OJ-123-2007

14 de noviembre de 2007

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a.i.

Comisión Especial

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su solicitud, recibida en esta institución en fecha 25 de mayo de 2007, mediante la cual se requiere nuestro criterio respecto al proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo No. 16.483, titulado “Modificación de la Ley No. 6717, Tarifa de impuestos municipales del Cantón Central de Limón, para el mantenimiento de infraestructura turística y promoción de la pequeña y mediana empresa con vocación turística”.

I.                               Descripción del Proyecto

El presente proyecto de ley consta de dos artículos, y pretende adicionar la Ley No. 6717 del 10 de marzo de 1982,  en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 1.-     Adiciónase un nuevo inciso q) al artículo 16 de la Ley N.º 6717, sobre tarifa de impuestos municipales del cantón Central de Limón, de 10 de marzo de 1982; en consecuencia, se corre la numeración.  El texto dirá:

“Artículo 16.-         Las actividades que se citan a continuación pagarán el impuesto de patente, conforme al criterio que se indica para cada una de ellas:

[...]

q)      Por cada pasajero en tránsito de los barcos cruceros que atraquen en el puerto de Limón, se pagará al tipo de cambio oficial que fije el Banco Central de Costa Rica, un dólar con cincuenta centavos ($1,50), moneda de Estados Unidos de América, según la nómina de registro del barco.  De esta disposición se exceptúa la tripulación.

[...]

ARTÍCULO 2.-       Adiciónase un transitorio II a la Ley N.º 6717, sobre tarifa de impuestos municipales del cantón Central de Limón, de 10 de marzo de 1982 a la Ley N.º 6717.  El texto dirá:

“Transitorio II.-      Facúltase a la Municipalidad del cantón Central de la provincia de Limón para que implemente el cobro del impuesto fijado en el inciso q) del artículo 16 de la presente Ley, con el propósito de destinarlo a lo siguiente:

a)      Labores de construcción, mantenimiento, limpieza, ornato y vigilancia de la infraestructura de desarrollo turístico del cantón Central de Limón.

b)      Financiamiento de programas de micro y mediana empresa de vocación turística.

Del total de ingresos que se obtengan por el cobro del impuesto fijado en el inciso q) del artículo 16 de la presente Ley, un cincuenta por ciento (50%) se destinará para financiar las actividades establecidas en el inciso a) anterior y el restante cincuenta por ciento (50%) para financiar los programas señalados en el inciso b) de este transitorio.  Para tal efecto, la aplicación entra a regir tres meses después de la publicación de esta Ley.”

Es importante destacar, de previo, que nuestra Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública, en los términos del artículo 4, de manera que los criterios que emita adquieren efecto vinculante, en el tanto sean solicitados por una autoridad administrativa competente.

En casos como el presente, en que la consulta proviene de una Comisión Legislativa, y que en su condición de órgano legislativo no posee facultad legal para consultar, la Procuraduría ha evacuado las consultas planteadas, como una forma de colaborar con los señores legisladores; sin embargo, el pronunciamiento que emitimos no puede producir efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión jurídica.

Por otro lado, aclarar que al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, para dar respuesta a la presente solicitud, no nos resulta vinculante el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

II.                            Análisis del Proyecto de Ley.

A.                                         La potestad impositiva municipal y sus límites.

El proyecto en análisis pretende crear un impuesto a favor de la municipalidad del cantón Central de Limón, específicamente se quiere cobrar la suma de un $1.50 por cada pasajero en tránsito de los barcos cruceros que atranquen en el puerto de Limón.

