber por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo ordinario de previo a declarar la anulación del acto administrativo, todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado.

 

A mayor abundamiento, cabe cerrar este apartado con la más reciente jurisprudencia de la Sala Constitucional que se ha encargado de explicitar los alcances de la potestad de revisión de oficio que contempla nuestro ordenamiento jurídico:

 

“III.-LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada   le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la   Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto. ”.  A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría   Generales de la República acto preparatorio del acto anulatorio final. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “ ... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública , la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final. ”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante del que no puede apartarse el órgano o ente consultante, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa,   que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infra constitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

IV.-LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “ evidente y manifiesta ”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave.   En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

V.-LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “ Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ”. (Resolución n.° 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005. En igual sentido, las resoluciones n.° 2005-12324, de las 10:28 horas del 9 de setiembre; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio).

 

 

III.                        RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.

 

Luego del análisis de los elementos de juicio que se desprenden del expediente administrativo, esta Procuraduría considera que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

 

En ese sentido, nótese que el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (n.° 1922, del 5 de agosto de 1955), admite otorgar una pensión de ese tipo simultáneamente con otra de cualquier otro régimen, siempre que la suma de ambas no supere el tope legalmente previsto. Ese tope, de conformidad con el mismo artículo 11 citado, en relación con el 15 de la Ley General de Pensiones (n.° 14 de 2 de diciembre de 1935) se fijó en la suma inicial de treinta mil colones, pero se incrementa, automáticamente, en la misma proporción en que aumentan los salarios de los servidores públicos. Las normas mencionadas disponen lo siguiente:

 

“Artículo 11.-El monto de las pensiones establecidas en los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de esta Ley y el mecanismo para su reajuste serán iguales a los que se fijen para las pensiones de los excombatientes. Asimismo se les reconocerá el derecho al decimotercer mes. El beneficiario o los beneficiarios tendrán derecho a la pensión, a la que se refiere esta Ley, aunque estuvieran gozando de otras, en cuyo caso la totalidad del monto de las pensiones no podrá ser mayor a treinta mil colones (¢30.000), tope máximo que automáticamente se sustituirá en la Ley No.14 del 2 de diciembre de 1935 y sus reformas.”) (Así reformado por el artículo 32 de la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992). El subrayado es nuestro.

“Artículo 15.-Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, excepto en los siguientes casos:

a) Que se trate de pensiones provenientes de regímenes de cotización obligatoria, y por servicios diferentes;

b) Que se trate de pensiones convenidas entre la Caja Costarricense de Seguro Social y grupos de trabajadores independientes o colegiados, sin mediar cotización estatal de ninguna clase;

c) Cuando se trate de pensiones no contempladas en los incisos anteriores, siempre que no excedan de treinta mil colones (¢30.000).  Este monto se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos, por variaciones en el costo de la vida y en los mismos porcentajes decretados para estos.

No existirán pensiones inferiores a diez mil colones (¢10.000). Este monto se reajustará por el procedimiento establecido en el párrafo anterior (…)” (Así reformado este inciso por el artículo 34 de la ley No.7302 de 8 de julio de 1992). El subrayado es nuestro.

 

De conformidad con las normas transcritas, para actualizar el tope de treinta mil colones al cual se hizo referencia, es necesario aplicar a esa base los incrementos decretados por el Poder Ejecutivo para los salarios de los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida. El resultado de ese cálculo para el 1° de abril del 2003 (fecha de rige del derecho a la pensión que se pretende anular) arroja que el monto máximo a percibir por la concurrencia simultánea de una pensión de guerra y una de otro régimen era de noventa y seis mil cuatrocientos setenta y seis colones con veintiocho céntimos (¢96.476,28), correspondiente al primer semestre del año 2003.

 

Se tiene por demostrado de los informes y de demás documentación que corre agregada a los distintos expedientes que nos remitieron con su gestión, que para el momento en que se le otorgó a la señora xxx el traspaso de la pensión de guerra en virtud de la resolución JPIG-2136-2004 (en enero del 2004), ella ya gozaba de una pensión del régimen de hacienda, cuyo monto por sí sólo superaba el tope aludido al fijarse inicialmente en la suma de doscientos tres mil trescientos noventa y dos colones con cuarenta y ocho céntimos (¢203.392,48) (ver punto dos de los Antecedentes); el cual incluso para cuando se celebró la última comparecencia oral y privada y se rindió el informe final (ver puntos 12 y 13 de nuestro apartado de Antecedentes) seguía sobrepasando abundantemente el límite legal correspondiente al segundo semestre del 2007, establecido en la suma de ciento treinta y nueve mil trescientos dieciséis colones con cincuenta y un céntimos (¢139.316,51).

 

Ante esa situación, se aprecia que los actos sobre los cuales versa este dictamen presentan una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues mediante ellos se otorgó el derecho a una pensión de guerra en contraposición directa con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, en relación con el artículo 15 de la Ley General de Pensiones, ya citadas.

 

La gravedad del vicio al cual se hizo alusión se evidencia en la ausencia de motivo, contenido, y fin del beneficio jubilatorio en cuestión. Pues la violación a las dos disposiciones anteriores, priva de todo fundamento de Derecho y en consecuencia de motivo, a la pensión otorgada (artículo 133 de la LGAP), lo que acarrea a su vez una falta de contenido del acto, al ser éste ilícito (artículo 132.1 de la LGAP), impidiendo en definitiva, la realización del fin que debe perseguir este tipo de actos (artículo 131 de la LGAP). Siendo que, de conformidad con el artículo 166 de la LGAP, habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos. Lo que se puede constatar de la sola lectura de los expedientes administrativos que se nos remitieron en su momento para poder afirmar, además, el carácter evidente y manifiesto de la nulidad absoluta del beneficio jubilatorio en cuestión.

 

En el caso que nos ocupa, la nulidad que presenta el acto que se pretende anular es clara, notoria y obvia, por lo que resulta innecesario acudir a la interpretación o exégesis para constatar su existencia, pues basta la mera confrontación del acto administrativo con las normas legales atinentes (ver en ese sentido, los dictámenes C-037-1995, del 27 de febrero de 1995; C-196-1997, del 17 de octubre de 1997; C-119-2000, del 22 de mayo del 2000; y C-227-2004, del 20 de julio del 2004).

 

Cabe aclarar que la eventual anulación en vía administrativa del otorgamiento de la pensión del régimen de guerra, no impide que la señora xxx pueda solicitar nuevamente una pensión de guerra en caso de que el tope previsto en el artículo 11 de la ley n.° 1922 citada, llegue a ser mayor que el monto que percibe por concepto de pensión de hacienda o de cualquier otro régimen.

 

IV.                        CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la pensión por viudez del régimen de guerra otorgada a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad n.° xxx a través de la resolución JPIG-2136-2004, de las 10:00 horas del 26 de enero del 2004, de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, y que fuera objeto de aprobación final a través de la resolución PG-4990-2004, de las 10:30 horas del 25 de marzo del 2004, del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, dado el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

 

Del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, atentos se suscriben;

 

Alonso Arnesto Moya                                    María Gabriela Pérez López

Procurador Adjunto                                              Abogada de Procuraduría a. i.

 

 

AAM/MGPL/acz