Respecto a lo anterior, tenemos una serie de comentarios que nos parecen inciden en la eventual constitucionalidad de la propuesta:

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado, en punto a la potestad impositiva de las municipalidades (cuyo sustento normativo se encuentra en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y artículo 68 del Código Municipal), lo siguiente que nos parece atinente al proyecto que se glosa:

“De previo a analizar el “Proyecto de Modificación del artículo 4 de la Ley de Tarifa N° 7368 de Tarifas de Impuestos Municipales del Concejo Municipal Distrito de Colorado de Abangares” es importante rescatar lo que ha dicho la Sala Constitucional respecto de la Potestad tributaria de la entidades municipales. Dice en lo que interesa el Voto 2001-10153 de las 14:44 horas del 10 de octubre de 2001:

“(…)… Cada municipalidad es libre e independiente para definir los límites de su propio poder impositivo, así como el sistema de imposición, en lo que respecta a la base imponible, cobro y recolección; motivo por el cual existen los más variados sistemas tributarios, dependiendo de la municipalidad de que se trate.” (véase Voto N° 2001-10153 de las 14:44 horas del 10 de octubre de 2001)” (OJ-178-2006 del 13 de diciembre de 2006) (El resaltado y subrayado no es del original).[1]

No obstante, dicha potestad tributaria se encuentra circunscrita al campo de acción municipal. El artículo 169 constitucional es claro en indicar que el gobierno municipal tendrá a su cargo “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”, en otras palabras, la potestad impositiva de los gobiernos locales está supeditada a que recaiga sobre actividades que se enmarquen en el ámbito de lo “local”.

En atención a esta limitación, identificamos en el presente proyecto quebrantos a ese poder tributario.   En primer término, obsérvese que el presente proyecto de ley pretende crear un impuesto, cuyo sujeto pasivo lo serían cada uno de los pasajeros de los cruceros que arriban a los puertos de Limón.  Siendo así, se pasa por alto que la  actividad portuaria excede al ámbito local, y constituye un asunto de trascendencia nacional, según se desprende del artículo 121 inciso 14 párrafo final, de la Constitución Política.  No omitimos señalar que ya la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha resaltado la importancia de esta situación –quien despliega la actividad y donde se ubica la misma- de la siguiente manera:

"La acción está dirigida a combatir la forma como se distribuyen los tributos que el Estado cobra por la utilización del Complejo Portuario de Caldera. Se afirma que por el hecho de estar ubicado ese Complejo en el Cantón de Esparza, ningún sujeto de derecho distinto a la Municipalidad de la localidad, puede derivar beneficios tributarios. La acción confunde el poder tributario municipal con el poder tributario nacional, explicado en los considerandos anteriores y la jurisprudencia transcrita. Según la definición del artículo 121 inciso 14), párrafo final de la Constitución Política, los muelles son bienes propios de la nación que no pueden salir definitivamente del dominio y control del Estado. Dada la especial naturaleza del bien y la calidad jurídica de los servicios que se prestan en el Complejo, esa actividad portuaria no puede ser municipal en los términos de la legislación que actualmente regula su funcionamiento y por ello los tributos que el legislador ha concebido por la utilización de ese bien nacional, no es municipal. Ahora bien, sí puede el legislador destinar fondos específicos para determinados sujetos beneficiarios, como ha quedado dicho y ello no provoca, ni puede provocar, ninguna lesión a la autonomía municipal, como se afirma en la acción " (Sala Constitucional, Resolución N° 4268-95 de las  dieciocho horas veintisiete minutos del primero de agosto de mil novecientos noventa y cinco.  Lo resaltado no corresponde al original).

En similar sentido, atendiendo una acción de inconstitucionalidad sobre un impuesto municipal que gravaba la entrada de extranjeros al país por el puesto fronterizo de Peñas Blancas, y que así había sido establecido dentro de la correspondiente ley de Impuesto Municipales de ese Cantón, llegó a concluir:

“… es que es dable concluir que constitucionalmente no resulta legítimo que los impuestos municipales se impongan sobre actividades que escapan a la competencia constitucionalmente asignada, definida y delimitada a la esfera de lo local; de tal suerte que no puede pretenderse el establecimiento un tributo de tal naturaleza -de orden municipal- sobre hechos imponibles o gravables por el Estado, debiendo, en consecuencia, limitarse a la competencia municipal, cuyo ámbito o esfera fue delimitado por la voluntad del constituyente, según se acaba de explicar. No obstante lo anterior, si resulta pertinente señalar que tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han admitido que el Estado establezca impuestos nacionales con destino municipal, toda vez que las municipalidades están constitucionalmente dotadas de poder tributario (en este caso, consultar las sentencias números 4784-93, de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco; 4072-95, de las diez horas treinta y seis minutos del veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco; 4286-95, de las dieciocho horas veintisiete minutos del primero de agosto de 1995; 0687-96, de las quince horas dieciocho minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis; y 0467-99, de las catorce horas treinta y nueve minutos del veintiséis de enero de mil novecientos noventa y nueve. En esas oportunidades la consideración esencial que se hizo fue en relación a la posibilidad constitucional de que la Asamblea Legislativa creara impuestos de orden nacional, en razón de la materia, cuyos fondos son destinados (recaudados y administrados) por los gobiernos locales, como una concesión especial: (…)

" VII).- POTESTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL BIS.- Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición del artículo 169 de la Constitución Política al señalar que « La Administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal». Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria solo puede ser municipal, como producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios, mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante un impuesto regional que beneficie a un determinado número de gobiernos locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación del banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto que ha creado el artículo 36 del Código de Minería, o el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacional en cuyo caso el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse, necesariamente, en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos. " (Sentencia número 0467-99, supra citada.)

VI.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULOS 1 DE LA LEY 8024 POR LA INCOMPETENCIA DEL GOBIERNO LOCAL EN RAZÓN DE LA MATERIA. En consonancia con las anteriores consideraciones, es que el impuesto impugnado es inconstitucional, precisamente por escapar a la competencia de la municipalidad de Santa Cruz la posibilidad de gravar actividades generales o nacionales. En este sentido, debe tenerse en cuenta que en el caso en estudio el hecho generador del tributo es una actividad típicamente nacional, en tanto el impuesto impugnado grava los ingresos y salidas de los extranjeros y las salidas de los nacionales que lo hagan por Peñas Blancas, cuyos fondos se destinan al mantenimiento, reparación y limpieza de las vías del cantón. Nótese que la materia regulada no se ubica en la esfera propia de la competencia municipal, sea la " administración de los servicios e intereses locales " circunscritos a la jurisdicción del gobierno local, sea el cantón de Santa Cruz, ya que aunque la actividad se desarrolla en su jurisdicción, ello ocurre más por accidente geográfico, en tanto las actividades que se gravan involucran funciones propias del gobierno costarricense; al implicar el desarrollo de la política migratoria del Estado y de los controles migratorios a cargo de las autoridades migratorias, materia en la que las municipalidades no tienen ninguna competencia. Es así como la iniciativa y gestión del Concejo Municipal en la tramitación de este impuesto deviene en inconstitucional, al rebasar los límites que el Derecho de la Constitución impone a los gobiernos municipales respecto de la potestad tributaria, de modo que en modo alguno podía pretender la regulación de tales actividades, y mucho menos, obligar a las autoridades migratorias para el cobro de ese impuesto.

VII.- INCONSTUTCIONALIDAD DEL IMPUESTO IMPUGNADO EN RAZÓN DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN LEGISLATIVA. Consecuentemente con la inconstitucionalidad analizada en el Considerando anterior, deviene la segunda inconstitucionalidad del impuesto establecido en el artículo 1° de la Ley 8024. De esta suerte, en tanto se suponía que era un impuesto municipal, la Asamblea Legislativa se limitó a su aprobación, en los términos previstos en el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, remitiendo el proyecto a la segunda comisión permanente con potestad legislativa plena para su conocimiento y aprobación. Sin embargo, por la materia regulada, y tratándose de la creación de un impuesto nacional, el impuesto de ingreso y salida por Peñas Blancas de tres dólares ($3.00) al tipo de cambio fijado por el Banco Central de Costa Rica, debió haber tenido el trámite ordinario de creación de las leyes, en el cual los diputados tienen plena posibilidad para participar en su tramitación, sea, en formulando la propuesta, o presentando mociones para su reforma (obviamente dentro del margen permitido del derecho de enmienda reconocida a los diputados). Asimismo, por la materia de que se trata, no debió haberse delegado su conocimiento a una comisión permanente con potestad legislativa plena, sino del Plenario Legislativo, en virtud de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 124 de la Constitución Política:

"No procede la delegación [en comisiones permanentes] si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creación de los impuestos nacionales, o la modificación de los existentes , al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria de una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitución Política."

VIII.- En virtud de las anteriores consideraciones, es que el artículo 1° de la Ley 8024 es inconstitucional, declaratoria que retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la norma, sea el doce de octubre del dos mil, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, que en este caso son los impuestos pagados en concepto de este impuesto.”  (Sala Constitucional, Resolución N° 9677-2001 de las once horas veintiséis minutos del veintiséis de setiembre del dos mil uno.  Resaltado está contenido en el original)

Con fundamento en los anteriores criterios, es dable afirmar que no resulta constitucionalmente válido gravar un componente de la actividad portuaria –registro y permanencia de turistas en tránsito- con un impuesto de naturaleza municipal.  En tal sentido, se tienen sobrados motivos para considerar la propuesta como contraria al Texto Fundamental. 

A.                               Procedimiento legislativo.

Identificamos, además, en el proyecto en estudio, problemas de procedimiento.

            Si bien es cierto, las municipalidades están legitimadas para procurarse su propio presupuesto (artículo 170 de la Constitucional Política), esta labor está sujeta tanto a procedimientos legales como a principios constitucionales.

            Según estipula nuestra Constitución Política (artículo 121 inciso 13), a la Asamblea Legislativa le corresponde autorizar los impuestos municipales, y en ese sentido, nuestro Tribunal Constitucional ha estimado que “la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le corresponde en exclusiva a los Concejos Municipales, así también como la potestad de eximir los tributos municipales”[2], es decir, los Concejos Municipales tienen la potestad de crear sus propios tributos y respecto a eso, la Asamblea Legislativa únicamente tiene potestad para autorizar dichos impuestos, pues constitucionalmente no le es posible crear impuestos municipales.[3]   Luego, no es procedente que un diputado o grupo de ellos pretendan introducir modificaciones o plantear textos normativos sin que la iniciativa haya partido del gobierno municipal.

            Al tenor de lo anterior, y del análisis del presente proyecto, no es procedente que sea un diputado el que suscriba un proyecto de ley que pretende crear un impuesto a favor de la municipalidad del cantón Central de Limón, incidiendo sobre la Ley que precisamente ha sido sometida a autorización por el Concejo respectivo.  Tal y como se resaltó en su momento, o la iniciativa para modificar estos cuerpos normativos proviene del colegio territorial, o bien, se dispone un impuesto de carácter nacional con destino municipal, caso éste último en que la iniciativa sí corresponde a uno o varios señores legisladores.

III.                         Conclusión

En virtud de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que el presente proyecto presenta problemas de constitucionalidad, como de procedimiento, en tanto:

·        Si bien es cierto los gobiernos locales gozan de potestad impositiva (artículo 169 constitucional), que los legítima a crear, modificar, extinguir o eximir sus propios impuestos, lo cierto es que dicha potestad no puede exceder el ámbito de acción municipal, que como lo indica el Texto Fundamental se circunscribe a lo “local”.

·        Que al tenor del artículo 121 inciso 14) párrafo final de la Constitución Política, la actividad portuaria (muelles), está dentro del dominio del Estado, de manera que las municipalidad no pueden crear impuestos sobre esta actividad, pues estarían excediendo el ámbito de su potestad impositiva.  En el caso bajo estudio, se estaría creando un típico impuesto de carácter nacional (cobro de un dólar cincuenta centavos –moneda norteamericana- por cada pasajero en tránsito en los barcos cruceros que atraquen en los muelles de Limón), como si ello fuera una competencia local, desnaturalizando los principios atinentes a la potestad tributaria municipal

·        Que la potestad impositiva de las municipalidades les es exclusiva, y aunque está sujeta a la aprobación legislativa (artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política), lo cierto es son los Concejos Municipales los legitimados para presentar su propuesta a la corriente legislativa para su aprobación.  En tratándose de las leyes sobre tarifas de impuestos municipales, no es posible que un diputado pretenda la modificación de esas disposiciones normativas sin la existencia del acuerdo correspondiente del concejo municipal afectado.

Sin otro particular, nos suscribimos,

Iván Vincenti Rojas                                               Alejandra Carrillo Salazar

Procurador Área Derecho Público                        Asistente Profesional Jurídico

IVR/ACS